多中心治理视阈下农村空巢老人养老的问题检视与治理路径*

刘 桃，郭 椿，包先康,b

(安徽工程大学a.人文学院；b.皖江乡村振兴与可持续发展研究中心，安徽 芜湖 241000)

一、问题的提出

党的十九大报告强调，要坚持在发展中保障和改善民生，在劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等方面不断取得新成就，保证全体人民在共建共享发展中有更多幸福感和获得感[1]。到20世纪末，伴随着人口老龄化的持续加速，农村家庭生命周期和结构性矛盾相互交织，空巢老人的养老问题日益突出。有关数据显示，到2017年底，我国60岁及以上老年人口达2.41亿，预计到2020年我国60岁及以上的老年人口将达2.55亿左右，约占总人口的17.8%。年纪较大的老年人将增加到2900万人左右，其中，空巢老人将增加到1.18亿左右。[2]在更注重家庭养老的农村，伴随着城市化进程的加快，大量农村青年涌入城市，致使代际反哺断裂，农村老人对子女养老的惯性依赖在缺乏家庭养老的人力保障和社会养老供给体系尚未完善的社会现实中面临严峻考验，农村空巢老人如何养老成为更为严峻的社会问题。本文从我国农村空巢老人存在的现状切入，援引多中心治理理论中“多主体”的有益成分，探析农村老人空巢的原因，进而提出”多中心“解决农村空巢老人养老困境的策略与建议。

二、多中心治理理论：农村空巢老人养老问题治理的理论基础

(一)多中心治理理论概述

“多中心”一词最早由英国学者迈克尔·博兰尼提出，最初应用于经济领域，其在《自由的逻辑》一书中提出将自发秩序运用于社会管理之中，强调多中心秩序参与治理的可能性及合理性限度，此时的“多中心”是一种社会秩序。[3]而“多中心治理理论”则是由美国著名学者奥斯特罗姆夫妇结合治理问题，并基于较强理论分析和实证分析的基础上率先提出，并将“多中心”从经济领域引入公共领域，强调多个主体彼此协商、相互合作、共同参与治理公共事务。“多中心”已经演化为一种社会治理理论，并得到其后众多学者的深入研究及扩展。在探讨公共资源治理的过程中他们得出多中心治理理论主要包括以下四个维度：治理主体多中心、治理空间多层次、治理策略及手段多元化、权力匹配多维度。基于政府独大的社会治理具有极大的效果局限，为加强治理主体的自主性和协作性，各主体间权力匹配应呈现多维度特点，各主体间相互制约，共同提高治理效果和服务质量。[4]多中心治理中存在着治理主体的多元性和权利匹配的多层次，强调在公共事务治理中要使政府、市场和社会三者之间形成一种相互合作彼此协助的关系，形成网格式协作体系，全方位、多层次、宽领域解决公共问题。

(二)多中心治理与农村空巢老人养老问题的契合性分析

随着我国人口流动的不断加强，农村大量青壮年劳动力逐渐向城市涌入，老年人则由于各种因素而主动或被动留在农村，这就形成了“空巢老人”这一特殊群体。随着这一群体的基数骤增，空巢老人的养老问题就成为具有普遍性意义的社会公共问题。同时，由于养老服务具有非排他性和竞争性特征，养老服务也是一种准公共产品，养老问题的解决，拥有较强的正向积极的外部效应，对农村社会发展和乡村振兴的实现有着一定的积极作用。因此，不仅需要政府的大力扶持，而且需要结合当前农村实际情况整合市场、社会组织、家庭等各治理主体的治理资源，共同致力于农村空巢老人养老问题的有效解决。这与多中心治理理论强调的治理客体的“公共性”及治理主体的“多元化”有很大程度的契合。

本文对多中心治理理论的借鉴主要包括以下两个方面，第一是强调触发因素的多层次。从各主体角度出发多层次、多方面探究农村空巢老人养老问题存在的触发机制。第二是强调治理主体的多中心。充分发挥多中心治理理论的治理主体多元化优势，在解决农村空巢老人养老问题上构建一种政府“掌舵”、各社会治理主体“划桨”、协同参与的理想治理范式，从而实现农村空巢老人“老有所养”的治理目标。

三、农村空巢老人面临的养老现状及其成因

(一)农村空巢老人的养老现状

随着农村合作医疗制度和农村养老保险制度的完善与普及，一定程度上缓解了农村“空巢老人”看病难、养老难的现实状况，总体上，农村老人的生活水平有所提高，然而现实中仍然存在一系列的问题。

