基层党组织执行党内法规的现实梗阻与逻辑进路

邓宏涛，黄建军

(1.中共如皋市委党校，江苏南通226500；2.中共江苏省委党校，江苏南京210009)

“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。”[1]党内法规发挥着管党治党的基础性、关键性作用，是治本之策、长远之策，为推进全面从严治党向纵深发展、向基层延伸提供制度保障。“十八大以来，我们制定和修订了140多部中央党内法规，出台了一批标志性、关键性、基础性的法规制度，有规可依的问题基本得到解决，下一步的重点是执规必严，使党内法规真正落地。”[2]这充分表明新时代推进制度治党、依规治党取得新的成就，实现新的发展，迈向新的阶段。在新时代，深入推进制度治党、依规治党关键和重点在于狠抓党内法规制度的贯彻执行和落地生效。

一、基层党组织执行党内法规的时代意蕴

“基础不牢，地动山摇。”[3]基层党组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党长期执政的组织基础，担负着直接教育、管理、监督党员和组织、宣传、凝聚、服务群众的重任。基层党组织是深入推进党的建设新的伟大工程中的基础和重点，任何时候都要抓实抓好党的基层组织建设。实践证明，基层党组织执行党内法规关系着基层落实从严治党、维护党内法规权威、推进党的建设和领导基层治理，应突破基层组织“执行难”的梗阻，以推动依规治党真正在基层落地生根。

(一)贯彻落实依规治党，增强基层治党效能

一以贯之、坚定不移地贯彻落实全面从严治党是新时代管党治党的基本原则和鲜明特征。党的十八大以来，在以习近平总书记为核心的党中央坚强有力领导下，“推动新时代全面从严治党取得了历史性、开创性成就，产生了全方位、深层次影响”。[4]对运用党内法规制度把“严”的主基调坚持下去提出新的要求，作出新的部署，要补齐党内法规制度短板，健全“1+4”党内法规制度体系，狠抓党内法规制度执行，增强法规制度执行力，要确保制度执行到人到事，做到用制度管权管事管人，运用和依靠党内法规制度的威力推进依规治党，实现全面从严治党从治标向治本的根本性转变。首先，依靠强化党内法规制度执行，持续解决一些基层党组织长期存在的弱化、虚化、边缘化问题。提升党内法规执行力，运用党内法规制度中的原则、程序和机制方法，破除基层局部出现的党内法规“执行难”的顽症痼疾。其次，持续推动全面从严治党引向纵深、向基层发力、向末梢延伸。强化常态化、制度化的党内法规制度执行，对基层一些长期存在的党组织内违反党纪党规行为、苗头性倾向性问题，抓早抓小、严肃处理，防止小错酿成大错、违纪走向违法，从而推动全面从严治党在基层落地生根，推动全面从严治党向纵深发展、向基层延伸。最后，巩固全面从严治党成果，释放全面从严治党最强音。反腐败斗争继续深入推进，惩治和威慑、制约和监督、教育和引导的作用显现，筑牢党员干部的红线、规矩意识，全面从严治党红利持续释放，“让群众更多感受到反腐倡廉的实际成果”。[5]就其本质而言，贯彻执行、实践运用党内法规制度，把强化党内法规执行作为推进国家治理核心建设的重要路径，是推动党内法规制度优势转化为管党治党、治国理政的实际效能。

(二)维护党内法规权威，夯实治党管党基础

制度的生命力在于执行。出台党内法规制度的出发点和着眼点，不仅在于依靠党内法规对基层党组织和党员的制度化刚性的规范约束和保障强化，更在于思想引领、价值导向和行为重塑，促使其在党内法规制度明确的规范和标准上推进党的建设、开展党的工作。一是要把狠抓执行作为落实依规治党的关键环节。依规治党，最终要落到“治”字上面，要在贯彻落实上下功夫。习近平指出，“不能让制度成为纸老虎、稻草人”。[6]387必须运用党内法规把管党治党、从严治党落到实处，保障和加强党内法规制度的严肃性与权威性。二是基层执行实践是推动党内法规发展完善的重要动力。党内法规从制定颁布到发展完善，是党内自上而下的标准统一、规则制定和自下而上的理论运用和实践探索之间的有机统一。我国现有468.1万个纵向到底、横向到边的基层党组织全面执行党内法规的实践，持续助推党内法规不断发展完善、与时俱进是促使党内法规落地生根的重要保障。三是依靠执行维护党内法规权威和生命力。党内法规的生命力在于实施，党内法规的权威也要在实施中得以体现。全面提升基层党组织党内法规制度的执行力、影响力，坚持依法依规形成决策、实施决策、规范作为，用法规制度管人管事管权，把依规治党贯穿始终，夯实管党治党根基。

