川东北丘陵山区解决农村土地撂荒的对策建议——以平昌县为例

张卓志

(四川省平昌县农业农村局，四川 平昌 636400)

改革开放以来，大批农业人口离开农村进入城镇，在城乡两端都释放出人口红利为我国经济的快速成长和社会进步提供了巨大能量。但随着农村劳动力和人口的过度流失，加剧了农业资源要素供给短缺[1]，丘陵山区因其地形地貌先天劣势，撂荒现象更加突出，盘活撂荒地难度更大。当前全球新冠肺炎疫情防控不容乐观，国际国内经济形势极其严峻，“稳粮保供”成为农业农村工作的重要任务与责任担当，解决撂荒土地问题成为保障国家粮食安全和维护社会和谐稳定的重要手段。本文以平昌县为例，基于对土地撂荒的原因进行分析，针对性提出川东北丘陵山区盘活撂荒地的对策建议，为遏制土地撂荒提供参考。

1 土地撂荒现状

平昌县位于四川省东北部，米仓山南麓，地貌属四川盆地外围山地区，大巴山山地，最高海拔1338.8m，最低海拔350m，地表形态为高丘地貌长条形，农耕地一般在海拔700m左右，是典型的川东北高丘低山区，其地形地貌和农业生态环境具有一定的代表性。该县耕地面积76000hm2，田地比例6∶4，常年粮食播种面积11300hm2。初步统计，全县约8%的耕地常年荒芜，土壤环境质量下降，约5%的耕地季节性抛荒，冬闲田较多。撂荒地主要集中在山体的底部和顶部等原居住环境恶劣、村民住址迁出的社(组)或距离村民房屋较远的地块，在“三边村”和劳务输出率高的村更加突出。

2 土地撂荒原因分析

2.1 农业基础设施薄弱是关键

从全县来看，撂荒地主要集中在山体的底部和顶部，普遍存在交通不便、水源不通、墒情不足、荫蔽严重等问题，农业基础设施薄弱，农业生态环境较差。一是交通不便，由于农户房屋搬迁等多种原因，一些土地普遍距离居住地较远，耕作道路常年失修或无人除杂长满荆棘杂草，农机具、耕具等生产资料运输难度大，耕作成本高导致撂荒；二是水源不通，一些土地的灌溉水源和渠系配套均较差，病害塘缺乏治理，水利基础设施年久失修，部分区域甚至缺乏灌溉水源保障，靠天吃饭现象突出，加之近年各种自然灾害频发，难以保证生产用水导致撂荒；三是墒情不够，边远的土地土壤肥力普遍瘦薄，一些土地土壤质量不高，如沙土(田)、石骨子土(田)、死黄泥田、下湿烂泥田等，其肥水吸收率和养分转化率不高，种植收入低、效益差导致撂荒；四是荫蔽严重，由于农村能源的改变，离山林较近的耕地被林木包围、被灌木荫蔽，加之野兽损毁严重，严重影响农作物的生长发育和收成导致撂荒。

2.2 农村劳动力大量外流是根本

随着工业化和城市化进程不断加快，农村的劳动力结构发生了巨大的变化，本地的个体户只要经营有道，就能有较高的收入，外出打工1个月的收入抵过在家种田1年[2]。在这种强烈的收支差距刺激下，青壮年劳动力普遍外出打工，愿意种地的青年农民越来越少，农村空心化，务农人口老龄化现象十分突出，部分偏僻地区耕地出现“人少地多”[3]，由于劳动力数量减少、精力不足，在家务农人员种植土地逐渐力不从心，对承包土地粗放生产经营、粗放管理管护，仅经营了交通便利、规模成片、肥力较高和基础设施较好的地块，对农业基础设施薄弱的偏远地块、零散地块弃耕撂荒。

