“飞地经济”发展模式研究

黄宝振

摘 要 本文通过分析“飞地经济”的主要做法、应用条件、保障措施和经济社会效益，阐述“飞地经济”的成功模式，为欠发达县采用“飞地经济”模式推动县域发展提供有效借鉴。

关键词 产业发展 县域经济 飞地经济

“飞地经济”是指打破区划限制，以各类开发区为主要载体，以生产要素互补和高效利用为直接目的，通过规划、建设、管理和利益分配等合作和协调机制，实现互利共赢的区域经济发展模式。“飞地经济”模式在实际发展过程中，形成了集约用地型、优势互补型、产业梯度转移型等不同类型。本文以山东省沂水县为例，对“飞地经济”发展模式进行探究。

一、“飞地经济”模式的县域条件

沂水县位于沂蒙山区腹地，总面积2434.8平方公里，在山东省县级区划面积中居第二位，现辖18个乡镇（街道）、1个省级经济开发区，人口120万。作为传统的山区农业大县，许多乡镇由于自然禀赋、历史条件的制约，经济基础较差，工业项目极少，缺乏发展工业经济的平台，难以招来项目，错失发展机遇。对此，沂水县探索出了一条打破土地制约瓶颈、促进镇域竞相发展的“飞地经济”模式。2019年，全县实现地区生产总值423.1亿元，完成一般公共预算收入20.7亿元，完成规模以上工业总产值456.1亿元，实现进出口总额86.5亿元，被省政府评为“县域经济高质量发展先进县”。

二、“飞地经济”模式的主要做法

沂水县“飞地经济”模式，主要是通过打破乡镇行政区划限制，以沂水经济开发区作为“飞入地”，提供项目落地平台，将有项目但无落地条件的乡镇作为“飞出地”，充分调动乡镇发展镇域经济的积极性，目前，全县18个乡镇均在开发区建有项目。

一是健全激励机制，搭建飞地经济发展保障平台。一方面，建立“飞地经济”税收分成激励机制，项目“飞出地”乡镇与“飞入地”经济开发区按照一定比例分成税收收入，确保“飞出地”获得大部分财税收益、“飞入地”同时获得收益。另一方面，明确“飞出地”和“飞入地”的权利与义务，作为“飞出地”的乡镇和“飞入地”的经济开发区按照职责共同服务企业，帮助办理项目建设相关手续，指导企业解决生产经营中的困难，共同为“飞出地”创造良好的建设和生产经营环境。

二是高标准规划建设，搭建飞地经济发展承载平台。本着“园区发展、基础先行”的原则和“开发一片、配套一片、收效一片”的工作思路，高起点规划、高标准建设，加大资金投入，大力推进园区基础设施配套建设，细化功能分区和产业布局，规划建设了滨河、庐山、城北、河西4个项目集中区，与青岛保税港区合作打造了青岛保税港区沂水合作区，不断提高园区综合承载能力，优化“硬件配置”。深入推进经济开发区体制机制改革，剥离社会事务、聚焦主责主业，实行“党工委（管委会）+开发公司”机制，推行全员聘任制和绩效薪酬制，不断激发开发区的动力活力，优化“软件设施”。同时，大力实施节地发展战略、深度挖掘土地资源潜力，通过城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦等未利用地开发试点等政策保障用地供给。

三是积极招引大项目，搭建飞地经济发展产业平台。把招商引资作为“一号工程”，围绕装备制造、高端食品、新能源新材料等重点产业，编制完善项目落地、产业链条、重点招商区域3个地图，紧盯世界500强、中国500强、央企和行业隐形冠军，突出产业招商、精准招商和专业化招商，不断提升招引针对性和实效性，招引落地了一批投资体量大、科技含量高、带动作用强的项目，成为动能转换的“强引擎”“硬支撑”。同时，开展主导产业、大企业、大企业家、纳税大户“四个培植工程”，成功培育年产值过百亿元企业1家，A股上市公司1家。

三、“飞地经济”模式的应用条件

“飞地经济”模式应用广泛，特别适用于地理区位条件差，很难招引项目落户的地区或者行政区域为自然保护区、风景名胜区等法定生态保护区等不适宜建设工业项目的地区。

发展应用“飞地经济”模式，首先要建设基础设施配套齐全的项目聚集园区，为“飞出地”乡镇项目落户提供平台，项目聚集园区要充分考虑到“飞入地”的区位优势，同时考虑到“飞出地”的用地需求，细化功能分区和产业布局;其次要制定翔实可行的管理制度，有合作双赢、服务为主的观念，在项目选择上要建立投资项目评审体系并设置准入门槛，根据产业规划和实际选择落地项目，并实行合理的利益分配。