(三)助推基层组织建设，提升基层治理能力

党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础，同时也是推动和领导实现基层社会治理体系和治理能力现代化的核心力量。基层党组织的建设状况和成效，直接关系到党执政的组织根基稳不稳，党的大政方针、治国方略能否在基层得到有效贯彻落实。第一，推动基层党建标准化，提升基层党建科学化水平。重视基层党组织党内法规执行的实质就是注重运用标准化思维与方法，对重复性的概念、操作规则、具体做法等事务，或是针对基层的共性问题，通过制定、发布共同规则和实施标准达到统一，获得基层党组织运行的规范效果和建设的实践效益。第二，强化政治功能，建强基层组织堡垒。“党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础，具有鲜明的政治属性，不能混同于一般民间团体、社会组织。”[7]政治属性是基层党组织的本质属性，必须要以加强政治建设、增强政治功能为主，通过特定的方式和途径把政治建设的部署要求转化为具体实践机制和建设活动，始终坚持做到以政治建设引领基层党组织建设。第三，提升基层党组织组织力，领导基层治理。基层党组织是基层的领导力量，也是基层社会治理的中心。加强党对基层治理的全面领导，构建现代基层治理体系，夯实基层治理的根基，是推进国家治理体系和治理能力现代化的全局性、基础性工作，必须把提升执行党内法规执行力作为增强基层党组织领导基层治理能力的重要着力点。

二、基层党组织执行党内法规的现实梗阻

党内法规制度上承中央、下启地方，各级党组织认真贯彻落实党内法规制度，对巩固反腐斗争压倒性胜利、取得从严治党更大战略性成果具有关键保障作用，对贯彻落实新时代党的建设总要求、促进基层党组织全面过硬具有重要的支撑作用。从基层实践来看，制度虚置、象征性、选择性、机械性执行等现象时有发生，执行过程中“写在纸上、贴在墙上、锁在抽屉”[8]238比较突出，有令不行、有禁不止，上有政策、下有对策现象依然存在，把党内法规当“橡皮筋”“稻草人”，执行存在上面热、中间温、下面冷的现象和问题，致使成为基层贯彻落实依规治党的现实梗阻。

(一)依规治党落地缓慢，基层组织认知偏差

党的十八大以来，“以习近平总书记为核心的党中央高度重视党要管党、从严治党，始终把制度治党、依规治党作为全面从严治党的题中应有之义”。[9]党内法规制定“二五计划”发布前后，密集出台系列党内法规，扎实有力地推进依规治党。但实际上，因为主客观原因所致，基层对依规治党的认识，存在一定程度的认知偏差和误区。一是缺乏对依规治党的地位和指向的精准把握。实践证明，“依规管党治党，是全面从严治党的重要方面和重要举措，也是改革开放以来在党的建设制度改革中积累的重要经验”。[10]然而，基层党组是普遍误认为党内法规仅是针对和服务于推进反腐败斗争，忽略从全局和长远角度把握依规治党的意义。二是对现行党内法规掌握不透。虽然党内法规经过清理、修订和完善，但仍是体系庞大、内容繁多、层次多样、程序复杂，而基层党组织长期囿于文化素质、物力人力、保障条件、环境宽松等限制因素，长期制约基层对党内法规的消化吸收、理解掌握和实践运用。三是对新法规认识滞后。党内法规制度建设步伐加快、全面发力、多点突破，一系列具有标志性、关键性、引领性的法规制度陆续出台，呈现板块式、爆发式增长态势，党内法规体系趋于完善，奠定了依规治党的坚实基础。然而，基层组织缺失了党内法规从制定出台到执行落实所需要的时间保证和条件支撑，不可避免地带来碎片化、机械化、片面化的认知，必然导致基层的实际认知和执行进程与实效明显滞后于新制定出台的党内法规落实速度与预期效果。

