农村五保老人供养制度现状及问题研究——以甘肃省H镇为例

张思杰

（兰州大学，甘肃 兰州 730030）

1 问题提出

截至2018年底，全国60周岁及以上老年人口24949万人，占总人口的17.9%，其中65周岁及以上老年人口16658万人，占总人口的11.9%[1]。日趋严重的人口老龄化对农村的冲击尤为巨大，随着社会结构变化加快，使以往的家庭养老难以为继，同时由于农村经济的落后，农村老人的保障问题更为突出，需要转变以往的养老和保障思路。其中农村五保户作为无劳动能力、无生活来源又无法定赡养人的一类群体，其养老问题只能依靠国家和政府的救助解决。对于五保老人来说，家庭作为一种动态的社会结构，一直随着社会发展而变化，以往依附于家族养老的独身老人，伴随着家庭规模的缩小，这一社会弱势群体中最困难、最脆弱的特殊群体面临着巨大的挑战。核心化、小型化家庭成为了当代家庭的主要形式，传统农村原有的家庭结构受到冲击，家庭代际关系弱化。家庭对于五保老人而言，与其说是一种归宿，不如说是一种需要。

从全国范围看，农村地区的五保老人生活处境尤为困难，但在精准扶贫战略实施以来，老人们的生活条件已得到全面改善，自2019年国务院发布取消养老机构设立许可决议后，为养老机构的发展创造了良好的市场环境，鼓励多元养老模式的形成。同时由于我国经济发展的城乡差异以及供养需求的复杂性，在农村地区五保老人供养制度仍存在很多急需解决的问题。了解五保老人切实需求什么，怎样改变传统养老观念与行为习惯以提高老人机构养老意愿，怎样满足老人自我实现需求，怎样通过五保户养老问题的解决进一步促进社会和谐稳定，这些问题仍值得我们去思考。

2 田野点概述

H镇位于甘肃省L县中部，总面积为77.73km2，下辖8个村，镇政府距县城约55km。截至2017年年底，辖区共约11，557人，全镇共有五保户76人，其中分散供养五保户69人，集中供养五保户7人。H镇中心养老院作为镇上唯一一家提供养老床位的机构，地理位置优越，交通便利，位于附近几个村落的中心位置，养老院资源设施配备齐全。这家养老院于2018年投入使用，占地面积2120m2，基础设施完备环境优越，老人可单间居住有独立卫生间，屋内装有电暖气，院内配备日间照料室、公用食堂、阅览室、棋牌室等休闲娱乐空间。

在甘肃省L县“三结合”创新建设互助老人幸福院，“四统筹”率先新建村级养护点，“PPP”融资共建老年养护院，科学布局优化老年活动阵地等举措的带动下[2]，全县各类养老服务机构达到156个，其中包括8个乡镇敬老院，1个县社会福利服务中心，9个民办养老院，138个农村互助老人幸福院。截至2019年11月，L县共设床位224个，已住93人，入住率40.2%；H镇中心养老院共设床位60个，已住7人，床位空置率高达90.8%。可以看到，在L县养老的资源设施已经达到了一定的饱和，但是养老的主体“老人”却是缺失的。

本文选取L县H镇作为典型案例，全面了解五保老人养老现状，针对当前存在的问题，有针对性地提出改进建议。通过分析五保老人所面临的困境，提升五保老人的养老质量，推进农村养老事业的进步发展，最终实现农村地区五保老人老有所养、养有所乐的目标。

3 五保老人的养老困境

在H镇五保老人的走访中我们了解到，当地老龄化率已经超过了30%，这个比例远远高于甘肃省城镇的老龄化率。独居、空巢、留守已是农村常态，与现代社会脱轨、无力感与无用感并存、精神极度空虚也是农村老人的真实写照。农村基本养老服务供给可分为人力、物力和财力，提供者主要为家庭其他成员、亲戚、邻里、社会、政府，按照当地“需求”和“供给”的匹配程度，可以判断出五保老人的真实所需。

3.1 传统养老观念限制选择

家庭作为最基础与最重要的社会单元，由此也形成了传统文化崇尚“安居乐业”的家庭观和“养儿防老”的孝道观，居家养老成为传统社会基本的养老模式[3]。在中国，遇到的老龄化问题比其他发达国家要困难得多。为了维持基本的生活水平，老人们必须依靠养老金、个人储蓄或子女与其他亲戚的供养。但是，五保老人们由于缺乏婚姻家庭，随着农村五保户走向生命历程的老年阶段，不仅对其双亲的支持逐渐减弱，而且对自身的养老也缺乏有效保证，其家庭发展面临着多重贫困风险[4]。因此，村民通常依靠他们的大家庭来支持他们的晚年，家庭在维持老年人的生计中发挥了重要作用。但是，五保老人们因为没有家庭的支持，面临着更多的问题，他们的生活全部靠政府和种地维持，条件稍好有亲戚子女在身边的还能享受到“非正规”的社区照顾，帮忙照顾解决吃饭问题；亲戚离得远的，老人更像是被“遗弃”无人照料。

