赤峰市农民专业合作社发展现状与对策

董春浩， 张三强， 李 峰， 尹继伟， 贺 磊， 正 月， 周学超， 秀 梅， 娜日娜， 绳志生

(1.赤峰市农牧业机械化研究推广服务中心， 内蒙古 赤峰 024005； 2.赤峰市农牧科学研究院， 内蒙古 赤峰 024031；3.赤峰市巴林右旗农牧局， 内蒙古 赤峰 025150； 4.赤峰市农牧业综合行政执法支队， 内蒙古 赤峰 024005)

农民专业合作社作为农业生产的重要组织形式，在世界各地都得到高度重视。我国经历改革开放40 a的发展，农业组织方式、农村发展方向等随着时代的发展在不断变化，农民的生活水平和需求也在不断提高。随着农村人口的不断减少，农业生产的人工成本在不断增加，分散经营的弊端越来越明显，因此，农民专业合作社已成为我国农业现代化建设的重要组织形式。合作社不仅能把农民组织起来，还能通过政策引领、典型示范、契约化管理等方式将分散经营的各家各户统一纳入到标准化轨道，进而促进小农户和现代农业发展的有机衔接。目前，由于城乡经济的不均衡发展，造成乡村发展的落后局面，农民专业合作社作为促进乡村发展的一个重要组织，目前也面临着发展数量多，质量低的普遍现象，很多地区合作社的经济能力和社会服务水平还不能满足乡村的发展，因此，应加大农民专业合作社发展路径的研究以促进乡村进一步振兴发展。随着我国脱贫攻坚事业的发展和“三农三牧”问题的日益突显，农民专业合作社作为农村经济发展中的重要组织载体和经济力量之一，在推动以集中集聚集约为导向的农牧业高质量发展，推进乡村治理体系和治理能力现代化，不断提升农牧民群众获得感、幸福感、安全感方面势必会承担一些效力，发挥主力军的作用[1]。

目前，内蒙古自治区赤峰市围绕实施“增经优粮”工程，大力扶持发展设施蔬菜、食用菌种植，按照少而特、少而精、少而强的思路，全力做强优势主导产业的同时，推动了全市新型农牧业经营主体工作朝有序、规范、创新、提升的方向健康发展。赤峰市是全国的农业大市，农业人口数量和农民专业合作社数量在内蒙古自治区均居首位，因此，赤峰市农民专业合作社的发展状况在全自治区乃至全国都有一定的代表性[2]。鉴于此，对赤峰市农民专业合作社的发展现状及存在问题进行调研剖析，总结发展经验，探索和分析其在脱贫攻坚事业中的发展方向，提出完善农民专业合作社的发展建议，以期为农民专业合作社更好地服务“三农”提供参考。

1 发展现状

1.1 发展概况

截至2019年底，内蒙古自治区赤峰市在工商管理部门注册的合作社有1.7万家，正常运转的合作社有1.2万家。赤峰市经济作物生产面积20余万hm2，总产量1 000余万t，总产值200余亿元。主要包括蔬菜、瓜类、果树、甜菜、食用菌、药材和花卉，其中，全年蔬菜总播种面积10万hm2，总产量700万t，总产值160亿元；设施蔬菜主要作物是番茄、黄瓜、辣椒等；露地蔬菜以甘蓝、白菜、胡萝卜为主。食用菌栽培总量18 000万单位，总产量17万t，总产值10亿元，其中特色食用菌涵盖北虫草、猴头菇、灵芝、羊肚菌等。合作社经营领域覆盖粮食、蔬菜、食用菌等主导产业和中药材、花卉等特色产业。赤峰市共有58家合作社获“国家级示范社”称号，有148家合作社获“自治区级示范社”称号，396家合作社获“市级农牧民专业合作社示范社”称号。2020年底还有近100个合作社将获得“市级农牧民专业合作社示范社”称号。2019年赤峰市合作社、社会化服务组织服务带动农牧户26万户，带动贫困户1.87万户，农牧民专业合作社成员年均纯收入比一般农牧户高30%以上。赤峰市家庭农场有2 829家，其中有50家获“自治区级示范家庭农场”称号，286家获“市级示范家庭农场”称号。2020年底还有110余家家庭农场将获得“市级示范家庭农场”称号。截止2019年末，从合作社中受益的农牧户达65.04万户，受益农牧民覆盖率达57.77%。赤峰市农民合作社蓬勃发展，加快了农村经营体制机制创新，促进了农业和农村产业结构调整，在提高农民组织化程度及增加农民收入方面发挥着重要作用[3]。