(二)良性法纪文化匮乏，消极利己心态滋生

基层党内长期存在少量消极执行的亚文化，是基层党组织出现有规不依、执规不严、违规不究的顽症痼疾，是基层党组织贯彻落实依规治党巨大的现实阻碍，具有隐蔽性、迷惑性、腐蚀性，危害极大。第一，存在破窗效应。基层党组织执行党内法规的过程中存在破窗效应，不同程度损害了基层党内政治生态和组织文化。极少数的基层党组织和党员领导干部，法规制度意识淡薄，执行制度时，聚焦在增加收益、规避风险上，打折变通、降格以求、跑冒滴漏，留暗门、开天窗、搞特殊，严重损害了党内法规的权威性。第二，利己主义心态滋生。在现实条件下，基层的普通党员一定程度上存在着主动或者被动的边缘化现象，话语权受限，参与度降低，积极性受挫，在无形之中成为旁观者、局外人，结果是责任意识缺失。长此以往，一定程度上滋生了利己主义心态，认为执行党内法规是党员领导干部的职责，权衡利弊、计较得失的心态消磨了普通党员参与组织执行党内法规的意愿和动力。第三，缺失良性的法纪文化。城乡基层社会传统与现代共生，充斥着多种文化，不仅缺乏培育和发展全面系统、积极向上的党内法规制度文化的土壤和条件，更面临着负面、消极和庸俗的习俗、文化的冲击和空间挤压，造成基层良性党内法规文化缺失，弱化法纪文化涵养的功能。第四，存在法不责众的错误观念。法不责众观念在基层大有市场，基层公众尤其是普通党员在看到身边错误、失范的行为没能得到及时有效的纠正，责任人没有得到应有的严肃处理，就会误认为违规违纪涉及到人数多就不会被处理，在从众心理指引下，言行规范更加随意甚至滑向违规违纪边缘。而且，长期以来基层党组织难以对全体普通党员实现全面、有效、常态的日常监督和教育管理，加上违规成本较低，无形之中助长了基层党组织内部普通党员错误心态、倾向的滋生蔓延。

(三)党员主体地位缺失，价值理性弱化担当

随着从严治党深入推进，一些基层党组织、普通党员的心态、观念和行为发生转变，价值理性、计算理性的思维方式影响凸显，直接弱化基层党组织、党员领导干部执行党内法规的成效。一是党员干部顾虑可能面临追责问责的风险持续增大。不可否认，为规避执行党内法规中可能出现的不确定性因素和后果带来被追责问责的潜在风险与压力，基层对于执行党内法规的态度趋于谨慎、保守，不敢担当、怠于执行，甚至放任、不作为，确保自身不担责任。二是缺乏作为的积极性，消极执行党内法规。实际上，一些基层党组织和党员领导干部，长期工作生活在基层，因待遇不高、晋升无望，进取心消退，安于现状，不求有功但求无过，倾向于维持现状。既不触碰违背党内法规制度，也不主动去执行各项规章制度，制度形同摆设，被束之高阁，没有积极采取措施推动党内法规制度落地生根。三是算过人情账，难过面子关。基层具有独特的属性和特点，尤其是农村更是由血缘、地缘构成的熟人社会，邻里相熟、相知互助，关联性极强。偶尔面对违纪违规的事情，往往是“问题小而姑息”“违者众而放任”[8]237，宁做老好人，不愿得罪人，导致党内法规制度执行失之于宽、松、软。毋庸置疑，执行党内法规是无条件的，而价值理性思维作用下的权衡轻重、利弊得失，本质上就是对党内法规制度的违背和破坏。

(四)监督检查方式单一，体制机制空转乏力

“要强化制度执行，加强监督检查，确保出台一个就执行落实好一个。”[11]监督检查是强化基层党组织执行党内法规的重要外部推力，缺乏有效的监督，党内法规的执行力就会减弱，进而损害党内法规的权威。首先，“突击式”检查与常态化监督失衡。随着制度治党、依规治党深入推进，监督检查力度加大，但是重复多头检查、扎堆检查、“突击式”检查随即而来，塑造基层根据督查检查考核力度决定自身行为的畸形导向。相反，制度化、常态化的监督体制机制建设滞后，运行乏力，难以发挥应有作用。其次，事后监督抑制监督效果。长期以来，事后监督的模式对后果进行监督和检查，强化了监督主体对事后监督的路径依赖，注重从后果着手监督，忽视过程监管与落实环节的即时动态监督，无法对事前、事中苗头性和倾向性问题及时纠偏处置。再次，执行监督方式乏力。监督检查通常把台账资料、听取汇报、找人谈话等作为依据和重点。因而，很难辨别出材料政绩等以假乱真、以虚代实、以次充好的假象，很容易把说的当成做的，把规划当成现实，把思路当作政绩，拿盆景当全景蒙蔽。最后，监督队伍数量和能力存在短板。必须正视，专职从事基层监督执纪工作的人才队伍，存在着数量和专业技能不足的短板。基层从事纪检监察的人数少、流动大、不稳定，部分人员缺乏专业知识和实践历练，存在着人少事多、专职却不专业的矛盾。

