乡村治理与发展的协调路径

张 彬

[华东理工大学，上海 200237]

治理与发展之间存在着既对立又统一的关系。随着村级经济发展自主权的逐步上收和村级治理职能的日渐强化，乡村的经济基础和发展能力均呈现出不断弱化的趋势。此时，党的十九大提出了乡村振兴战略，并写入党章，将乡村的经济发展提升到了全新的战略高度。这使得乡村振兴中如何协调治理与发展的关系成为一个极具研究价值的议题。

一、当代中国乡村治理与发展之间不协调关系的复杂性

(一)当代中国乡村社会中治理与发展之间关系的不协调性

在当代中国的乡村社会中，治理与发展之间关系的不协调性普遍存在，不同类型的乡村其治理与发展的不协调程度也不尽相同。但总体来看，其不协调程度呈现出不断加深的趋势，主要体现为以下两个方面：

第一，基层组织(包括乡镇一级组织和村级组织)的经济发展能力逐步弱化。基层组织经济发展能力的弱化突出表现为以下四点：首先，日益强化的基层治理力度极大地限制了乡村地区普遍存在的“低小散”企业和“三高”企业的发展空间，从而使得基层组织的财政自主能力下降，不得不依靠上级财政转移支付以维持基本运转。与此同时，地方政府为提升经济发展的规模和质量，将经济发展权上收到了更高层级的政府，并弱化了基层组织的经济发展考核指标。其次，基层组织治理任务的增加弱化了基层干部发展经济的能力。繁重的基层治理任务使得基层干部忙于以基层环境综合治理和美丽乡村建设等为代表的各种治理任务，很难再有时间和精力去发展经济，以至于其发展经济的能力日渐生疏；与此同时，随着有经济发展经验的基层干部陆续退休或者城镇化，现任年轻干部在完成基层治理任务中积累了较为丰富的基层治理经验，但其发展经济的能力和经验却相对不足。再次，村级组织的行政化和村干部的职业化(1)王向阳：《改革开放后村干部职业化和行政化之路——基于我国东中西部乡村治理实践的考察》，《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2018年第6期。使得村干部更愿意在项目下乡(2)李祖佩：《“资源消解自治”——项目下乡背景下的村治困境及其逻辑》，《学习与实践》2012年第11期。的浪潮中通过申报治理项目来争取各种项目资金，而其通过主动承担风险来发展村级集体经济的积极性降低了。最后，随着善于在市场竞争中做大做强蛋糕的村实业公司被改组成了更善于分蛋糕的股份经济合作社，基层组织发展经济的组织基础也弱化了。另外，各项组织管理规定的严格化和规范化也使得基层组织从事经济发展的自主性受限。比如财务制度的规范化使得基层组织失去了财务自主权，最突出的表现是以业务招待费为代表的各种与发展经济相关的支出项目被严格限制了，这使得基层组织很难再有资金从事经济发展的相关活动。

第二，基层治理对乡村经济发展的外部环境产生了重大的影响。这种影响主要体现为以下两个方面：首先，国家各部门依法管制力度的加大进一步压缩了乡村经济发展所需的可灵活调整的治理空间。生态保护、土地整理、消防安全和卫生等各个条线的治理越来越法制化和规范化，这使得乡村经济发展所需的可灵活调整的治理空间被极大地压缩了。比如上海的“五违四必”区域生态环境综合治理和工业用地的减量化整治。其次，随着城市化的发展，地方政府对其辖区总体规划日益精细化和对其辖区的治理逐步精准化，(3)王阳：《从“精细化管理”到“精准化治理”——以上海市社会治理改革方案为例》，《新视野》2016年第1期。乡村地区的经济发展空间受到了极大地约束。地方政府通过地方总体规划的制定来分配发展权，其结果往往是乡村地区的发展服务于城市地区的发展，以至于乡村地区的发展权受到了严格管控，其经济发展的空间被严格限制了。这种管控和限制在城市的郊区尤为严格，比如上海郊区的经济发展普遍存在着“一产只能种，二产不能动，三产空对空”(4)方志权：《上海村级集体经济发展现状问题和对策研究》，《科学发展》2013年第3期。现象。与此同时，城市也加大了对乡村的反哺力度，并且城市对乡村的管控力度较大的地区，其反哺的力度也往往较大，从而呈现出“紧密型城乡关系”(5)熊万胜：《郊区社会的基本特征及其乡村振兴议题——以上海市为例》，《中国农业大学学报(社会科学版)》2018年第3期。的特征。