1.生活水平低下，经济供养缺乏保障

当今农村社会，普遍存在“空巢老人”收入来源单一且匮乏而晚年生活质量较差的问题。一方面，随着农村社会家庭结构和代际关系的变化，子辈逐渐在家庭中居于核心地位，父辈对子辈具有无限责任的观念在农村社会有较高的乡土性共识。农村大多数老人都主动或被动承担起家里的一切田间劳作、人情往来，以及隔代抚养的重担，如表1所示，农村空巢老人普遍存在支出额度远高于收入水平，沉重的支出负担和低廉的收入致使老人经常面临“财政赤字”而不得不节衣缩食，由此，生活水平长期处于低下状态。

表1 农村空巢老人的年收入与年支出指标对比①

另一方面，如表2所示，空巢老人的经济来源单一且匮乏。在各种收入来源中，子女资助是老人获得收入的重要途径，占比50.63%，然而大多数外出务工子女虽然有工资收入，但是沉重的生活压力往往使他们自身难保，在这样的情况下子女补贴给老人的基本生活费往往十分有限。劳动收入在老人收入中占比32.39%，仅次于子女资助，然而老人的劳动能力往往会随着年龄的增长而有所下降，自然而然的劳动收入也会随之逐渐缩水。同时，由于中央财政经费对老人的投入力度不足，政府补贴的养老金往往因其额度太小仅占老人总收入的3.14%，而对老人生活水平的改善作用微乎其微。因此，老人的现有收入很难为其晚年生活提供充足的物质支撑，生活水平普遍偏低。

表2 农村空巢老人主要经济来源

2.文化生活单一，精神慰藉严重匮乏

精神生活在空巢老人生活中占据着重要地位，与空巢老人的生活质量直接相关。[5]空巢老人作为农村普遍存在的社会现象，因长期孤苦伶仃独居农村，而文化生活单一，精神慰藉严重匮乏。如表3所示，空巢老人的娱乐休闲生活方式主要为睡觉、串门聊天、打牌、看电视等，娱乐休闲方式的选择主要以打发时间为目标，生活中文化及精神层面的内容严重匮乏。首先，现阶段农村出现的“空巢老人”普遍具有文化程度低、精神生活需求单一等特征，这一群体茶余饭后的主要休闲方式为闲逛、睡觉、发呆及看电视等，他们在长久往复的单一化生活中极易产生焦虑、孤独、空虚等消极情绪。其次，空巢老人的情感慰藉严重匮乏。由于子女常年不在身边，老人很少有机会和亲人见面进行情感沟通、倾诉心事。长此以往，老人内心的感情无处宣泄，孤独、压抑之感油然而生，严重影响老年人的心理和身体健康。

表3 农村空巢老人平时娱乐休闲方式

3.日间照料不足，双重养老压力大

家庭养老一直在农村养老模式的选择中占据主要地位，子女则为老人日间照料的主力军，为父母提供基本的日间照料和衣食住行所需物资，是一种发生在家庭内部的代际间的“反哺式”养老。然而，目前留守老人的日常生活多因子女进城只能依靠配偶之间互相照料，还有一些丧偶老人只能依靠自我照料，照料能力和照料水平明显不足。同时，随着医疗水平的改善和国民人均寿命的提高，在农村社会五世同堂已为常态，然而留守老人的身体状况总体偏差，如表4所示，健康老人仅占4.4%，非健康占总体的绝大多数。一些身体欠佳的老人自身需要照顾的同时，可能还有更为年迈的父母亲人需要照顾，在年轻人趋于自利的消极回馈中，中间父辈在承担子辈代际责任的同时还必须担负起自己的父辈老人的养老义务，由此陷入自身养老和父辈养老的双重养老困境，无法自拔也无力自拔。因此，农村社会留守在家的空巢老人在缺乏照料和双重养老的压力下，很难得到或给予细致的照料，身体状况和心理健康受到严重的影响，营养不良、患病不治时有发生。

表4 农村空巢老人健康状态

(二)多中心治理视阈下农村老人空巢的问题成因

1.农村养老观念固化

农村社会长期形成的“养儿防老”的养老观念和自由朴实的生活习惯致使老人不愿意随迁入城或选择机构养老是农村空巢老人养老问题的重要因素之一。首先，农村老人习惯了乡村日出而作日入而息、自由散漫的田园生活，对于城市狭小的生活空间、陌生的人际环境、急促的生活节奏倍感不适，甚至反感，因此，即使子女愿意接老人进城也会遭到老人的反对。其次，伴随着农村空巢老人的养老问题逐渐显性化，农村一些村镇开始建立养老机构以弥补家庭养老的不足，然而养老机构大都空空如也，并没有受到乡村留守老年人的青睐。农村固有的养老观念认为“养儿防老”的家庭养老是最体面的养老方式，无子家庭才会做出机构养老的养老选择。同时，在农村哪家父母去了养老机构，子女将会被贴上“不孝子孙”的标签，会在村庄社会“丢面子”。因此，农村老人宁愿留守也不愿依附子女进城养老或机构养老。