三、基层党组织执行党内法规的逻辑进路

习近平指出：“贯彻党要管党、从严治党方针，必须扎实做好抓基层、打基础的工作，使每个基层党组织都成为坚强战斗堡垒。”[6]411在新形势下，必须切实提高基层党组织党内法规执行力，打通党内法规执行的“最后一公里”，以推动党内法规在基层全面深入实施。

(一)抓住关键少数，落实执行责任

“为政之要，莫先于用人。”[12]基层党组织的负责人是遵守党内法规、维护党内法规权威的关键和责任人，要提高基层党内法规执行力，就必须抓住基层党组织负责人这个关键。第一，要选优配强负责人。加强基层党组织人才队伍建设，严格按照好干部标准，培养和选拔政治坚定、能力过硬、作风优良、经验丰富、群众信任、法纪意识强的人担任负责人，自觉带头和带动维护和执行党内法规。第二，要从严管理“一把手”。从严管理“一把手”权力要有真招实招。要加强政治建设，开展党纪党规教育，强化“一把手”权责法定、权责一致、有权必有责的意识，加快构建符合基层实际有效地监督基层党组织“一把手”的体制机制。第三，要常态监督“一把手”。营造依规治党的氛围，培育基层党组织负责人的规矩意识、法规意识，落实党内法规执行责任制，压实执行责任，以刚性的责任制倒逼其切实担负起执行党内法规的政治责任。第四，要鼓励激励“一把手”。“在制度层面实现有规必依、执规必严，真正让铁规发力，让禁令生威，确保党内法规真正落地。”[13]在强化基层党组织负责人狠抓执行的外部压力同时，还要对其进行鼓励激励，想方设法调动基层负责人执行党内法规的积极性和主动性。

(二)夯实组织基础，发挥支部作用

党的力量来自组织。党支部是党的基础组织，是党组织开展工作的基本单元，要建强党支部，把党支部建设成为执行和维护党内法规的战斗堡垒。一是要建立持续整顿软弱涣散党支部工作机制。要以着力整顿一些基层党组织弱化、虚化、边缘化等软弱涣散问题为契机，鼓励推进基层党建体制机制的创新，推进党支部建设标准化、规范化，夯实组织根基。二是要提升党支部组织力执行力。解决干部年龄老化、班子不健全、制度不落实、管理不规范、活动无场所等问题，以政治建设为统领，以提升组织力为重点，抓住细节，在容易被忽略的地方用力，给老百姓们带来实实在在的好处，“真正把基层党组织建设成带领群众脱贫致富的坚强战斗堡垒”。[14]三是要发挥党支部的政治功能。要充分发挥党支部担负直接教育、管理、监督的功能，抓好抓实党员的管理和组织建设，增强向心力、凝聚力；要发挥党支部组织、宣传、凝聚、服务群众的功能，在密切联系群众中提升政治领导力和影响力。四是要保障党支部开展工作的条件和经费。“各级都要重视、关心、支持基层，加强带头人队伍建设，确保基层党组织有资源、有能力为群众服务。”[15]加大财政专项资金投入，建立经费投入稳步增长机制，增强村、社区等基层党组织运转经费的保障能力，为基层党组织运转提供支撑，想方设法为基层搞好工作创造物质条件。