1.2 发展特点

1.2.1 不同区域发展存在差异 目前赤峰市农民专业合作社的分布区域逐渐趋于平衡，已从地域相对平坦且农业相对发达的东部旗县区或苏木乡镇逐渐延伸到欠发达的西部丘陵地区和北部牧区，整体呈由东向西的发展趋势，但仍存在地域分布发展不平衡的现状[4]。农民专业合作社在赤峰市东部、南部区域数量较多，而北部牧区、西部山区分布较少，且合作社规模较小，主要由土地特性、市场发育程度、农牧民认识水平不同导致。赤峰市东部、南部旗县区由于土地平坦，机械化水平高，经济发达，市场化程度高，市场竞争激烈，为适应市场发展，增强抵御市场风险的能力，提高竞争力，很多农户自发组织起来建立专业合作社，为农户提供市场技术、生产、销售等方面的信息服务，不仅提高了农户的市场谈判能力，还增加了农户的收入。近几年，西部、北部旗县区的农民专业合作社发展较快，主要受东部、南部旗县区合作社的带动、从事农业生产人口的减少和闲置土地增加，促使土地流转，进而促进合作社发展，但从总体看，西部山区和北部牧区受土地特性限制，相比东部、南部旗县区还存在一定的差异，如：市场化程度较低，农民缺少合作意识，有相当一部分苏木乡镇还未组建农民专业合作社，或合作社规模较小，这些苏木乡镇的农牧业机械化水平、农业经济水平都较低，农业生产仍较传统，农产品基本是自给自足，跨区域的大宗买卖很少。

1.2.2 合作领域全面化 随着赤峰市农业结构的不断升级和优化，特别是2018年以来，在农业供给侧结构性改革政策实施过程中，全市各旗县区农民专业合作社依托各区域的主导、特色、优势产业而发展，且涉及的合作领域也在不断拓宽，覆盖面不断扩大，已由主粮作物种植、畜牧养殖及农机服务等行业扩展到经济作物种植、设施农业、农产品深加工等行业，总体看，赤峰市合作领域仍以种养业为主，其他特色产业为辅[5]。下一步，赤峰市将积极推行一园一品、一村一品、一乡一品，因地制宜发展马铃薯、食用菌、杂粮杂豆、中药材、甜菜、林果等特色优势产业，提高产业集中度，增强规模效应和竞争优势。

1.2.3 技术信息服务向纵深发展 农民专业合作社就是要围绕各地的优势产业提供产前、产中、产后的全方位服务，特别要在农资采购、农机作业服务、产品加工、产品销售等达到统一标准，促进农牧业产业建链、延链、补链，将各环节的农产品利润最大化，进而提高农民的收入。目前，赤峰市部分实力较强的农民专业合作社的合作深度正逐渐从单一的生产或作业环节扩展到产、加、销全过程，涉及加工、销售领域，符合新颁布的《农民专业合作社法》中促进合作社产业链延伸的规定[6]。但大多数农民专业合作社由于自身组织化程度、经济水平等条件限制，还停留在单一的生产作业和技术信息服务等低成本，低利润的低层次合作上，从事加工、储藏、运输、销售方面的纵深合作较少，更不用说生产加工、储运、销售一体化的综合型合作社。

1.2.4 逐步打破“同类”限制 在全市各类合作社中，大部分只是当地区域内规模较小的松散型合作社，很多都是围绕同一类农产品或者同一种服务的“同类”合作社且存在部分竞争,对合作社进一步发展有限制。同时，新版《农民专业合作社法》扩大了“同类”对象，增加了农民专业合作社的经营范围，农民专业合作社的成员不再局限于经营同类农产品的经营户，可以进行更大范围的合作。赤峰市自2018年以来发展较好的示范社都打破了“区域”、“同类”限制，在产业内部加强联合，渐渐突破专业限制，向更大范围的合作扩张，大有把合作社发展成当地综合型服务组织的趋势[7]。