在基层组织的发展能力和发展权日益弱化而其治理职能不断强化的背景下，党的十九大高屋建瓴地提出了乡村振兴战略，并写入党章，从而将乡村的经济发展提升到了全新的战略高度。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》(以下简称“规划”)提出的乡村振兴二十二项主要指标中，集体经济强村比重被作为衡量治理有效的五项指标之一。这表明乡村振兴战略试图调整现有的治理与发展之间的关系，从而使得基层组织不得不再次面对以产业兴旺为核心的经济发展议题，并亟需在乡村振兴的地方实践中协调好治理和发展的关系。

(二)治理与发展之间关系不协调的普遍性

要协调好治理和发展的关系必须要认识到治理与发展关系的不协调并非现阶段独有的特征，而是具有理论意义和实践意义上的普遍性。

从理论意义上而言，治理与发展的关系实质是上层建筑与经济基础之间的关系，其关系自身内含着既对立又统一的逻辑。这种逻辑的统一性表现为发展为治理提供经济基础，治理会规范引导发展趋向于高质量和规模化。而逻辑的对立性则突出表现为发展本身所具有的外部性会带来相关的治理问题，而治理的刚性也会限制发展的能力和空间。事实上，正是这种普遍存在的对立统一逻辑关系左右着治理和发展的协调程度，从而使得治理与发展关系的不协调具有普遍性。从这个意义上而言，治理与发展关系的不协调源于治理的刚性和发展的外部性。当治理试图规范发展时，规范的刚性往往会影响经济发展的活力；当治理强调发展的公平性时，公平有时会忽视发展的效率；当治理反作用于发展时，治理的成本则必然要转嫁给经济基础。而发展是具有外部性的，其主要体现为经济发展对自然环境和社会环境的影响。对自然环境的影响主要表现为经济发展对自然环境的污染和破坏。对社会环境的影响在宏观上表现为阶层分化、贫富悬殊和熟人社会的变迁等，在微观上表现为社区的秩序和人居环境等方面。总之，治理与发展之间所蕴含的对立统一关系使得其关系的不协调具有普遍性，其普遍的不协调源于治理的刚性和发展的外部性。

从实践意义上而言，治理和发展的不协调在不同国家和地区都广泛存在，即使是经济发达的西方国家也是如此。工业革命后，西方国家的环境污染问题一度十分严峻，但其在完善制度和创新技术的基础上通过空间隔离暂时缓解了这一问题。(6)《英国伦敦雾霾治理措施与启示》，深圳政府在线网http://www.sz.gov.cn/cn/xxgk/zfxxgj/yjgl/dxal_81619/201707/t20170728_8005141.htm，2017年7月28日.在随后掀起的经济全球化的产业分工浪潮中，西方国家又通过全球性的产业布局将低环境成本和高经济附加值的产业留在国内，将高能耗、高污染和低经济附加值的产业转移到发展中国家和经济不发达国家。这种做法使得西方发达国家将经济发展的外部性及其带来的治理成本转嫁给了其他国家的同时，还通过其留在国内的高附加值产业带来的巨额收益为国内民众提供了高水平的福利保障，从而进一步缓解了自身发展与治理的不协调。但是，这种做法显然是当今的发展中国家难以借鉴并且无法复制的。因此，从这个意义上而言，我国的乡村振兴战略中如何协调治理和发展的关系只能依靠自主探索，并走出具有中国特色的协调之路。

要协调好治理和发展的关系还必须要认识到现阶段我国治理和发展的不协调在我国乡村地区表现得尤为明显。从社队企业时期队办企业的萎缩到20世纪90年代末期乡镇企业的改制，再到20世纪初各级政府工业园区的建立，乡村地区的经济发展自主权被逐步上收了。(7)熊万胜：《基层自主性何以可能——关于乡村集体企业兴衰现象的制度分析》，《社会学研究》2010年第3期。乡村地区的经济发展越来越依赖于各级地方政府。而各级地方政府在一个生态系统或者市场环境中所掌控的发展资源是有限的。为了实现地方经济又快又好的发展，各级政府不得不在资源有限的约束下寻求资源配置的高效率。因此，有限的发展资源被配备给了更有发展效率的城市地区，而不是乡村地区。地方政府向城市地区配置资源的同时，乡村地区的发展权就不得不受到约束，这种约束是通过对乡村地区的有效治理来实现的。以土地资源的配置为例，乡村地区承担着较为刚性的基本农田、绿地、水源地和生态保护等区域功能，其土地的规划和开发受到政府的严格管控。尤其在大城市的郊区，地方政府对土地的管控更加严格，不仅承包地的经营权要被上收到村级甚至镇一级进行统一经营，而且农民自主建房的行为也要受到严格的限制。治理刚性的强化和经济发展权的受限使得我国现阶段乡村地区治理和发展的不协调显现。