在对H镇中心养老院院长的访谈中了解到，养老院和村干部一直在做一些独居分散供养五保老人的思想工作，但效果并不显著，经常前脚“请”进养老院，第二天老人就立马回家了，一方面干部在与老人的沟通中只关注了表面上的日常生活照料问题，忽视了背后老人在经济、面子、丧葬等方面的担忧，没有切实从五保老人的顾虑出发；另一方面，五保老人一直以来呈现出的负面公共印象，使他们成为“无价值的人”，不断地被边缘化直至丢失了自身的社会地位，他们的社会支持网络非常薄弱，社会角色的缺失和社会支持的减少使老人们缺少参与感，甚至觉得逐渐与社会脱离，慢慢封闭自己。

3.2 贫困成为五保老人生活现状

在农村，人们往往和他们的土地连接在一起，他们“生于斯，长于斯，死于斯”，人和地的姻缘因此而固定，所有的日常生活、亲友关系、生老病死都在这片土地上，地缘联系着所有农民，土地是农民最重要的财产。直到今天还有一大部分60岁及以上的五保老人，依靠政府补贴并沿袭着传统的农业生存方式，将种植或养殖视为主要谋生手段。有些五保老人因为家庭贫困或者身体残障而不能成婚，一般可以从同住的大家族内部获取支持而满足家庭生活所需。但随着家庭结构发生变化，这一部分人群逐渐边缘化，在满足家庭需求和实现家庭功能方面受到制约。

五保户们的家庭发展面临着多重贫困风险贯穿个体整个生命历程与家庭生命周期，交织反映在资本、婚姻、社会关系网络、养老等诸多日常生活场域，而不仅局限于某一特定生活场域[5]。核心家庭呈现出的利己主义使得人们越来越关注于自己的小家庭，而放弃对大家庭的付出，老年人日益减少的体能及以劳动力为资本的贡献越来越弱，在过于看重社会地位这样一种观念占统治地位的社会环境中，老年人从劳动力市场中不断地被排斥，使他们产生一种被边缘化的感觉。五保老人作为生活中的“失败者”，只能依附于后辈的小家庭中，但缺乏经济安全和丢失社会地位的身份特点，五保老人的生活举步维艰，同时也更容易陷入贫困当中。

目前五保老人分为三个档次，完全具备自理能力的老人有九成以上会选择分散供养，即靠在地里简单的种些蔬菜维持日常伙食，用政府补贴自己在外买些日常生活用品。部分丧失生活能力的老人中有六成老年人选择住进养老院，得到正式照料；在自己家中生活的老人从政府、监护人处获得照料，他们将自己手里的耕地交给监护人种植，以期获得亲戚子女（监护人）帮助负责日常生活用品的采购和身后事的料理。完全丧失自理能力的老人均住进了养老院，由政府统一负责吃、穿、医、住、葬的一系列基本保障。

3.3 机构养老无法满足养老需求

尽管国家越来越重视养老问题，但是为老年人提供服务的社会组织和企业以及各类养老机构仍然面临严重的生存和发展困境[6]，除去由政府投资修盖的公立敬老院外，在一些条件达不到的乡镇，更多的是选择利用原有民办敬老院，与地方机构建立了合同，安置集中供养的五保老人。这些机构严重依赖公共资金，但它们仍致力于主要是为了最大化利润，而不是为了满足人类需求，最大的“受害者”就是需要长期接受护理的五保老人们。但不能忽视的是，在精神需求方面，养老院是集体性压倒个体性，管理性埋没个性需求的机构，养老院里的老人完全要按照养老院的规章制度来，其个人选择权几近于无。更不要说，对任何养老院来讲，一个好的老人一定是一个“无要求、无意见、无主张”的老人。这种个人对生活控制感的丧失，个人选择权的丧失，个人自主权的丧失，极易导致情绪抑郁。