(三)充分发扬民主，凝聚执行合力

推动党内法规全面深入实施是全党共同的政治责任。在新形势下，推动党内法规在基层贯彻落实、落地生根，需要充分发扬基层党内民主和人民民主，调动基层各级党组织、全体党员和群众的积极性，凝聚执行合力。一方面，着力营造党内民主的政治氛围，充分发扬基层党内民主。发展基层党内民主，要切实保障党章党规赋予基层普通党员的权利，按照组织程序、民主制度和实践机制，组织党员平等地、直接或间接地决定和处理党内事务。党员的民主意识、权利意识、责任意识必然逐步增强，参与党内事务、实践党内民主的能力也必然不断提高。最重要的是，推进党务公开，发展和用好党务公开新形式，使党员更好地了解和参与党内事务，畅通党员参与讨论党内事务的途径，基层党内民主得到维护，从机制和程序上进行制约和监督，促使基层党组织严格按照各项规章制度开展工作。另一方面，推动基层民主发展，发挥群众监督作用。发展基层党内民主和基层人民民主，具有目标指向的一致性，实践机制的关联性。发展基层党内民主可以有效带动基层人民民主，为开展基层群众自治创造条件和提供支持。同时，基层党组织直接服务、领导群众，与群众见面，打成一片，深度融合，必然面临着最广泛、最直接、最细微的长效常态的群众监督，实现对基层党组织执行党内法规全过程、全方位的监督。

(四)建强人才队伍，从严从紧执纪

在建强队伍上发力，充实从严执纪、抓实基层的人才队伍，是提高基层党内法规执行力的重要抓手。首先，要政治过硬。加强政治建设，把提高政治能力作为履责之本，要注重增强从事党内法规制度执行干部队伍的思想政治建设，提高政治站位，加强政治意识，从管党治党的战略高度深刻认识执行党内法规的重大意义，以高度的政治自觉、严格的标准去执行党内法规制度。其次，要本领高强。想方设法补齐基层执行队伍的短板，通过有组织、有计划的培训和教育，全面提升执行者对党内法规的认识、理解和运用的能力，规范掌握执行的方式和程序，实现能够准确理解、科学执行的目标。再次，要严字当头。执纪执规队伍建设要严字当头，以敢动真格、敢硬碰硬的训练，强化队伍的严格执行的原则意识。最后，要壮大队伍。拓宽选人用人渠道，充实基层党组织人才队伍建设，吸收人才、注入新鲜血液，补足数量上的短缺。同时，加大投入力度，完善政策支撑，确保从事执规工作岗位满员工作，始终牢记敬畏法纪、忠于法纪，善于激励从事基层监督检查、执规执纪工作人员的担当作为与履职尽责。

(五)强化监督检查，持续真抓严管

贯彻执行党内法规制度没有绝招，关键在于真抓，靠的是严管。一是要稳抓自上而下的监督权。建立完善自上而下的常态化、制度化、规范化的定期汇报、常规检查、动态抽查、专项督查的实施机制，强化上级对基层执行的监督力度，形成一级抓一级、抓实又抓细、层层传导压力的态势以推动落实。二是要紧抓执行考核的指挥棒。注重基层执行的质量和实效，避免定任务、定目标的重数量轻质量的倾向。注重以完善的考核体系规则督促和规范基层执行党内法规，运用考核结果实打实兑现，培育形成注重实绩的激励导向机制。三是要狠抓执行不力的责任人。“制定纪律就是要执行的。”[16]要着力解决基层执行存在的不作为、慢作为、乱作为、假作为的现象，严肃追究落实执行党内法规不力的基层党组织和党员领导干部的责任，采取有力的处理措施，发挥震慑作用。四是要常抓执行的“一把手”。加大基层党内法规制度专题培训力度，增强基层党组织“一把手”的遵守和执行责任意识，提升运用法规制度领导开展基层工作和加强基层党建的能力。

必须看到，党内法规对全党具有普遍约束力和规范性，执行党内法规具有强制性，各级党组织和全体党员必须无条件执行、没有例外。积极主动、不折不扣、保质保量地执行党内法规制度是基层党组织必须扛起的政治责任和必须承担的政治任务。日臻完善的党内法规制度体系为基层党组织有规可依、有规必依提供了前提和基础，基层党组织党内法规执行需要环境和条件的支撑，要在着重强化执行的外部压力与内在动力同时，多措并举破解现实阻碍，着力为基层党组织执行党内法规营造环境、创造条件和强化支撑，引导基层党组织切实更好地承担起执行党内法规的政治责任，推动全面从严治党向纵深发展、向基层延伸，推动依规治党在基层落地生根，使每个基层党组织都成为坚强的战斗堡垒。