农改超视角下提升农产品质量安全监督机制研究

刘红君

(四川农业大学，四川 雅安 625000)

1 问题提出

改革开放后，农贸市场蓬勃发展，在增加农民收入、促进农村经济发展、丰富人民“菜篮子”等方面发挥着重要的作用。但自其产生以来，各类食品安全事故的发生，例如06年苏丹红鸭蛋事件、15年僵尸肉事件、19年剧毒农药生姜事件等，让人们认识到了传统农贸市场监管机制的弊端。国家也为此陆续出台了不少政策法规：2004年中央一号文件提出了“农改超”，标志着传统菜篮安全问题成为国家性议程；2006年制定并出台了《农产品质量安全法》，成为我国第一部用以专门规范农产品生产、加工、经营活动的国家法律；2009年国家更是从宏观食品质量安全现状出发，对《食品安全法》做出进一步完善；2016年出台《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》，明确了政府在农产品市场中具体的监督职责；2017年党的十九大正式提出实施食品安全战略，确立了食品安全的战略性意义；2019年2月为强化领导责任，出台《地方党政领导干部食品安全责任制规定》，10月国务院公布《中华人民共和国食品安全法实施条例》。从国家宏观立法，到明晰具体管理办法，再到落实干部责任，政策法规的出台力度逐渐增强的同时其具体内容也在细化和成熟，体现了国家对食用农产品质量安全的高度重视。

但2020年初武汉华南海鲜批发市场检测出新冠肺炎病毒以及近期北京发生批发市场聚集性疫情给我们于安逸中敲响了警钟，人们意识到制约农贸市场农产品质量安全的深层问题依旧未得到解决，如何才能真正确保人民群众“舌尖安全”一时间成为全社会热议话题，而其中肇始于2003年非典，经过了长达十五年发展的“农改超”再次进入人们的视野，不少人表示希望以“农改超”的方式，促使食品安全得到保障，推动农贸市场管理秩序规范。为什么“农改超”会赢得青睐？相比于传统农贸市场的监督机制它又有什么特别之处？“农改超”下政府又是如何进行自我定位以及对未来政府监管策略又有怎样的启示？这些问题都是本论文所要探讨和回答的。

2 文献回顾

农产品质量安全关系重大，加之近几年来各种备受瞩目的农产品质量安全丑闻，让农产品质量安全以及其监管成为学术界研究重点。首先，在对农贸市场农产品监管方面的研究大都是立足于横向的单一主体或多个主体。如学者任燕,安玉发(2011)从单一的政府角度出发指出“传统的以政府为主导的被动反应型农贸市场监管应向以企业为主导的自主型方向转变”[1]；李晓钟(2014)等人对消费者和零售者两方进行有关食品安全风险来源的问卷调查，据其结果提出了构建长效监督机制的对策建议；而学者何菊秀(2018)从市场开办者、销售者、市场监管部门等参与主体出发，归纳总结了农贸市场内食品安全监管的存在的“第一责任”难落实、销售行为难监管等困境[2]；学者邹洪毅(2019)利用博弈理论将摊贩纳入研究范围，得出消费者、摊贩、市场监管人员组成的三方博弈状态是农贸市场监督困境之根本。可见，虽然这些研究表明了导致农贸市场存在质量安全隐患的原因较为复杂，有政府监管漏洞、也有消费者、摊贩、市场开办者之间的利益牵制，但是它们均缺乏以农产品流通链为方向的纵深研究。而“农改超”由于主张将农贸市场进行超市化改造，其农产品流通链条发生明显的简化，为笔者提供了一个全新且明晰的纵深研究视角。目前有关“农改超”研究的文章数量较少且时间较久远，其研究侧重于对农改超的优缺点评价、农改超后的发展及困境等方面。尽管也有不少学者指出农改超对于保障农产品质量安全的重要意义，如曾吴丹(2018)等人认为农改超是一种新型农产品贸易模式[3]，有利于提升农产品质量和水平；陶薇(2017)高度赞扬农改超开创者之永辉超市满足了人们对高品质农贸产品的需求。但是对于“农改超”背后农产品供应链的转型升级、监督机制的创新发展以及政府与市场关系的微妙变化等真正促进农产品质量安全得以保障的深层原因却少有涉及。由此笔者期望以“农改超”为切入点，纵向研究其供应链上各环节监督机制的变化，总结出农改超下农产品质量安全监督机制的创新点，并以此启示政府应当如何破解当前普遍存在的农贸市场监管难题。

