相对贫困治理对策思考

索灏江， 姜琳琳

(河北师范大学 法政与公共管理学院， 河北 石家庄 050000)

党的十八大以来，依托精准扶贫和精准脱贫战略的全面深入实施，我国脱贫攻坚取得了显著成效，并将在 2020年消除绝对贫困。此后，我国扶贫事业将进入以解决相对贫困为目标的新阶段。对此，党的十九届四中全会提出了“坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制”，对未来扶贫工作的战略方向做出了安排和部署。不同于物质财富匮乏造成的绝对贫困，相对贫困是同一时期不同地区或不同阶层成员之间由于主观认定的可维持生存水准的差别而产生的贫困。宏观上看，发展的不平衡、不充分和分配的不平衡，是造成相对贫困的主要原因[1]，集中表现在一是中西部地区相对东部地区的经济社会整体发展水平落后，二是村庄内部社会分化的加剧[2]。因此，与绝对贫困相比，相对贫困的治理对象在组成上更为复杂，包含了隐形贫困以及能力贫困和因病因灾贫困各类人群，也使得治理相对贫困的任务更加艰巨。解决相对贫困，是最终实现共同富裕的关键。为解决我国相对贫困问题献计献策，笔者从政府职责、政策支撑以及长效机制方面提出了对策。

1 明确治理相对贫困的政府职责

1.1 建立科学的相对贫困标准

尽管贫困治理由消除绝对贫困向解决相对贫困转变，治理相对贫困的主体仍然是政府，并且从监测和分析贫困动态，以及制定反贫困战略和政策的需要[3]来看，政府同样应有相对贫困的标准。由于相对贫困集中体现在社会结构中不同群体的“比较性”[4]，产生原因多而复杂，涉及经济、政治、社会、文化、生态多个维度[1]，因此，应在充分认识相对贫困内涵和主要特征的基础上，结合当前我国相对贫困的主要特点，进行综合研判，建立科学的相对贫困标准。

1.2 转变治理贫困的理念与模式

相对贫困的结构性和比较性特征决定其并不完全适用消除绝对贫困所采取的理念与模式。相对贫困治理并不是为解决贫困人群的生存问题，而是防止脆弱人群陷入贫困，并且缩小社会差距，防止阶层固化，促进包容性发展[5]，并且将是一个长期性的过程。因此，治理相对贫困需要转变理念，优化治理绝对贫困中建立起的大扶贫格局，构建央地协调、城乡统筹的相对贫困治理框架[3]。在此过程中，应坚持因地制宜，更好发挥地方政府作用，创新治理模式和机制。

1.3 加大治理相对贫困的投入与保障

相对贫困不同于绝对贫困具有普遍共性，因此相对贫困治理需针对性的专业投入[5]。应继续围绕教育扶贫、健康卫生扶贫、就业扶贫等专向领域，加大投入，多渠道支持。同时，治理相对贫困过程中，贫困治理机制由治理绝对贫困时的超常规转向常规化，相关工作也需要制度化和法制化保障。对此，应制定相关的法律法例，规范治理相对贫困有关主体的权利与义务等，为相关治理政策的制定和实施提供权威依据。

2 完善治理相对贫困的政策支撑

2.1 产业扶贫政策

坚持市场导向，充分依托地方性自然资源、生产生活知识、非物质形态的传统文化等，制定产业发展规划，完善专项扶持政策，结合招商引资，支撑农业、乡村旅游、文创和特色产品加工等特色产业发展[6]，促进各产业融合发展，加快全产业链建设，培育壮大乡村产业[1]。为此，应对新型农业经营主体带头人、农村实用人才、创业人才的培育提供有力的政策扶持，激发其创业动能，以事业和情感留人，为发展特色产业特别是现代非农产业提供人力资源支撑[7]。同时，创新扶贫资源使用方式，由政府集中统筹和安排投入，避免产业扶贫资源浪费。

2.2 就业扶贫政策

一方面，针对农村劳动力转移至城镇就业，应建立和完善其转移就业政策并严格落实，为其提供多种形式的职业教育和就业技能培训，提高农民非农就业能力[8]。另一方面，针对返乡人员，应结合产业扶贫，鼓励各地区因地制宜发展非农产业，实施优惠政策鼓励企业为其提供对口就业机会，当地政府也可为贫困人口设立公益性岗位，扩大就业机会。同时，制定创业扶持政策，为其拓展就业渠道[1]。在此过程中，应大力推进农民职业化，通过多样化、差异化培养[9]，提高农民的职业技能，也能为推进产业扶贫提供有力支持。