二、乡村地区治理与发展之间不协调关系的阶段性

乡村地区治理与发展之间的关系不是静态的，其关系之间的张力会发生变化，通过梳理这种变化我们或许可以从中找到实现其关系再协调的办法。中华人民共和国成立七十年来，我国基层组织体制经历了从计划经济时期的政经合一到改革开放后的政企合一的巨大转变，经过改革开放后20年左右发展的社队企业和乡镇企业在世纪之交前后纷纷转制，基层组织的政企合一体制也逐步瓦解了。事实上，乡村地区治理和发展之间关系的变化与基层组织体制的变动息息相关。在不同的体制时期，乡村地区治理和发展之间关系的不协调关系会呈现出阶段性的特征。

(一)政经合一体制时期治理和发展的高度统一

诞生在全球化时代的新中国在强调治理以实现稳定的同时还必须强化自身的发展职能。计划经济体制时期特有的政经合一体制使得基层组织不仅是唯一的治理主体，还是独一无二的发展主体。基层组织的治理体制和发展体制的合二为一决定了这一时期乡村的治理和发展是高度统一的。

在政经合一体制下，有效的治理不仅降低了经济发展的成本还保障了经济分配的公平。在推动重工业优先发展的目标导向下，国家通过将乡村社会和城市社会组织起来，以分别降低重工业发展所需农业剩余的提取成本和消费规模。(8)温铁军：《“三农”问题与制度变迁》，北京:中国经济出版社,2009年，第12页。计划经济体制的运行使得国家自上而下统一制定生产计划，生产出的产品根据身份按人头平均分配从而保障了经济分配上的公平性。发展成本的降低和经济分配上的公平是以单位制为基础通过对人的身份管理而实现的。与此同时，发展成本的降低和经济分配上的公平也在一定程度上保障了单位制的有效运行。发展和治理之间的关系呈现出高度统一的特征。

尽管基层组织的政经合一体制被西方学者看作国家控制社会的体制，(9)李侃如：《治理中国:从革命到改革》，胡国成、赵梅译, 北京:中国社会科学出版社,2010年，第201-204页。但是正是这样一个体制解决了从晚清以来中国政治解体与社会解组相结合的“总体性危机”。(10)孙立平：《“自由流动资源”与“自由活动空间”——论改革过程中中国社会结构的变迁》，《探索》1993年第1期。然而，当经济体制开始渴望发展的效率时，已完成历史使命的计划经济体制开始向社会主义市场经济体制的转型便势不可挡。

(二)政企合一体制时期治理与发展之间不协调性显现

改革开放后，政府通过多种所有制经济的共同发展引入社会主义市场经济发展所需的竞争机制以提升经济发展的效率。市场参与主体多元化以后，脱胎于计划经济时期的基层组织依然承担着发展的职能，并且在市场经济体制中成为重要的市场经济参与主体之一，以至于基层组织原有的政经合一体制弱化为政企合一体制。其具体表现为：基层组织作为一级发展型政权呈现出“政权经营者”(11)张静:《基层政权：乡村制度诸问题》，上海：上海人民出版社,2007年，第50～51页。的特征，甚至于成为“一个从事多种经营的公司”，(12)Oi Jean，“Fiscal Reform and the Economic Foundation of Local State Corporatism in China”，World Politics,Vol.45,No.1,1992.公司的营业额是GDP，利润是财政收入。(13)赵树凯:《农村发展与“基层政府公司化”》,《中国发展观察》2006年第10期。在政企合一的体制下，基层组织掌控了当地的经济发展资源和发展的自主权，从而更容易吸纳社会精英参与社会治理。治理和发展之间仍然呈现出一种较强的融合性特征。