此外，社交范围的狭窄是农村五保老人普遍存在的问题。随着年龄的增大，及老人同时代的人越来越少，最看重血亲关系却很难实现经常性的亲情联系，五保老人与其监护人之间的亲缘意识不能单纯的用血缘亲属关系概念和情感来做解释，血缘亲属关系将两者联系在一起，但是并没有发挥多余的作用，更多产生影响的是反而是经济状况、人情社会的“面子”关系，人们都在为生计而工作，为获取或保持现在或将来的权利而斗争，并照料现在和将来的家庭和个人利益，资源只会越来越下移，并不会过多的向上反哺，更不用说靠“一纸协议”联系起来亲属关系。老人与监护人之间的关系更像是一场经济交易，老年人必须花费大量精力来维持自己家庭和亲属家庭的资产基础，创造更多价值的老人将得到较好的照料，而不能产生价值的老人受到更多的忽视。

4 如何实现老有所养

农村老龄化、空心化问题日益严重，在美国使脆弱的老年人远离养老院的计划是将护理的重担从国家转移到家庭，但是我们应该思考更符合中国国情的应对办法，经上述探讨，中国农村五保老人普遍徘徊在贫困边缘，全靠政府补贴维持生计，并且绝大多数老人无人看护，只能维持简单的一日两餐或者一餐，此时住进养老机构将是最好的选择，同样养老院质量良莠不齐，完善养老院服务质量基本要求、管理要求的行业规范，提高护理人员护理水平等措施迫在眉睫，从源头上解决农村五保老人失独、失能、失智，提高经济水准，改善生活质量。

4.1 完善政策支持保障

在供养政策标准的制定方面，首先要继续提升供养标准，合理制定救助范围、救助标准。需要居家供养提升农村五保老人的幸福感，则可适当提升居家养老的供养标准。政府的作用体现在构建针对所有老年人的养老服务体系；制定系统的养老政策、制度和标准；针对普惠和特惠人群，制定不同的项目，通过财政支持和购买服务，由社会组织和企业通过竞争来获得项目，提供专业化服务，满足老年人多样化的养老需求；通过引入第三方机构来监督和评估项目执行情况，保证老年人能够获得满意和高质量的服务。借助社会力量并通过市场机制，以及大幅度降低养老社会组织和企业的准入门槛，吸引社会各方面的力量参与解决中国的养老问题，推动养老产业的繁荣发展。

4.2 提供以老人为本的护理理念

对于选择集中供养的五保老人，在管理制度上要结合入住老人的现实需求进行创新，要从老人的人本需求出发，既要照顾敬老院全局，又要关注到敬老院成员的个体差异，把失能、半失能老人和能够自理的老人、残疾老人和健康老人、低龄老人和高龄老人进行有针对性的“区别”管理；养老机构可以根据老年人的不同需求，结合自身优势，为老年人提供多样化和个性化服务。一方面，对于尚未理解敬老院的服务内容和服务方式而不愿进入敬老院的农村老年人不应有任何歧视，尤其不能对“五保”老人采取强制安排措施；另一方面搭建起农村老年人离家不离村、离户不离土、“抱团取暖”的养老服务平台。针对H镇敬老院空床率过高的现状，应适当放松养老院的准入要求，接受当地无人照料、生活不能完全自理的留守老人。

4.3 获得有尊严的家庭照顾

选择分散供养的部分丧失自理能力的农村五保老人，对其监护人的护理照料能力要求较高，这不仅是政府、社会的责任，也是传承和弘扬敬老、爱老优秀文化传统的需要，对农村乃至整个社会的道德和文化传承有着无可替代的作用。引导具备生活自理能力、部分丧失自理能力的农村五保老人，在政府提供照护补贴的基础上，激活个人的社交需求、尊重需求和自我实现需求，对照护服务提供者的家庭提供力所能及的反馈。由于老年阶段的特殊性，老年人常常患有慢性病并伴随失能，因此产生了额外的生活、医疗和照料的成本需求，照料成本也成为老年人基本生活成本的重要组成部分，更需要满足分散供养老人的吃饭、穿衣、洗澡、上厕所等基础生存方面的保障，改善老人生活环境。提倡新时代孝道观，以多样化的方式全面履行子女的养老责任。

4.4 实施非亲属救援模式

号召各级乡镇干部、村集体负责人为所在村农村老年人特别是留守、独居老人创造了一个相聚交流、互助互娱、消除孤独的享乐场所，丰富农村老年人的业余生活。让五保老人能够融入正常社交生活中，打破固有偏见，更好的与邻居、亲属互动，激发其自我养老能力。提升其社会参与度，增强自尊心、自信心，减少孤独感、失落感。我们应理解“对方”的现实，尽可能地感受到他们的感受，这是关怀的重要组成部分。社区可以提供一种非亲属援助模式，这一模式要求老人与社区之间建立起有效的沟通与社会关系网络，最重要的前提是老年人的需求被准确的接收，让社区帮助者更好的选择提供帮助的内容和方式，因人施策使老人获得长足的幸福感。