2.3 医疗扶贫政策

因病致贫和返贫是贫困发生的重要原因，为此，应对因病因残致贫和返贫的特殊人群加大保障力度，完善医疗扶贫政策，从致贫根源上建立防止返贫的机制。一是建立医保、社保双政策共同兜底的保障政策机制，完善“医疗保险+大病救助+生活补贴”的多元化医疗保障体系，并与社会救助制度紧密衔接，确保贫困人口得到有效救治的同时，提高患病贫困人口家庭的基本生活保障水平，减少因病致贫、返贫发生。二是针对贫困地区和贫困人口，通过各级卫生防疫部门和医疗保健机构，以及社会组织，开展长期系统的健康教育和干预，提高贫困人口的身体健康状况，加强贫困人口的慢性病管理。

3 建立治理相对贫困的长效机制

3.1 完善基础设施建设

紧密结合乡村振兴战略，在推进高等级电网、硬化道路、灌溉设施、仓储设施等配套的同时，大力开展“新基建”，实施数字化基础设施建设，改善地区社会经济发展基础条件，提升地区投资环境[4]。为此，应加大相关的财政支持力度，同时优化建设管理机制与模式，坚持以人文本建设理念，健全建设后的管理维护制度。

3.2 健全公共服务和社会保障体系

进一步强化政府公共服务职能，结合市场和社会形成多元化的公共服务供给，针对贫困地区、重点人群[4]，特别是公共服务极端缺乏的贫困人群居住区，围绕基础设施、文化教育、新型农户村合作医疗、新型农村社会养老保险、农村最低生活保障、失业保障等，加大基本公共服务投入力度，提高公共服务质量与效率[1]，健全贫困人群生育医疗、儿童营养、子女教育、继续教育、必要住房、就业再就业等方面的保障体系[7]，解决贫困的代际传递问题。另外，随着人口老龄化的不断加剧，一是应加速农村养老体系法制建设，使推进养老服务发展有法可依；二是在完善农民养老保险政策的同时，不断探索农村社区化互助养老服务新模式；三是不断完善农村养老服务准入资质与标准评估等配套制度，激励和规范社会团体、企业和个人力量参与农村养老事业[10]。为此，应将养老服务发展纳入地方政府考核指标，从制度上促进政府相关部门思想上重视养老服务、财政上支持养老发展、措施上推动养老服务。

3.3 发展壮大农村集体经济

通过加强基层党组织建设，探索发展壮大农村集体经济有效途径和形式的“联村党委+”“党支部+”等模式，结合农村“三变”改革，大力扶持和培育专业合作社、股份合作制、各种经济联合体、农工商一体化联合等经济组织，同时，积极发展农村中介组织，形成“政府-农民组织-农户”协作链，完善农村市场经济发展组织架构，有效提升农村和农民的组织化程度，提高其在新技术条件下社会化大生产不断深化背景下的市场竞争力，逐步建立农村集体经济带动农村居民人均收入稳定增长的长效机制。

3.4 激发相对贫困群体的内生动力

将扶志扶智相结合，坚持把精神作为一项最持久的动力，提高相对贫困群体的自身发展能力。首先，通过宣传、教育以及舆论引导，从思想上为其树立脱贫致富理念。其次，大力开展自立自强标兵、致富带头人、道德模范评选，以及“四面红旗村”创建活动，发挥榜样力量。同时，为贫困群体提供各种形式的知识和技术技能培训，结合补贴、补助以及激励等手段，调动贫困群体摆脱贫困的主动性和积极性[11]，改变其过度依赖政府的观念。针对村庄内部社会分化和内部竞争生产的相对贫困，应从社会主义荣辱观和乡村文明建设的角度，通过文化教育、价值观培育、知识普及以及文化环境塑造等手段，培养农村居民形成符合社会良性发展的正确思想观念和文明的行为方式，提高农居村民的精神文明水平，推进农村居民的思想观念、素质能力、行为方式等从传统向现代的转型，提升农村居民基于内在素质的可持续发展能力[7]。

4 小结

通过全面实施脱贫攻坚战略，我国已在消除绝对贫困上取得了巨大成功，下一阶段，我国贫困治理的重心将转向解决相对贫困。与绝对贫困相比，相对贫困产生的原因更为复杂，治理的难度更大，今后，需要在巩固消除绝对贫困成果的基础上，总结经验，进一步明确政府责任、强化政府职能，建立和完善政策体系，建立治理相对贫困的长效机制，科学有效地推进相对贫困的长效治理。