与此同时，治理和发展之间的不协调性也开始显现。基层组织在不断强化其经济发展职能和发展自主权的同时，试图将治理本身的问题通过发展来解决，以彰显发展的“正外部性”，(14)沈于、陈柳：《正外部性:理解农村集体经济的一个视角———以苏南地区为例》，《南京社会科学》2018年第3期。以发展促治理，(15)徐朝卫、董江爱：《资源型村庄治理中集体经济的多重效应——基于山西H村的经验分析》，《贵州社会科学》2018年第7期。甚至于把经济发展作为实现社会治理的重要手段，从而使得治理应有的刚性被弱化了。与此同时，基层组织还希望发展的外部性带来的治理问题也能通过发展来解决，这使得发展的负外部性在“为增长而竞争”(16)钱颖一、B.R.Weingast:《中国特色的维护市场的经济联邦制》，张军、周黎安：《为增长而竞争》，上海:格致出版社,2008年第23页。周黎安、李宏彬、陈烨：《相对绩效考核:关于中国地方官员晋升的一项经验研究》，《经济学报》,2005年第1期。周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》,2007年第7期。周飞舟：《锦标赛体制》，《社会学研究》,2009年第3期。张五常：《中国的经济制度》，北京：中信出版社,2009年第158页。的发展逻辑中得到了极大的包容。治理刚性的弱化和发展外部性的低估使得乡村治理与发展的不协调性显现：基层组织对提升GDP的强烈需求降低了其经济发展的门槛，并由此产生了环境污染和生态破坏等发展外部性导致的治理问题；既是“运动员”又是“裁判员”的基层组织管理者难以对其自身进行有效的监督，并由此滋生了部分管理者的腐败；基层组织间经济发展能力和地理区位的差异导致了区域间经济发展的不平衡问题等。

(三)政企合一体制瓦解后治理与发展之间不协调性凸显

上世纪90年代末至本世纪初期，随着乡镇企业的纷纷改制或重组，大量村集体企业转制为民营企业后纷纷进入各级政府的开发区。村集体企业的“离村入区”不仅降低了基层组织发展经济的自主权，也部分地瓦解了基层的政企合一体制。地方政府意在通过基层经济发展权的上收来实现地方经济发展的规模化，提升地方经济发展的质量。但是，伴随着基层经济发展权的上收，基层组织的财政自主权和经济发展职能也被严重弱化了，以至于地方政府还取消了基层原有的经济发展组织及其考核指标。此后，基层组织的财政收入只能依赖于上级财政的转移支付，以维持其基本运转。与此同时，上级政府通过增大专项转移支付的比重，以“项目制”(17)渠敬东：《项目制:一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期。的方式强化了基层组织的公共管理、公共服务和公共安全等治理职能，并试图将转型发展中的问题通过治理的不断强化来解决。

但是，治理是需要成本的，治理的强化需要有经济基础的支撑，而上级财政转移支付的规模往往难以有效满足基层治理的需求，往往还需要基层“跑部钱进”或者自行配套资金。基层组织发展职能的弱化和治理职能的强化使得其原有的收入机制、借贷机制、举债机制和投资机制被严格限制或禁止了。基层治理力度加强后，广泛地存在于基层的“低小散”企业和“三高”企业等治理成本较高的企业也面临被清理整治的命运，这使得基层组织不仅要承担高昂的治理成本还要面对自有财政收入锐减的压力。另外，基层治理的随机性和突发性特征使得基层的治理成本往往是难以预估的，何况预算内转移支付资金的使用中还存在先垫付资金治理而后拨付的滞后性。

经济发展权的上收和治理责任的强化使得丧失经济发展能力的基层组织陷于治理财力不足但又必须治理的困境。因此，缺乏足够财力保障的基层治理多呈现出低水平广覆盖或集中力量进行局部治理的特征，即便如此，治理的可持续性也难以保障。此时，基层组织已无法沿用地方政府为实现地方治理中保稳定、保工资、保运转和保民生等基本目标而采取的“内向性发展”(18)张彬、熊万胜：《内向性发展:理解地方经济增长的新视角》，《社会科学》2019年第1期。策略，发展权的上收使得基层组织已无力发展。这一时期，基层组织陷入的必须治理但又无钱治理的困境表明基层治理和基层经济发展之间的不协调性凸显了。

