以强化制度意识为切入点提高制度执行力

王慧军

新时代广大领导干部要不断强化制度意识，提高制度执行力，这是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。《习近平谈治国理政》第三卷第三专题收录的习近平总书记在党的十九届四中全会第二次全体会议上的讲话《坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化》中指出：“各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，确保党和国家重大决策部署、重大工作安排都按照制度要求落到实处。”强化制度意识是制度执行的前提，制度的生命力在于制度的执行，而制度执行需要提高领导干部的制度执行力。

一、强化制度意识

要发挥好制度的应有效用，保证各项制度得到切实实施，使制度具有高度权威性，领导干部必须具有强烈的制度意识，坚决维护制度的权威与尊严，在坚持制度、与制度对标对表的同时保证各项事业在制度的轨道上稳步推进。正如习近平总书记指出的：“领导干部特别是高级干部要增强政治敏锐性和政治鉴别力、提高政治能力，很重要的一条就是坚定不移坚持这些制度，想问题、作决策、抓落实都要自觉对标对表。涉及方向性问题，必须以这些制度为准星。”以坚持制度为准星对标对表执行制度，必须强化制度意识，做到以下四点：

1.强化制度意识必须充分认识制度的重要地位与重要作用。“经国序民，正其制度”，“中国之治”行稳致远重在制度。貫彻落实党的十九届四中全会精神，学习《习近平谈治国理政》第三卷，就要坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化建设，这是我们党实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必经之路。新时代广大领导干部要深刻认识和把握中国特色社会主义制度的优越性，切切实实强化制度意识，强化对中国特色社会主义制度的价值认同、理性认同和情感认同。

2.强化制度意识必须尊崇制度和敬畏制度。习近平总书记强调：“要坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束而不是橡皮筋。”制度如果没有权威，制度的执行落实就会变成一句空话。党的十八大以来，全面深化改革在各领域取得重大进展，那些妨碍科学发展与时代进步的思想观念得到不断纠正，阻碍全面深化改革的体制机制弊端也得到清理，形成了相对系统完备、科学规范和运行有效的制度体系，各方面制度在逐步趋于定型并且更加趋向成熟，具有举世公认的制度优势。将这些制度优势转化成治理效能，强烈要求我们强化制度意识，切实做到尊崇和敬畏制度。

3.强化制度意识必须严格执行制度。再严格的制度，最终都要靠人来执行，没有人严格执行的制度形同虚设。强化执行制度意识，就是使制度内化于心且外化于行，把制度落到实处。习近平总书记在浙江工作时指出，“各项制度制定了，就要立说立行、严格执行，不能说在嘴上，挂在墙上，写在纸上，把制度当‘稻草人摆设，而应落实在实际行动上，体现在具体工作中”。执行制度要“吃透两头”——制度实质和本地区、本单位实际情况，细化贯彻落实措施，严格执行制度，让制度真正落地，并且落实落细，将制度优势转化为实实在在的治理效能。

4.强化制度意识必须在坚持制度中不断完善制度。时代产生制度，再好的制度也要在与时俱进中不断加以完善。当前，我国的国家治理体系和治理能力还不能满足时代和人民群众期待的要求，仍然存在许多不足。国家的先进性取决于制度的先进性，身处制度变革和制度创新的时代，谁占据了制度的制高点，谁就能够走在时代的前列。中国特色社会主义制度具有强大的自我完善能力，我们要在守正创新中对其加以坚持和完善，不断增强这一制度的生命力。

二、严格执行制度

有了强烈的制度意识，还必须在制度意识引导下严格落实制度，如果说制度意识是制度执行的前提，那么制度执行则是制度是否具有生命力的关键。制度有效性的充分体现有赖于制度的全面贯彻执行，否则不仅制度的作用不能发挥，还会大大降低制度体系的公信力。习近平总书记强调各项制度要“一分部署还要九分落实”“现有制度都没执行好，再搞新的制度，可以预言也会是白搭”“我们要下大气力建制度、立规矩，更要下大气力抓落实、抓执行，坚决纠正随意变通、恶意规避、无视制度等现象”。

严格执行制度彰显制度的权威，“法立而不行，与无法等”。制度无法得到有效执行，便失去了制度存在的价值，也无任何权威性可言。一段时期以来，各项法规制度执行力的状况不尽人意。有的制度形同虚置，甚至根本就没付诸执行，成了“挂在墙上、写在纸上、锁在抽屉里”的“一纸空文”。在制度执行中，有的对制度断章取义，为我所用，“合意的就执行，不合意的就不执行”，使制度成为某些人维护自身利益的工具;有的对制度执行缺乏有效措施，在走形式、走过场中敷衍塞责;有的存在制度附加，在随意对制度的外延进行扩大中满足自身利益;有的歪曲制度，自行创设了一些“土政策”以便于自己“搭便车”，歪曲了制度的本意。制度不执行或乱执行的种种乱象，极大地损害了制度的权威，对其听之任之会产生“破窗效应”，严重损害政治生态。为此，习近平总书记指出：“坚决杜绝制度执行上做选择、搞变通、打折扣的现象，严肃查处有令不行、有禁不止、阳奉阴违的行为，确保制度时时生威、处处有效。”

