国家审计与内部审计关系浅析——聚焦规范管理 强化审计监督

赵静（山东黄河河务局）

■ 我国审计体系发展沿革和社会贡献

（一）国家审计机构发展历程

改革开放以前，我国未设置独立的国家审计机构，对财政财务收支的审计监督，主要结合财政管理等工作进行，为争取财政经济状况的根本好转，确保国民经济全面恢复，发挥了积极作用。改革开放以来，党和政府把工作重点转移到社会主义现代化建设上来，经济建设成为党和政府工作的首要任务，改革开放的全面展开，客观上要求加强对财政经济的管理，建立健全经济监督机制，维护国家财经法纪，在这样的背景下，继续由政府财政部门结合业务活动开展审计工作，已不能适应时代需要，实行独立的审计监督制度，成为一个必要而紧迫的课题。

（二）我国内部审计理念发展

相对于国家审计等外部审计而言，内部审计是由单位为加强内部管理而自我组织的审计，目的在于帮助单位内部审计的监督职能得到最有效的发挥。1978 年国际内部审计师协会（IIA）正式颁布了《内部审计实务准则》，2003 年6 月中国内部审计协会发布《内部审计准则》，2018 年3 月《审计署关于内部审计工作的规定》颁布实施，标志着我国实现了内部审计的制度化和规范化。与外部审计不同，内部审计有效的发挥了在强化内部控制、改善风险管理、防范外审风险，促进单位发展的作用。在我国，内部审计与外部审计相互结合、互为补充，是现代审计的一大特色，内部审计不仅是部门、单位内部经济管理的重要组成部分，而且作为国家审计的基础，被纳入审计监督体系，内部审计作为审计体系的重要组成部分，在国家经济良好运行中起着至关重要的作用。2018 年党中央改革审计管理体制，组建中央审计委员会，是加强党对审计工作领导的重大举措。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上的讲话，深刻阐述了审计工作的重要作用，为促进党中央令行禁止、维护国家经济安全、推动全面深化改革、促进依法治国、推进廉政建设等作出了重要贡献，就进一步改进审计监督、深化制度改革、加强自身建设作出具体部署，为我们在新时代推动审计事业新发展指明了方向，在我们党、我们国家

审计史上都具有极其重要的里程碑意义。

（三）我国审计工作主要贡献

一是在我国社会主义事业建设进程中，国家审计充分体现了经济监督的基本职能，在严肃财经法纪、提高社会经济管理能力、维护国家安全和促进经济发展等方面起到了重要的推进作用，尤其是在国家经济体制转型期间，为严肃财经法纪、维护财政经济秩序发挥了重要作用，为构建规范健康的经济运行秩序，促进区域和行业经济社会健康发展作出了重大贡献。

二是内部审计作为审计体系的重要组成部分，在国家经济良好运行和行政事业单位履职发展中起着至关重要的作用。特别是面对着生产技术日新月异，经济形势复杂多变，内部审计工作以责任和目标为导向，着力从加强对国有资产保值增值避免流失、领导干部经济责任履职尽责等情况进行审计，同时把审计结果放在国家经济发展大格局中去分析评价，积极为领导决策建言献策，对责任认定提供依据，从而使审计作用更加突出、职责履行更加到位、审计方法更加先进、审计成果更加丰富、审计队伍建设更具实力。

■ 新时代黄河系统内部审计机制建设

（一）新时代新使命

2019 年9 月18 日，习近平总书记主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话，发出了“让黄河成为造福人民的幸福河”的伟大号召，明确了新时代黄河治理保护事业的新使命、新担当。随着黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略，水利部、黄河委员会紧扣习近平总书记重要讲话精神，相继作出部署安排。这就要求单位要紧紧围绕“规范管理、加快发展”提档升级总体目标，深挖内部管理薄弱环节和突出问题，持续加强内部审计监督。审计工作任务增加、难度增大，对新的财务审计部门提出了更高的要求，所以探讨如何加强系统内部审计工作，构建内部审计新机制迫在眉睫。

（二）当前影响内部审计职能发挥的突出问题

在实际工作中，由于受多种因素的束缚或干扰，内部审计职能还没有充分发挥出来，究其原因主要有以下几点：一是内部审计部门缺乏独立性和权威性；二是内部审计制度不完善，缺乏健全工作机制；三是内部审计部门人员配置不足，专业能力参差不齐。