三、乡村地区治理与发展之间不协调关系的地方性

(一)经济发达程度带来的不协调关系的区域差异

经济发达的乡村地区治理与发展之间的不协调关系十分明显，其原因在于经济发达地区经济发展的外部性和治理的刚性都比较强。经济发达地区聚集的大量经济资源使得其乡村有更多的机会利用经济的溢出效应而实现发展。但是，乡村地区的企业大多是技术含量低、规模小和分布散乱的企业，甚至有些还是高污染、高耗能和高耗水的企业。这些企业在为乡村带来经济发展收益的同时也相应地产生了经济发展的负外部性。随着经济负外部性的增强，治理的刚性也日益强化了，其结果是经济发达地区(比如上海市浦东新区)基层经济发展权被逐步上收的同时，上级赋予了基层组织更多更强的社会治理权。经济发达地区的村级组织在被弱化了经济发展职能的同时，已逐渐成为对接上级各个条线部门的综合治理主体，从而呈现出较强的治理职能。

而在经济不发达地区，乡村治理与发展之间不协调关系不太明显，其原因在于这些地区发展的外部性和治理的刚性都比较弱，以至于其村一级组织还不同程度地保留有政企合一体制。这些地区政企合一体制的留存极具其存在的现实意义：第一，对于企业而言，经济不发达地区的企业需要政企合一体制，企业通过血缘、亲缘和地缘关系嵌入乡村以便于其发展得到乡村基层组织和乡村社会的有力支撑，以降低企业的运行成本，增强企业的竞争优势；第二，对于基层组织而言，由于经济不发达地区的基层财政严重依赖于上级转移支付，基层政企合一体制可以有效缓解上级转移支付不足时的财政压力；第三，从农业基础设施建设方面来看，经济不发达地区往往是以农业为主的地区，其农业基础设施的建设需要由基层政企合一体制提供有效的经济保障。

(二)城乡关系紧密程度视角下的不协调关系的地方差异

经济发达地区或不发达地区内部的不协调关系也存在差异，这种差异的形成可以从城乡关系紧密程度的视角来进行审视。城乡关系的紧密程度是指城市政府对于其所辖周边乡村地区的控制程度和资源反哺力度，以及乡村居民在日常生活中的城乡两栖程度。(19)熊万胜：《郊区社会的基本特征及其乡村振兴议题——以上海市为例》，《中国农业大学学报(社会科学版)》2018年第3期。

城乡关系紧密的乡村多处于城市郊区或县城城关镇的郊区。城市政府对这些乡村的控制和反哺力度都比较大。这些乡村的存在要服务于城市经济的发展以至于乡村经济的发展机会被城市的发展严格限制了。比如需要体现城市水平的郊区环境综合整治对乡村家庭经济和乡村集体经济的发展都产生了重要影响，郊区农村养殖业的发展普遍受限。只是城市在控制乡村经济发展的同时也加大了对乡村的资源反哺力度，为这些乡村的村级组织和农民提供较强的财力保障，以维持村级组织的基本运转和支撑村民福利的逐年增长。另外，城乡关系紧密地区的村民有着较强的城乡两栖程度，多是白天去城市上班晚上回村居住，或者工作日在城市上班周末回村居住，其对乡村的生活治理有着较高的要求，(20)熊万胜：《社会治理,还是生活治理?——审思当代中国的基层治理》，《文化纵横》2018年第1期。最好要达到城市的水平。因此，城乡关系紧密的乡村中治理和发展的不协调主要表现为治理对发展的限制。

城乡关系松散的乡村多处于以农业为主的乡村地区，城市政府对其控制和反哺力度都较小。由于这些乡村远离城市，其经济发展的基础和能力都先天不足，而发展不仅是提升治理的水平的前提，更是解决一切问题的根本。事实上，城乡关系松散的乡村的经济支出大多只能依赖上级财政转移支付，并且这些转移支付也仅能够保障这些乡村的基本运转，从而维持村级的低水平治理。另外，城乡关系松散地区的村民有着较弱的城乡两栖频率，在城里打工的村民多是节假日，甚至只有过年才回到乡村，对乡村治理水平没有太高的要求。因此，城乡关系松散的乡村中治理和发展的不协调主要表现为薄弱的经济发展基础和能力以及低水平的社会治理。

(三)不同类型村庄中不协调关系的类型差异

“规划”将我国的乡村划分为集聚提升类、城郊融合类、特色保护类和搬迁撤并类这四种类型，并分别提出了集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并的发展思路。从这四种类型村庄的发展思路来看，只有集聚提升类村庄面临着较强的经济发展职能，而其他三类村庄的发展则更多地是通过治理来实现的。