2.3 农民经营土地效益低下是内因

一是传统粮油产业效益低下，投入大、风险高、劳动密集等因素直接影响农户的种田积极性导致撂荒；二是丘陵山区人地矛盾突出，户均承包地面积仅0.344hm2，加之农户习惯“粮、经、饲、菜”样样种植，没有形成规模效益，商品转化率低，难以直观感受到种田的经济效益导致撂荒；三是大型农机难以推广运用，在第二轮土地承包后，整田整地被化整为零、平均分配，户均地块达11.34个，单个地块平均面积仅为0.03hm2，单个农户地块零碎、分散，“巴掌田”“鸡窝地”比比皆是，大型机械入田难度大，广泛依靠肩挑背磨，人力物力投入居高不下导致撂荒。

2.4 农地经营奖惩制度缺乏是诱因

一是随着农税提留取消和粮食直补、耕保补贴等惠农政策普惠制兑现，农户不耕种田地也能领取一笔不菲的政策性补贴，在家农户缺乏种田积极性；二是虽然《农村土地承包法》《土地管理法》等法律法规指出“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地”，但同时规定“发包方不得非法变更、解除承包合同”“不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件”，加之在现有农村基层治理体制下，对农户撂荒土地行为的认定、制止和惩戒难度大，村集体难以采取有效措施遏制撂荒；三是对家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体流转撂荒地发展农业产业，特别是流转撂荒地发展粮油基础产业缺乏针对性扶持政策，经营主体没有主动盘活利用撂荒地的积极性。

3 解决土地撂荒对策建议

3.1 加强农田基本建设，改善农业基础设施

改善农业生产条件，提高耕地地力和综合生产能力是解决撂荒地问题的重要措施。建议地方人民政府每年安排一定比例的资金投向撂荒现象突出的区域开展农田基础设施建设，实施高标准农田建设和农业综合开发，加强对塘、库、堰、渠的治理，努力改善撂荒土地的耕作条件和生产环境，提高机械化率、灌溉保证率和病虫害综合防控能力，提升农业自然风险抵御能力，增强农业生产的稳定性。

3.2 调整农业产业结构，发展特色现代农业

围绕全省“10+3”产业体布局，结合撂荒土地的水源保障、土壤性质、交通条件、资源禀赋等多种因素，以市场需求为导向，因地制宜，因村施策，优化调整农业产业结构，针对性发展粮油、蔬菜、茶叶、水果、药材、花椒、特色经济林等特色现代农业，拓展农业多种功能发展新型业态，主动作为将传统农业发展劣势变新型农业发展优势，让低产撂荒地变高产增收地。

3.3 培育新型经营主体，推进土地规模经营

充分发挥新型农业经营主体在集约化生产、规模化经营上的天然优势，提高农业生产组织化程度是解决耕地撂荒问题的重要途径。地方人民政府要强化政策落地和资金倾斜，鼓励引导种养大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型农业经营主体依法流转整家外出务工和无力耕种农户的土地进行适度规模经营，积极打造以龙头企业为引领、农民合作社为纽带、家庭农场和种养大户为基础的农业产业化生产经营联合体，增强乡村产业发展的内生动力。

3.4 开展生产环节服务，推广农村土地托管

引导和鼓励有条件的农民合作社、龙头企业“双主体”化发展，支持回乡创业人员和社会资本组建各类农业服务组织和服务队伍，探索农村集体经济组织发挥自身优势开展生产环节社会化服务。在不改变土地承包关系、不改变经营业主、不改变收益主体的前提下，引导推广“耕、种、防、收”等作业环节的单环节托管、多环节托管、关键环节综合托管、全程托管等多种类型农业社会化服务，将现代化的生产要素与传统农户生产经营有机融合，让专业人员、专业技术、专业队伍服务农民、服务土地，降低种地成本，解决“谁来种地、怎样种地”难题，有效避免土地撂荒。

土地撂荒问题，其原因有客观的，也有主观的，是中国经济和城市化快速发展的阶段性产物，是城乡发展不平衡的一种表现形式，也是新时期不容忽视的“三农”问题，要打好解决撂荒地政策组合拳，想方设法让土地种满种尽，切实保障国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手上。