1.内部审计部门缺乏独立性和权威性

根据《内部审计基本准则》第六条“内部审计机构和内部审计人员应当保持独立性和客观性”的规定，内部审计部门和人员必须保持独立性，才能正确发挥审计的作用。内部审计本身不同于外部审计，其部门组成人员均是系统内部人员，内审部门本身也是单位整体的一部分，其人员配置、职务升迁等均由本单位领导层决定，导致内部审计在组织机构、人员构成和工作开展等方面均不独立，而内部审计又是在本单位主导下开展工作，这种“下级监督上级”的工作模式，也使得内审工作的独立性和公正性难以得到保障，内审效果大打折扣。同时内部审计工作缺乏权威性，一方面多数人认为单位经济活动接受其他相关职能部门领导和监督，再开展内部审计意义不大，甚至在内审工作上存在抵触情绪，把接受内审监督当成一种负担。另一方面内审部门人员存在畏难情绪和“不愿得罪人”的心态，怕得罪领导和同事，对发现的问题不敢及时报告，不能大胆去监督。以上对内审工作的种种影响因素，导致单位内审监督无法真正有效的发挥作用。

2.内部审计制度不完善，缺乏健全工作机制

目前单位内部审计工作主要执行依据是国家审计法规、制定的规章制度和内部审计准则等，有的单位内部审计部门也在实践中探索出一些有益的经验，在此基础上也形成规章制度，但这些审计制度在前瞻性、稳定性、可操作性方面存在一定欠缺，内部审计职责、权限的界定也比较模糊，难以适应审计工作发挥职能的需要。在实际工作中，内部审计也缺乏完善的工作机制和规划，注重突击审计，忽视长效审计和过程审计，使得内部审计参与内控预防的职能大打折扣，主要表现在一是内部审计大多还停留在临时的查错防弊，没有形成长效的工作机制进行监督，二是多数内审人员还停留在传统的财务查账、资料收集等审计方式，审计范围不宽，审计手段落后，审计效率偏低。

3.内部审计部门人员配置不足，审计力量有待加强

目前，全局专兼职审计人员仅有34 人，审计人员的数量和素质能力尚不能完全满足新时代高质量审计工作的要求。同时由于审计业务的学习和培训不到位，内部审计人员多沿用以往经验进行审计，难以适应单位发展和审计环境变化，内部审计人员专业素质有待提高。

（三）新时代单位内部审计机制建设的思考建议

（1）强化内部审计的独立地位，树立内部审计部门权威。单位要增强对内部审计工作重要性和紧迫性的认识，加强内部审计在单位内控管理和风险治理中不可替代的重要作用，把内部审计工作置于应有的位置和高度，为内部审计提供必要的工作条件和地位保证。内部审计部门要在单位党组（党委）的领导下，独立行使内部审计职能，充分发挥内部审计职能。

（2）做好内部审计制度建设，形成完善的内部审计制度体系。通过健全行政事业单位内部审计制度，清晰定义单位内部审计的含义，为行政事业单位内部审计独立性提供制度保障。通过完善行政事业单位内部审计管理机制和机构、人员配置，建立行政事业单位内部审计风险防控体系，明确内部审计的责任和义务，为单位内部审计实施提供依据，充分发挥行政事业单位内部审计职能。

（3）优化内部审计人员的配置，强化审计队伍建设。随着系统改革的不断推进，工作职责越来越多，工作任务越来越重，也对下一步审计工作提出了更高的要求。首先内部审计部门除了有财务管理方面的专业知识外，还应具备审计、金融、法律等专业知识的人才，真正形成高层次、复合型的审计人员配置，从审计力量上切实保证内部审计工作卓有成效地开展。其次要高度重视对内部审计人员的教育培训工作，在注重自主学习培训的同时，也要安排内部审计人员积极参与有关部门组织的各类审计知识的培训，不断拓展内部审计人员知识面和工作能力。

（4）规范审计流程，全面提升审计工作质量。随着机构职能的不断转变，及时调整内审工作的目标和重点，在传统的财务收支审计和领导干部经济责任审计基础上，研究和探索审计工作的新方法、新思路，向绩效审计、管理审计、参谋审计等领域延伸，突出效益审计，更好地发挥内审效用。健全审计质量责任体系，实行各岗位、各环节分级管控、全程留痕。严格审计限时制管理，通过审计现场反馈初步审计报告的模式，提升项目审计效率。以打造优秀审计项目为目标，规范审计流程，完善审计档案资料，定期对审计项目质量进行检查和督导，全面提升审计工作质量。

（5）突出科技强审，加快审计信息化建设。推进审计管理信息系统的正常使用，加强相关培训，强化大数据思维，促进现场审计网络协同办公，进一步提升审计工作效率和工作质量，全面推动单位审计工作转型升级、创新发展。

综上，我们要充分利用好国家审计对单位经济建设和发展的宏观指导作用，同时充分发挥好内部审计时效快、针对性强的特点，做到国家审计和内部审计两结合、两协同、两互补，促进单位深化改革发展和安全稳定廉政等各项工作的全面、协调、可持续发展。