集聚提升类村庄的治理和发展的不协调体现为治理导向不断强化的趋势下如何发展乡村产业。这类村庄实现乡村振兴的重点在于激活产业和优化环境，但是这类村庄往往距离城市或市场较远，其经济基础相对薄弱，经济发展能力相对不足，自身比较优势难以得到有效发挥。正因如此，即便在经济负外部性被极大包容的时期，这类村庄也缺乏激活产业发展的经验，那么在优化环境和建设宜居宜业的美丽乡村的环境治理刚性中，这类乡村要实现产业的激活就更为艰难。因此，这类村庄治理和发展的不协调表现得极为突出。但是，新时代给这类村庄协调治理和发展的关系带来了新的契机。比如，以党建引领的带头人队伍建设和以农业领域电子商务的发展为代表的新兴发展业态等给予了这类乡村激活产业的机会。集聚提升类村庄要协调好治理和发展的关系必须在激活自身产业实现发展的同时，还要兼顾优化环境和宜居宜业等治理目标，并严防乡村伦理的“内卷化”。(21)孙春晨：《中国当代乡村伦理的“内卷化”图景》，《道德与文明》2016年第6期。

对于城郊融合类村庄而言，其治理和发展的不协调表现为发展的负外部性突出而治理的刚性相对弱化。这类村庄往往处于城市的近郊区，其经济发展在城市经济的带动下已达到一定的水平，并不同程度地分享了城市经济带来的发展成果。与此同时，在发展过程中，大量的外来人口流入使得城郊融合类村庄中存在着大量的违章建筑和违法居住等问题，其基础设施建设水平和公共服务水平与城市标准相差甚远，难以实现有效地治理。因此“规定”指出城郊融合类村庄要“在形态上保留乡村风貌，在治理上体现城市水平，逐步强化服务城市发展、承接城市功能外溢、满足城市消费需求能力”。事实上，城郊融合类村庄的乡村振兴将更多地体现为乡村治理的振兴，即需要在发展上加快融入城市经济的同时迅速补上治理的短板以达到城市的治理水平。

特色保护类村庄的治理与发展的不协调则体现为资源过度开发和保护性治理不足。这类村庄所蕴含的自然历史文化特色资源使其乡村旅游和特色产业的发展具有很大的比较优势。在以GDP为核心的晋升锦标赛(22)周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。中这些村庄往往被当地政府作为重要的财源而过度开发，村庄的完整性、真实性和延续性在追逐经济发展的短期利益时被长期忽视了，以至于原住居民生活形态和传统习惯也没有得到应有的尊重。长远来看，对其自然历史文化特色资源的保护性不足必然会影响到特色保护类村庄的乡村旅游和特色产业的健康可持续发展。如何在合理利用本地特色资源发展乡村旅游和特色产业的同时，形成特色资源保护与村庄发展的良性互促机制成为特色保护类村庄在乡村振兴中协调好发展和治理关系的关键。

搬迁撤并类村庄的治理与发展的不协调则体现为自然条件或建设项目刚性约束下的难以发展或无需发展。这类村庄或因位于生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区，或因重大项目建设，或因人口流失特别严重而难以发展或者无需发展，以至于易地扶贫搬迁、生态宜居搬迁、农村集聚发展搬迁等成为这类村庄实现发展的前置条件。这类村庄的发展需要通过以搬迁撤并为主要内容的基层治理来实现。因此，如何在这类村庄搬迁撤并时结合新型城镇化和农业现代化，统筹协调好以村民生计为主要内容的发展议题和以新建村庄的基础设施、公共服务设施建设和环境保护等为主要内容的治理议题是这类乡村在乡村振兴中协调好治理和发展关系的核心内容。