四、“飞地经济”模式的保障措施

“飞地经济”模式探索初期，“飞出地”乡镇招引的项目，因建设用地指标限制迟迟不能落地，更无法开工投产获得经济效益，或者“飞入地”（园区）盲目落户了部分科技含量、投资强度、亩均贡献低的项目，容易导致好项目无用地指标不能落地与差项目占用大量用地而不能产生预期效益的突出矛盾，对此沂水县大胆创新，积极探索，成功破解了“飞地经济”发展中的障碍，并在实践中逐渐成熟。

一是源头控制，严把项目审批关口。不断完善招商机制，建立大项目评审制度，对落地项目进行评审，开展准入审核，围绕投资规模、投资强度、亩均贡献、回报周期、税收结构、科技含量、产品关联度等要素，严格把评审关，坚决杜绝“两低三高”项目，确保项目择优落地。制定严格的入园标准，亩均投资和亩均税收标准分别提高到300万元、20万元，确保每寸土地都得到充分利用。探索新型工业发展机制，鼓励建设标准化厂房，对落实建设标准厂房的企业采取用地优先、审批优先、办证优先等工作措施，实现工业用地变平面开发为立体拓展，变常规建设为向空中、地下延伸。

二是强化监管，提高土地利用效益。在土地供应方面，对一些分期实施的大型项目，按照整体规划、总量控制、分期供地、限期开发的原则，分期确定供地数量，促使其尽快开发，防止用地闲置低效。在土地效益方面，坚持“以亩产论英雄”，推动“亩产效益”评价改革，向存量要效益，根据评价结果制定差异化政策，倒逼企业转型升级，扶持优质企业成长壮大，对于因市场、技术等因素而亩产效益较低的，积极指导帮助企业搭建合作平台，谋求资本和技术合作，确保开发区亩均产出稳定增长。

五、“飞地经济”模式的多重效益

“飞地经济”模式体现出明显的项目集聚、产业集聚、用地集约效应。对企业来说，园区完善的基础配套建设为企业发展提供了可靠的平台;对乡镇来说，税收分成机制极大地调动了其招商引资的积极性，进而带动了整个县域的均衡发展;对用地需求来说，项目集聚减少了基础设施的重复建设，达到了节约集约用地的综合效应。

一是县域经济得到持续发展。通过“飞地经济”模式，县域所有乡镇实现了资源共享，站在一个水平线上展开竞争，有效激发了乡镇争先进位、跨越赶超的动力，部分资源禀赋较差的乡镇通过“飞地经济”模式，实现了财政收入的跨越式增长，为优化镇域基础设施提供了坚实的支撑。同时，项目集中落地开发区，实现了产业体系、产业链条、产业配套上的集聚发展，加快了产业串“点”成“链”、连“片”成“面”，产业规模迅速扩大，推动县域经济高质量发展。

二是土地资源得到有效利用。在“飞地经济”节地模式下，通过高标准规划园区、严格控制园区用地标准、提高供地门槛等措施，大批工业项目集中落地工业园区，大幅度提升了土地节约集约利用水平，不仅重点项目用地需求得到了较好的保障，对土地资源也实现了有效利用，实现了节约集约用地理念、土地利用方式、节约集约管理机制3个转变，国土资源保发展、保红线、保民生呈现出空前的发展活力。

三是生态环境得到切实保护。通过“飞地经济”模式，工业企业集中在园区，污水、废气、废物等排放实行统一管理和处理，最大限度地减少了对生态环境的破坏，也助推了旅游业的快速发展，催生了众多“生态镇”“旅游镇”，生动诠释了“绿水青山就是金山银山”的生态文明理念。

四是社会效益得到最大实现。“飞地经济”模式使工业园区成为产业集聚区，提供了大量的就业工作岗位，促进了人口集聚和服务业发展，带动了城市经济快速发展，城镇化率不断提高，居民收入稳步增长，实现了政府、企业和群众的共赢。

（作者單位为沂水县服务业发展中心）

参考文献

[1] 沂水县地方史志研究中心.沂水年鉴2019[M].北京：中共党史出版社，2020：1-378.

[2] 秦贤宏.飞地经济与园区共建——苏沪合作实验区规划前期研究[M].北京：科学出版社，2017：1-126.