2.家庭养老功能弱化

随着现代化进程的加快，农村家庭子辈核心化使农村老年人口被迫挤出主干家庭和核心家庭，大量农村青壮年劳动力进城务工并购房扎根，由此造成老人客观上的“被空巢”。农村传统的“养儿防老”的家庭养老功能逐渐被弱化，这也是农村养老问题的根源所在。首先，在代际责任和香火延续的道德高压之下，父辈对子辈家庭呈现出过分支持，子辈一味索取、消极回馈，父辈超负荷付出，由此造成代际间支持过度而回馈断裂的局面。伴随代际权利的下移和“子辈”中心化的价值取向，导致子辈成为家庭权利和资源的主体，老人则成了代际传递断裂的牺牲者。其次，伴随着经济社会的变迁，利益至上的市场化观念深入人心，物欲横流，人情淡薄，人们越来越关注自身物质满足而非情感价值，赡养老人的责任和义务被人们忽视。由此，在代际关系转变和城乡隔离的情况下农村出现大量“无人管、不想管”的空巢老人，家庭养老的功能被弱化。

3.农村养老市场发育尚未成熟，社会力量参与不足

由于传统政府独大型养老模式存在诸多弊端，当前农村养老服务逐渐从政府为主向基层政府、乡镇企业、社会精英等多元主体合力共担转变，以政府宏观规划为导向，引入社会力量参与，共同推动农村养老行业的健康有序的发展。然而，随着农村老年人口的骤增，养老服务消费市场潜力巨大，趋利性致使养老产业分布不均，市场化的运作模式尚存在诸多不足。首先，一些民间集资的养老机构缺乏正确的策略引导，面临高成本、低收益等发展障碍，再加上农村家庭经济状况普遍薄弱，绝大多数家庭及个人对机构养老的消费意愿不强，消极的客源直接导致民间私营企业投资农村养老行业的积极性不高。其次，农村养老机构的发展大多处于初期阶段，利益最大化的市场目标致使经营者普遍存在哄抬价格、降低服务质量以节约成本，养老行业市场秩序混乱。最后，我国的养老组织数量较少，除去村委会按照政府要求提供少量服务外，极少有社会组织的介入。加之农村养老事业治理难度大、收效慢、风险高等现实因素的存在，社会力量在缺乏政策扶持的情况下缺少参与养老服务建设的积极性。如是，根本上解决农村空巢老人的养老问题道阻且长。

4.农村养老保障体系不完善

政府作为社会治理的主体，在农村养老保障中占据主导地位，然而在现阶段的农村养老实践中，政府在提供农村养老这一公共服务层面却存在诸多问题。首先，政府对于农村养老的公共投入不足导致农村养老福利设施不齐全，使农村空巢老人在家庭养老弱化的背景下“老无所养”。其次，政府资金投入机制不完善，城市明显多于农村这一不合理的资金分配导致农村养老事业的发展长期滞后。最后，面对乱象横生、缺乏活力的农村养老服务市场，政府没能发挥其“有形之手”的宏观调控职能，政策体系不完善、投入缺乏精准性、责权划分不明确、监督机制不完善，致使农村养老服务行业整体的业态环境较差，养老服务无法惠及真正需要的老人，从而农村空巢老人的养老得不到保障。

四、解决农村空巢老人养老问题的措施和建议

如今，空巢老人的养老问题成为农村社会治理的一大难点,其诱发机制的复杂性致使解决这一难题单独依靠包括个人、家庭、社会、政府和市场等主体在内的任何一方都难以彻底根除。这一点也得到学术界的广泛认同，如周跃锋[6]、赵强社[7]、李俏[8]等人都曾指出：解决农村养老问题必须整合多方资源，以家庭养老为基础，以社区养老、制度养老、机构养老为补充，创建农村多元化、多层次的养老服务体系，从而才能有效解决农村空巢老人的养老问题。

(一)个人层面：转变“待养人”与“施养人”的传统养老观念

农村“待养老人”的养老观念及青年对老年群体养老问题的漠视是造成农村大量老人空巢、老无所养的重要因素。因此，解决空巢老人养老问题必须从以下两个方面入手：一方面，从“待养”主体老人自身出发，加强空巢老人对机构养老的适应性调整，积极引导老人主动转变“养儿防老”的传统观念，深化其对现代机构养老方式更为专业化的理性认识，并且接纳新时代的机构养老方式。同时，倡导为老年人搭建参与文化活动和经济活动的平台，既充实老年人的精神文化生活，又能够为老人带来一定的经济收入，从而缩短被养周期。另一方面，从子女这一“施养”主体出发，大力弘扬“百善孝为先”的道德传统，同时通过舆论宣传和褒奖先进来感召并促使子辈形成尊老爱幼的价值观念，从而使空巢老人的个体层面的社会资本存量[9]得以增加，亦能从家庭内部获得更多的经济和情感方面的养老资源。