3 农改超及农产品质量安全监督机制

“农改超”是随着我国经济发展、人们消费观念转变以及为保障农产品质量安全的创新举措，其概念有狭义和广义的两种划分。狭义是指在传统农贸市场现有设施的基础上改造翻新为生鲜超市或是重新选址修建生鲜超市，其强调点在于农贸市场基础设施的超市化。而以钟承修为代表学者所主张的广义“农改超”概念为：“政府通过引导大型流通企业或农业产业化龙头企业,对部分农贸市场进行生鲜超市化改造,使其成为经营主体组织化、经营产品标准化、经营方式超市化及服务规范化,以经营生鲜农副产品为主的超市。[4]”可见，广义的“农改超”概念外延已经拓展到农贸市场经营模式的超市化，举例来说福州、深圳等地成功的“农改超”均是广义上的“农改超”，即引进大型企业在原有大型农产品供应商基础上形成“农业合作社——大型供应商——超市”供应链体系的生鲜超市，它体现了传统农产品流通体系的转型升级，对促进农产品质量安全保障以及农业现代化具有根本性意义，本文所探讨的则是广义的“农改超”。

3.1 农业合作社农产品质量安全监督机制

传统农贸市场农产品质量安全管理中存在源头难管控的难点，而在农改超下，农业合作社作为供应链源头则让农产品于一开始就有了高品质保障。农业合作社是指一定区域内从事农产品生产、初加工的农户自愿联合组成的互助性经济组织。作为经济性组织，其致力于加强自律管理以提高农产品质量安全是顺应利益驱动的应然之举。一方面，农业合作社完善的基础设施可有效防止农产品在初加工、包装等环节由于环境卫生较差而造成的有害微生物滋生等化学性污染。另一方面，组织内部成体系化的农产品质量安全管理制度，包括质量安全检测制度、农产品信息管理制度等，可促使分散农户在组织制度规则的约束下增强农产品质量安全意识，例如合理适用农产品投入品以防止农药残留超标、记录收获日期等以防止农产品过期腐败、不使用食品添加剂以防止化学性污染等等。政府对其监督主要体现在市场准入环节严格农业合作社法人资格获取条件，在后期具体的生产经营中，由单一的农业行政部门对其进行质量安全抽检以及查阅相关资料，对不符合规范的农产品有权扣押，并向其追究法律责任。总之，农业合作社通过集中整合和分配资源不仅缩短了农民与市场的桥梁，降低中间成本，而且在有效内部与政府外部双重监督下极大地保障了农产品质量安全，成为了“农改超”模式下农产品供应链源头首选。

3.2 大型供应商农产品质量安全监督机制

供应商有大小之分，既可以是农民、农业合作社，也可以是大型企业。一般来说，企业化的大型供应商更能在农产品市场竞争中占据上风，成为生鲜超市的首选中间商。在市场准入上，政府要求具有一定规模的企业才可成为农产品中转环节供应商，大规模的农产品供应商有足够的经济实力建立规模化、标准化的农产品质量安全保障体系。其次激烈的市场竞争下，大型农产品供应商主动强化内部管理机制，例如通过在采购环节严查农产品信息、在验收环节自行或委托专业机构进行农产品质量安全检测、在储存环节配备完备的冷藏设施或储存场所等方式来有效防止上游食品风险转入以及本环节新风险的产生，可见其组织内部就已形成系统的监督网络。而完善的农产品质量安全保障体系意味着政府可一定程度上弱化“有形之手”，仅通过检查检测报告、抽样检测、加大惩罚力度等方式就可对其进行精准监管。