1.2.5 合作社运营模式多样化 经过近几年发展，赤峰市农民专业合作社运行模式呈现多样化趋势，大体可分为3种类型：一是农业大户领办型。农业大户强强联合，社员带地或带资按股份制原则入社，主要开展当地农牧业作业服务或跨区作业服务，兼顾经营土地。二是嘎查村能人领办型。主要由懂经营、善管理的能人投入资金，动员组织有农机的农户组成合作社，合作社以社员和本村或附近农户为主要服务对象，农户以土地入股或托管给合作社，合作社实现规模化经营、标准化生产、农资统购和粮食统销。三是企业领办型。企业利用自身资金、技术、销售渠道等优势，吸引有农机的农户成立农机专业合作社，通过流转土地、托管、订单农业，从事马铃薯、玉米、小麦等种子的研发繁育。

2 存在问题

2.1 合作社发展重数量、轻质量

随着推广力度的加强，赤峰市各地合作社数量发展很快，造成一定程度的重数量、轻质量现象。一些企业领办农民合作社，只是加挂合作社的牌子，只为享受国家对合作社的政策优惠，套取补助资金，成了“挂牌社”；有的合作社以村组干部家庭成员凑人数而成，没有按章程运作，没有实现统一经营，成为“空壳社”；有的合作社没有执行“一人一票”等基本原则，社员大会、理事会、监事会等机构成摆设，运营和利润分配往往是理事长一人说了算，成了“一人社”。

2.2 合作社缺少资金

2.2.1 各级政府资金量不足，覆盖面较小是制约合作社发展的主要因素 很多政府部门的扶持政策和奖励措施未能落实到位，影响了合作社进一步发展的积极性。此外，由于市县两级财力有限，相关的项目扶持资金较少，对合作社资金扶持方面不能做到全覆盖，只能设置一定条件进行相应扶持[8]。

2.2.2 农村金融体制制约了合作社资金的供给 合作社进一步发展需要一次性投入较大资金，土地流转、购买农资和购置机具等都需要大量周转资金，资金短缺制约了合作社的进一步发展。目前赤峰市大部分合作社主要周转资金由合作社理事长及主要社员自筹，农民专业合作社是互助性的经济组织，成员几乎都是农村家庭承包经营者，没有较多资金投入，也较难获得正规金融组织的贷款。虽然有些合作社取得了一些信贷支持，但合作社贷款的根本问题没有解决。

2.3 合作社运营不规范

2.3.1 内部管理制度不健全 合作社章程千篇一律，针对性不强，且不规范，没有健全的内部管理制度及规范的财务管理制度，没有提取过公积金、公益金等，也没有建立成员账户，没有清晰合理的财务账，存在流水账或做账不规范、不完整等情况，并且没有合理清晰的利益分配制度。虽然有些合作社按照农民专业合作社财务会计制度要求开展财务核算工作，但在票据使用、资金监管、成员账户等方面还存在弊端。

2.3.2 组织机构不健全 有些合作社为达到组建条件，拼凑人数办理相关手续，而实际上这些人并没有实质参与到合作社后续的经营管理中。造成理事会成员的责任不明确，内部各部门的职责不清楚，没有健全的岗位职责、成员管理、生产管理、财务会计和档案管理等内部运行机制，成了“一人社”或者少数人的合作社。

2.3.3 基础设施建设滞后 大部分合作社有证无牌，办公场所和生活场所混在一起，没有独立的办公场所，很多合作社未建设场库棚和维修配件车间，或建设面积不达标。

2.4 合作社缺乏综合型人才

2.4.1 有技术、懂管理、会经营的综合型人才稀缺 赤峰市多数合作社都缺少有技术、懂管理、会经营的综合型人才。目前，只有少部分示范社在技术、管理和财务等方面设有专人指导和管理，大多数合作社仅由合作社理事长或带头人全权负责，很多理事长在指导和管理过程中凭个人经验办事，对合作社的发展促进作用不大，甚至有制约作用。

2.4.2 成员文化水平较低，合作意识不高 合作社松散型成员多，组织化程度不高，大部分成员文化水平较低，合作意识不高，仅为个人利益加入合作社，导致合作社功能弱化。不能熟练掌握相关技术，大部分合作社急剧缺少专业人员，致使在合作社组织生产过程中缺乏应对市场波动的能力，影响了合作社的进一步发展。