(二)家庭层面：鼓励“家庭+亲族”的抱团养老模式

家庭是农村养老的基础单元，也是老人最为期待的养老模式，因此，空巢老人养老问题的解决必须以家庭为突破口，重塑农村家庭秩序，在追求代际平衡的同时实现家庭抚养与赡养关系的和谐与稳定。一方面，须大力提倡孝道，强化“反哺”教育，使村民在传统道德的感召下，改变“子辈”中心化的扭曲观点。同时，综合运用“线上线下”的宣传教育平台弘扬孝道文化，使孝道文化深深植根于乡村文化生活之中。进而使老人在“既尊老又爱幼”的家庭核心观念中得到更多养老资源。另一方面，鼓励建立家庭养老支持政策，引导公民自觉履行赡养老人的义务并主动承担照料老人安享晚年的责任。同时，充分发挥农村宗族和亲族文化的力量及优势所在，由组长牵头将各亲族内的小家庭的养老责任外延到整个亲族大家庭，建立农村“大家庭”的互助养老模式，由此形成亲族内对“施养”子辈特有的道德监督约束机制，从而有利于营造一种养老、敬老和孝老的养老风气。

(三)社会层面：构建“社会+家庭”的联动型养老模式

家庭养老因经济花费少、儿子养老面子足等主客观原因被老年人群所广泛接受，尤其在满足老人情感慰藉方面有着先天的优势，农村老人更愿意在家中颐养天年。因此，有效解决农村空巢老人养老问题必须充分创建以家庭养老为主，社会力量广泛参与，社会支持与家庭支持相结合的养老模式。首先，从村庄精英入手，鼓励其积极践行养老责任的同时利用其经济优势参与养老机构的创办，在一定程度上缓解我国农村社会养老资源紧缺的现实困境。其次，利用村委会再造乡村孝悌文化和亲族文化，发挥亲缘关系的联结作用，促进老人与老人之间、青年代际之间关于养老方面的互济互助。最后，有条件的农村社区可以通过多元化方式密切社区内成员之间的联系，积极培育“三社合作”的养老模式，以社区为平台，以社会组织为主要载体、以专业化社工及志愿者为人力保障来构建新型社会广泛参与的居家养老模式。

(四)市场层面：“引导+监督”规范农村养老市场

目前，我国农村养老机构主要为公益性养老机构，撇开经济效益的公益性机构往往缺乏活力，出现资源配置上的“市场失灵”现象。因此，需要政府和社会的扶持和帮助。一方面，政府出台相关激励政策扶持和帮助现有弱小的农村养老产业进行产业结构优化升级，同时，充分发挥市场调节的基础性作用，对于专业化的人才、机构、企业进行整合吸纳，为农村养老产业的发展奠定基础。同时通过降低社会力量进入农村养老市场的门槛、简化流程、降税增惠等方式多管齐下共同促进农村养老市场健康发展。另一方面，完善养老市场监督机制，落实监督责任，对养老行业市场实行监督管控，同时，落实各监督主体的责任划分，加强本行业的内部监督和政府及养老主体为主的外部监督，不仅要加强对各经营主体“不良”经济行为的管理，还应该对其进行道德教育，使各经营主体在追逐利益最大化的同时还需考虑作为福利产业的社会责任与义务。

(五)政府层面：“增收+保障”化解农村养老困局

增收与保障是化解农村空巢老人“老无所依”养老困境的基本途径。老年群体收入水平的提高与稳定的养老保障制度直接影响农村留守老人的生活质量和健康状况。第一，发展经济，回引人力。大力发展乡村经济，增加农村收入，改善农民生活水平。政府应该通过出台政策鼓励青年返乡创业，盘活农村土地流转资源，从而增加农村村民及“空巢老人”的收入水平。如是，不仅有助于改善“老人”的生活水平，也为家庭养老提供人力保障。第二，提高农村养老保障水平，建立健全农村养老保障制度。要发挥政府的宏观调控职能，通过财政支持来增加养老专项资金的扶持力度，根据各地区实际情况，提高标准、扩大范围，以增加农村老年村民的受保障程度，充分发挥政府在社会保障建设中的兜底功能，从而为农村“空巢老人”的养老需求提供制度和经济保障。

[注 释]

①表1—表4中数据由笔者于皖北鸭湖村、湾里村、赵楼村三村共发放320份问卷有效回收318份整理所得。