3.3 生鲜超市农产品质量安全监督机制

生鲜超市与传统农贸市场均是直接面向消费者的终端零售场所。不同于传统农贸市场以政府监督为主，生鲜超市更强调自身内在监督。生鲜超市为赢得市场竞争，以经济实力为后盾建立起内部农产品质量安全监督制度，体现为在采购、验收、储存、销售等环节的制度设计极具标准性和规范性。在采购环节倾向于选择规模较大、质量有保证的大型农产品供应商。在验收环节致力加强农产品信息和质量的检查，如对产品包装检查，使用专业检测技术已排除污染风险等。在储存环节通过建立完备的冷藏设施和干净卫生的储存场所以有效防止农产品腐败过期或生物性污染等。在销售环节，加强农产品信息联网管理以杜绝销售过期腐败食品。在应急环节，一旦发生食品安全事故，即可通过信息追溯体系于第一时间追回并集中处理存在安全隐患的农产品，防止危害扩大。从生鲜超市的外部监督来看，体现为政府辅助、消费者参与两个方面。相关部门依据国家农产品质量安全标准，通过现场检查和定期抽检等方式依法对生鲜超市进行监督，对其不符合标准的行为采取严厉的连带问责。另外，消费者作为生鲜超市的终端零售对象，始终享有监督权，而生鲜超市在农产品包装、购买票据等信息管理上的制度建设，客观上又为消费者维权提供了切实可行的追溯证据和途径。

3.4 农改超下农产品质量安全监督机制之特点

“农改超”模式下政府将提供生鲜农产品这一公共产品服务转移给超市企业。企业在利益驱动下，竭力缩短农产品供应链并选择组织化程度较高的链条节点主体，以降低成本达到规模效益，由此形成了“农业合作社——大型供应商——超市”供应链体系。在此种产供销一体的流通模式下，生鲜超市农产品质量安全监督机制呈现出以下四个特点。第一、供应链条简短，中途污染风险降低，而且政府控制节点少，只需于重点环节进行精准监督。第二、链条节点上主体规模较大、组织化程度较高，拥有足够经济实力建设组织内部质量安全监督机制，政府则进行辅助监督，形成了以企业、政府、消费者三位一体的监督机制。第三、生鲜超市农产品质量安全监督具有明显的溯源性特点，即生鲜超市成为农产品质量安全把关的主导方，于供应链末端严控标准，向供应链上游方向层层递进，最终于源头较好降低了农产品污染风险。可以看出，“农改超”下的农产品供应链体系以及生鲜超市本身的销售制度与环境有效地保障了农产品的质量安全，且有利于政府在节省人力、物力、财力成本的同时，减少时间成本提高监督的效率和质量。

4 总结反思

“农改超”在保障农产品质量安全上优势巨大，那是否意味着取缔农贸市场，将其进行超市化改造一定可行？答案是否定的。目前来说，现实国情是在我国广阔的城乡区域，由于其尚未建立起成熟农产品流通体系，农贸市场实际上依旧是顺应当地经济发展现状的必然终端零售环节，是当地大多数老百姓的“菜篮子”，简单的“一刀切”极有可能产生反效果。党的十九届四中全会指出要推进国家治理体系和治理能力现代化，实施食品安全战略，为解决食品安全问题提供了前所未有的历史机遇。因此笔者认为，相比于“拿来主义”，如何从“农改超”中借鉴有利经验，以促进新形势下传统农贸市场的转型发展，才是治理能力现代化型政府应思考的重点。

首先，政府应积极由监督型政府向服务型政府转变，通过激励、扶持等方式充分发挥其他市场参与主体的内生自律监督，建立起政府引导下的“无形之手”主动监督机制。并且在对于传统农贸市场供应链上的所有参与的市场主体准入机制设置上应更加严格，特别是对其组织规模以及内部运行标准化程度应进行标准化和规范化的考察评定。其次，政府在对传统农贸市场排污通风系统、场地硬化和划分等配套设施健全完善的基础上，应着重提高农产品质量安全检测技术，建议引进市场化的专业检测机构，同时完善网络基础设施建设，在促进交易效率的同时，利用互联网建立体系化的信息追踪机制。针对于政府对传统农贸市场的农产品质量安全监管存在重复浪费的问题，笔者建议相关监管部门应联合组建内部协调机构以加强沟通，整合相关资源，明晰责任权限，避免重复监管或形式监管。最后，政府应通过媒体、教育等多种方式对包括消费者在内政府执行人员、媒体、企业、商贩等各方主体进行食品安全知识普及，培育注重农产品质量安全的社会风气，形成自内而发的有效监督机制。