2.5 相关部门对合作社管理指导服务难度大

新颁布的《农民专业合作社法》部分内容有了变化，但对相关指导服务部分的权利还没有明确，相关法律政策也没有细化。相关部门进行技术指导和服务过程中由于大部分合作社合作不够紧密，缺乏利益共享、风险共担的核心制度建设，核心成员少，组织化程度不高，凝聚力不强等问题导致指导服务难度大。有“等、靠、要”的思想，总想靠政府和部门扶持，只有在有项目、有补助时合作社才会配合，致使大部分合作社防范风险意识差，发展滞后。目前，赤峰市合作社发展中，懂技术、善经营、会管理、爱奉献的优秀理事长很少，了解合作社合作共赢涵义的社员更少，导致合作社抵御风险、持续发展的能力不强[9]。

2.6 合作社产品和服务推广难

2.6.1 合作社的产品和服务利润低，进一步开拓市场的难度增大 相关信息闭塞，很多合作社组织化程度较低，市场竞争力不高，缺乏品牌意识、服务意识致使合作社的产品和服务利润低，进一步开拓市场的难度增大，影响了合作社的合作效益。

2.6.2 合作社产品和服务跟不上社会经济发展的步伐 合作社产品和服务跟不上社会经济发展的步伐，主要因合作社对国家和地方政策掌握不透，在寻求项目时缺乏前瞻性和针对性，未能建立紧密的利益联结机制，未能发挥合作社促脱贫、带增收的作用。

2.6.3 缺乏对农牧业社会化服务组织的培育 政府相关部门缺乏对农牧业社会化服务组织的培育，对提供科技推广、农资供应、代耕代种、托管代养、统防统治和烘干储藏等全程社会化服务方面有待提高，未能及时帮助小农牧户对接大市场。导致目前仅少数合作社在规范运营，影响了合作社的经济收益和进一步发展的积极性[10]。

3 发展对策

3.1 加强宣传引导力度

“三农”问题与农民专业合作社的发展有着必然的联系，当前农村经济发展过程中，解决“三农”问题的关键前提是大力支持农民专业合作社建设和发展。因此，应通过精准扶贫、科技下乡等工作对农民专业合作社的成立方式、运行模式等进行大力宣传，以便得到社会各界的支持和帮助。在宣传的同时还要积极引导合作社打开思路，找到出路，提高管理水平，加快规范化建设。赤峰市主要采取的措施有：一是走出去学习，有的旗县区政府部门组织合作社负责人到合作社发展较好的省市参观学习，组织到市内发展较好的示范社考察，学习宝贵经验，开阔视野；二是请进来授课，政府部门组织合作社负责人召开经验交流会，邀请部级示范社、典型有特色的合作社负责人授课，讲解合作社的经营方式、管理模式，经验交流，商讨解决困难的对策，每年市县两级都会组织召开交流会；三是建立沟通平台，通过建立合作社微信交流群和微信公众号加强交流，政府部门随时发布各类政策信息，合作社间可以信息互换，讨论问题等。通过示范社典型引路、加强交流等措施使合作社明确自身不足和不同阶段的努力方向，对照自身弱点与短板，取长补短，找到发展合作社的切入点。同时通过电视、报纸等传统新闻媒体及微博、微信、公众号等网络传播媒介宣传合作社在提高农民收入、促进农村经济发展、调整农业产业结构等方面的积极作用，营造良好工作氛围和舆论环境，深入总结和宣传赤峰市脱贫经验和成果。

3.2 加强技术培训服务

合作社发展离不开人才队伍的建设，特别是懂经验、会管理的人才。赤峰市各级农牧业相关部门利用各自技术优势，在农业生产关键时节组织合作社理事长、管理人员、技术人员等开展培训和技术指导。培训内容立足实际，包括先进合作社典型案例、多种经营管理和合作社规范化建设等。如：松山区、克什克腾旗、敖汉旗等旗县区以农民专业合作社为核心，结合农业技术项目实施，组织合作社社员和项目户开展技术指导和演练观摩。宁城县对合作社一对一指导建设工作，加强责任制和针对性。松山区针对合作社财务管理的短板，举办合作社财务人员培训班。喀喇沁旗、宁城县利用合作社自身设备、人才、技术、场地等优势，通过现场演示形式举办培训班。在实施脱贫攻坚战略过程中应培养出一批优秀的农民专业合作社经管管理人员，各地区可利用阳光工程、科技下乡等支农工作组织合作社的管理人员、技术人员进行培训。有条件的合作社可以派遣其管理人员去专业机构、高校等进行专业学习，提高合作社管理人员的经营管理水平，为合作社注入新活力，带领合作社不断前行。