四、实现乡村治理与发展之间关系再协调的基本思路

我国改革开放以来的经验表明有些治理中的问题并不能够完全通过发展来解决。(23)赵树凯：《基层政府:体制性冲突与治理危机》，《人民论坛》2014年第15期。这使得寻找乡村治理与发展之间关系的再协调之路必须另辟蹊径。乡村治理与发展之间不协调关系的复杂性和权责一致性共同决定了基层组织在弱化其发展自主权的同时需要不断强化其治理自主权。基层治理自主权的强化必然需要乡村集体经济的有力支撑。这就要求乡村在上级财政基本运转经费保障下努力创新集体经济有效实现形式。而创新集体经济有效实现形式则需要提升乡村基层党组织的活力以发挥其引领作用，也需要乡村发展多元经济组织为集体经济的实现提供组织基础。与此同时，需要时刻防范“分利秩序”(24)王海娟、贺雪峰：《资源下乡与分利秩序的形成》，《学习与探索》2015年第2期。陈锋：《分利秩序与基层治理内卷化 资源输入背景下的乡村治理逻辑》，《社会》2015年第3期。王海娟、夏柱智:《农业治理困境与分利秩序的形成——以中部W省H市为例》，南京农业大学学报(社会科学版)2015年第3期。对乡村治理的经济基础的蚕食和破坏。因此，要实现乡村治理与发展之间关系的再协调，就必须要实现以下“四个统一”：

(一)弱化基层发展自主权与强化基层治理自主权的统一

乡村治理与发展之间关系的再协调需要实现弱化基层发展自主权与强化基层治理自主权的统一。在基层组织的经济发展自主权已经逐步上收的情况下，基层组织的治理自主权必须得到强化。否则，基层政府就不得不努力扩充财力来进行自我赋权，以实现有效的基层治理。

事实上，基层治理自主权弱化基础上的基层自我赋权是形成基层治理高成本、低效率的根源。20世纪90年代政府职能部门的“再中央集权化”使得基层政府的诸多职能部门被上级职能部门垂直管理，进而使得基层政府丧失了治理自主权，成为“支持型政权”。(25)吕方、向德平：《“政策经营者”:“支持型政权”与新乡土精英的崛起——基于“河村”案例的研究》，《社会建设》2015年第3期。随着基层治理职能和治理责任考核的强化，没有治理自主权的基层政府往往需要借助第三方的力量来实现治理。这就使得没有行政执法资格的第三方力量一旦遇到突发问题便无法及时有效地进行应对和处理。第三方治理力量的引入不仅增加了治理成本还降低了治理效率。在特定情境中，基层政府有时需要借助乡村混混等灰色势力来实现治理以完成刚性的治理责任考核，从而使得基层治理存在灰色化和内卷化的风险。(26)李祖佩：《混混、乡村组织与基层治理内卷化——乡村混混的力量表达及后果》，《青年研究》2011年第3期。因此，强化基层政府的治理自主权不仅有助于降低治理成本，还有助于提升基层治理的效率和法治化水平。

与此同时，为了确保基层治理自主权的有效实施，在信访体制的设计上，既要完善对基层依法治理的维护保障机制，又要强化对非法治理和治理不作为的监督反馈机制。这两种机制不仅有助于在防范非法治理和治理不作为，还可以解除基层依法治理的后顾之忧，缓解信访考核的“一票否决制”给基层政府带来的治理压力，使得基层政府在拥有治理自主权的同时敢于依法治理。

(二)创新集体经济有效实现形式与强化基本运转经费保障的统一

乡村治理与发展之间关系的再协调需要实现创新集体经济有效实现形式与强化基本运转经费保障的统一。在上级财政保障村级基本运转经费的基础上，乡村需要创新其集体经济的发展形式，实现村级集体经济的新发展。新的发展形式可以结合传统集体自营式、承包式、租赁式、社区股份合作式、发包式、业主负责式、外租式 、参股式、BOT式、拍卖式等农村集体经济的实现形式(27)周湘智、陈文胜：《农村集体经济有效实现形式：基于现代产权视角》，《求索》2008年第1期。因地制宜地进行探索。只是这种新的集体经济实现形式不能再是市场竞争性的，而应该是政府主导的新型实现形式。比如，在政府主导下引入集体经济的专业化运作团队使原有的“村营经济”变为“村有经济”，通过农村集体产权制度改革，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，发展多种形式的股份合作等。探索农村集体经济的新实现形式意在让村级有集体经济，乡镇有自有财力，以有效应对基层治理问题发生的随机性、上级下达治理任务的临时性、治理所需资金规模的不确定性以及上级财政转移支付需要基层自有资金进行配套的配套性等。而创新集体经济有效实现形式需要充分有效利用产权相叠、利益相关、要素相加、收益相享、治理相适、主体相信、政府相持、头人相带等条件。(28)徐勇、赵德健：《创新集体：对集体经济有效实现形式的探索》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2015年第1期。