制度的功能在制度哲学的视域中主要体现为：确定制度界限、形成制度秩序、提供制度预期、营造制度环境四项内容。新制度主义政治学指出，制度自身、制度执行者和制度环境决定着制度有效性的发挥。当前，很多制度在治理过程中并没有充分发挥其应有的功能，这有制度自身存在问题的原因，也有制度与环境的契合度存在问题的原因，但制度功能没有得到充分发挥的很大一部分原因是制度执行者没有充分有效地执行制度。因此若想让制度优势转化为实际治理效能，就必须提高制度执行力，使制度执行者的行为时刻受到制度的规范和约束，保证制度的公信力。否则，就会像习近平总书记指出的那样，“如果好的法规制度不落实……不仅不能产生应有作用，反而会损害法规制度的公信力”。实现国家治理体系和治理能力现代化离不开完备的制度体系以及严格的制度执行。国家治理能力的核心是制度执行力，也就是说现有的合理制度必须得到充分有效执行，才能全面展示制度优势。实现国家治理体系和治理能力现代化，不仅要关注治理之制，同时也要关注治理之道;不仅制度设计本身的问题需要关注，制度执行问题同样需要高度关注。

三、提高制度执行力

制度执行需要领导干部的制度执行力作为保障，实现国家治理能力现代化的关键是提高领导干部的制度执行力。用制度执行力保证制度绩效的实现，也就是通过提高执行力将制度优势转化为治理效能，在加强对制度执行监督的基础上，确保经济社会的全面发展。习近平总书记指出，“制度的生命力在于执行……必须强化制度执行力，加强对制度执行的监督”。再好的制度如果执行主体缺乏执行力，也不能得到很好的执行，其优势就会成为“空中楼阁”，无法转化为实际的治理效能。实践证明，治国理政靠得住的压舱石和定盘星，是制度以及制度的成熟、定型并得到有力执行。只有制度中蕴含的战略目标任务化为领导干部的行动自觉，才能提高他们的制度执行力。政治路线制定后，干部就是决定性因素。制度执行力有赖于制度执行主体的能力素质。因此提高领导干部制度执行力，必须不断提高他们自身的能力素质。习近平总书记指出：“要把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务，引导广大干部提高运用制度干事创业能力，严格按照制度履行职责、行使权力、开展工作。”领导干部是各项制度的执行主体，在制度执行中抓好领导干部这个关键少数，也就抓住了制度执行的重点。执行主体的制度执行力包括執行意愿和执行能力两个方面，这两个方面直接关乎制度执行力的成效。

在制度执行中提高领导干部制度执行力，一是要不断提升领导干部的能力素质。这必须加强对领导干部的培训，提升其理论素养，增强其制度意识，在增强其执行意愿的基础上提高其制度执行的能力素质。贯彻落实中央八项规定精神，严格规范党内政治生活，在制度面前坚决消除领导干部的特权意识，坚持制度面前人人平等。领导干部要牢固树立全局意识，在制度执行中要突破狭隘的地方或部门利益藩篱，增强统筹规划、组织协调和实践操作的制度执行能力。二是在制度执行中领导干部要率先垂范，带头自觉遵守各项制度。身为社会公众关注的重点，领导干部对制度的一言一行，在制度执行中都会产生一定的社会反响。目前最令社会公众深恶痛绝的是在制度面前领导干部搞特权，违反制度的相关规定。领导干部要自觉学习并掌握各项规章制度，树立公仆意识。要增强制度观念，率先垂范地影响和带动广大民众自觉遵守制度，这也是提高制度执行力的重要方面。三是完善干部在制度执行方面的考核评价机制。通过这一机制把领导干部执行制度情况作为干部考核评价和职务晋升的重要指标，对那些制度执行情况良好的干部予以激励重用，对那些制度执行情况较差的干部予以惩处。通过硬性考核评价，促进领导干部在治理实践中不断提高制度执行力。四是加强对领导干部制度执行的监督问责。监督问责对领导干部提高制度执行力是一种强有力的督促和激励，在制度执行中只有通过强化问责机制，领导干部才不敢以身试法、抗拒执行国家制度。在制度执行中要根据《中国共产党问责条例》要求，做好配套衔接，完善国家治理系统的问责机制，不断完善重大决策领导干部终身责任追究机制，对于那些拒不执行制度、玩忽职守的领导干部依法依规予以惩罚，以此促进绝大多数领导干部不断提高制度执行力。

作者系中共天津市委党校公共管理教研部副主任、教授

责任编辑：张 莙