3.3 加强政策项目扶持

从新版《农民专业合作社法》的颁布，到地方政府对合作社相关扶持政策的实施，均体现了各级政府对合作社建设的重视。赤峰市为进一步提高农牧业和农村牧区生产经营的组织化、规模化水平，推动现代农牧业建设，促进农牧民合作社持续规范发展，制定了《赤峰市推进农牧民合作社持续规范发展实施方案》。同时在落实各项“三农政策”过程中，着重扶持合作社，旗县区加大财政资金投入力度，积极整合涉农资金，优先支持脱贫攻坚、农牧业结构调整、人居环境整治等薄弱环节。支持优势主导产业加快发展，鼓励金融机构加大金融产品、服务模式创新，引导金融机构合理设置农牧业贷款期限，与农牧业生产周期和需要匹配。支持符合条件的地方法人金融机构发行“三农三牧”专项金融债，用于支持农牧业企业和项目融资。加大政银企对接力度，支持旗县区成立政策性金融担保公司，探索开展承包土地(草牧场)经营权、房屋圈舍、农牧机械、活体牲畜等抵押质押业务，解决农户和合作社抵押难、融资难等问题。

3.4 加强与贫困户紧密联结

立足比较优势，围绕实施“增经优粮”工程，按照少而特、少而精、少而强的思路，保持定力、集中要素，全力做强蔬菜、食用菌等优势主导产业。积极推行一园一品、一村一品、一乡一品，因地制宜发展马铃薯、食用菌、杂粮杂豆、中药材、甜菜、林果等特色优势产业，提高产业集中度，增强规模效应和竞争优势。让产业扶贫与乡村振兴有效衔接的同时，积极引导农民专业合作社健康发展，吸纳贫困户加入农民专业合作社，在组织上与贫困户形成紧密的利益联结。支持农民专业合作社承接脱贫攻坚项目，在脱贫攻坚方面树立一批农民专业合作社标杆。完善农民专业合作社利润分配制度，重点探索和完善按交易额进行盈余返还、按股权份额分红的利益返还机制，在经济上与贫困户形成更加紧密的利益联结。推动农民专业合作社在农产品加工流通、农村电商、品牌建设等方面与贫困户的有效对接，让贫困群众从加工、流通等环节分享更多的收益，带领更多群众脱贫致富，为实施乡村振兴战略打好基础。

4 结语

习近平总书记指出，农民专业合作社是带动农户增加收入、发展现代农业的有效组织形式，要总结推广先进经验，把合作社进一步办好。这为加强农民专业合作社建设助推脱贫攻坚指明了方向、明确了要求。脱贫攻坚事业是当前“三农三牧”工作的重点，是决胜小康社会的必由之路，要把农民专业合作社作为推动产业精准扶贫的重要载体，积极探索创新合作社发展模式，有效发挥其组织化生产、集约化经营、社会化服务等特色功能，为全面打赢打好脱贫攻坚战注入新动能。通过调研和分析，结合赤峰市农村牧区发展现状，农民专业合作社的规范发展，在聚焦打赢脱贫攻坚战和“三农三牧”领域突出短板问题上，必然会成为推动赤峰市农牧业现代化发展的中坚力量，必然会成为助力赤峰市农村牧区同步全面建成小康社会的重要法宝。近年来，赤峰市加强培育壮大农业新型经营主体，强化紧密型利益联结机制建设，充分发挥新型经营主体的辐射带动作用。着力引进和培育龙头企业、专业合作社、家庭农场等各类市场主体，鼓励做大做强。创新产业扶贫利益联结机制，大力推广“龙头企业+基地+贫困户”、“专业合作社+贫困户”等产业扶贫模式，逐步实现产业发展的规模化和市场化，让贫困农牧户分享产业链条增值效益的同时，促进农民专业合作社等新型经营主体健康发展，共同走上脱贫致富的道路。