在基层发展权上收和治理职能日益强化的经济发达地区的乡村，尤其要实现乡村集体经济的精细化发展。由于这些地区的地方规划中存在着以各种刚性的控制指标和区域功能定位，所以这些地区的乡村就必须在尊重治理刚性的基础上依托自身实际自下而上地寻求自身经济发展的精细化。而精细化发展则需要地方政府的各个层级摒弃零和博弈的发展逻辑和粗放的发展路径，实现各层级地方政府的通力合作，并通过“一村一策”、因地制宜的方式来实现。精细化发展或许会给原本很难发展的乡村带来发展机遇的同时，也给地方政府主导经济发展的模式提出了新要求，或将成为政府主导乡村集体经济发展的新阶段。

(三)加强乡村基层党组织建设与发展乡村多元经济组织的统一

要实现乡村振兴中治理和发展关系的再协调，就必须要不断强化基层组织体系建设，实现提升乡村基层党组织建设水平与发展乡村多元经济组织的统一。加强基层党组织建设要以提升组织力为重点，突出政治功能，坚持“三会一课”制度，推进党的基层组织设置和活动方式创新，加强基层党组织带头人队伍建设和党员队伍建设，以充分发挥乡村基层党组织在基层组织体系中的引领作用和战斗堡垒优势。

而乡村多元经济组织的发展不仅有助于集体经济内在价值的实现，更有助于强化基层组织体系建设，为基层党组织提供坚强的经济保障。集体经济的内在价值在于个体通过集体得以更充分发展以及与集体共同发展。(29)徐勇、赵德健：《创新集体：对集体经济有效实现形式的探索》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2015年第1期。集体经济内在价值的实现不仅关系到小农如何对接市场的问题还关系到小农如何对接国家的问题。而这两个问题是以基层党组织为核心的基层组织体系建设过程中所必须要审慎面对的问题。加强乡村基层党组织建设与发展乡村多元经济组织的统一的核心就是要大力推进村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任和集体经济组织、农民合作组织负责人以实现基层党组织对乡村振兴的全面领导。

(四)强化乡村经济基础与防范乡村“分利秩序”的统一

要实现乡村振兴中治理和发展关系的再协调，并避免再协调过程中出现新问题，就必须要强化乡村经济基础与防范乡村“分利秩序”的统一。

在工业反哺农业，城市反哺乡村的大背景下，各种转移支付和惠农补贴等资源不断向乡村输入，且输入的规模越来越大。乡村经济基础的强化需要依赖这些资源和乡村集体经济的发展。然而，这些资源和乡村集体经济的发展成果往往会被政府官员、农业企业经营者以及乡村中的能人、富人、灰黑社会势力、钉子户、上访户等群体中的一些机会主义者所蚕食，并形成了较为固定的利益分配规则和结构。分利秩序的形成和蔓延使得本应该惠及村民的公共资源私人化了。公共资源的私人化不仅增加了村民的被剥夺感和不公平感，还影响着国家的政治合法性。(30)陈柏峰：《乡村江湖：两湖平原“混混”研究》，北京:中国政法大学出版社,2011年，第281页。随着集体经济的发展和资源下乡力度的加大，基层组织必须要着重防范分利秩序的形成和蔓延。这就需要强化基层党组织建设和以基层党组织为核心的基层组织体系建设，以便于充分地将农民组织起来，(31)王海娟、贺雪峰：《资源下乡与分利秩序的形成》，《学习与探索》2015年第2期。进行民主管理、民主决策和民主监督，保障乡村发展的经济基础和分配秩序，促进乡村振兴战略早日实现。

总之，要协调好乡村振兴过程中治理与发展的关系，不仅要认识到目前在乡村振兴中存在的治理导向不断强化和发展自主权相对弱化的趋势，更要认识到乡村治理与发展之间不协调关系的复杂性、阶段性和地方性；并在充分认识乡村振兴过程中治理与发展关系的基础上，按照权责利一致的原则理清乡村振兴中治理和发展关系再协调的基本思路。事实上，治理和发展关系的不协调不仅仅存在于当前的乡村振兴中，其存在本身具有理论上的普遍性、时间上的阶段性和空间上的差异性。对于现阶段致力于乡村振兴的中国而言，乡村振兴的关键在党，(32)熊万胜：《乡村治理振兴的关键在党》，《中国乡村发现》2018年第1期。而协调好乡村振兴过程中治理与发展关系实现上述“四个统一”的关键则在于党组织能够充分发挥有效组织社会的政治优势，进一步提升其组织社会的能力。