金融支持乡村振兴战略的国际经验及其借鉴

张婉新

（中央民族大学经济学院，北京 100081）

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略。这是立足我国城乡关系发展的新阶段、着眼实现“两个百年”目标而提出的重大战略举措，具有十分重大而深远的意义。“他山之石，可以攻玉”。从世界发达国家乡村发展历程看，各国推动乡村发展均采取了有力的金融政策措施，形成了既有共性又各具特色的乡村发展模式。本文以德国和日本的金融支持乡村发展的模式为例，挖掘其在乡村发展理念、思路、政策上的成功经验，为我国金融支持乡村振兴提供参考借鉴。

1 金融支持乡村振兴战略国际经验

1.1 德国模式：信用合作金融机构+政策性农业金融机构

德国是最早发展农地金融制度的国家，已有200多年的历史，其农地金融支持模式以政策性金融机构与以土地抵押信用合作金融机构相互配合进行运作。从农地金融制度所包含的机构来看，可分为合作金融模式与委托金融模式。

一是以信用合作金融机构为主的合作金融模式。德国农村合作金融体系分三个层次，呈现金字塔形结构，依次是中央合作银行、区域联合银行及抵押信用合作社。其中后两个层次是政府强制组成的，是德国农地抵押融资体系的重要组成部分。该体系是“自下而上”的模式，即土地所有者以土地抵押方式自发组建信用合作社，将各自的土地交给信用合作社作为抵押品，以土地抵押信用合作社为核心向上发展成立联合合作银行。

二是以政策性金融机构为主的委托金融模式。德国的政策性金融机构是德国农地抵押融资体系的另一个重要组成部分，参与农地信贷活动的主要金融机构多为再融资性质，一般不直接发放贷款，而是通过其他金融机构向农业企业提供长期贷款。

1.2 日本模式：农协金融+政策性农村金融

日本自20世纪70年代末开始“一村一品”运动，即在政府引导和扶持下，以开发农产品为目标，培育特色产业基地，增加产品附加值。通过“一村一品”运动，日本逐步消除了城乡差别，农户收入超过城市家庭。在此过程中，农协金融与政策性金融起到了积极的支持作用。

1947年，日本出台《农业协同组织法》，在全国范围内组建农协，农协会员既是存款户又可以是贷款户。根据《临时利率调整法》规定，基层农协存款利率可高于普通银行，同时以优惠条件向农户发放贷款，且一般不需要担保。农户贷款的用途并不限于从事农业生产，还可用于非农业生产投资、消费型的房屋建设改造等。另外，政府向农业部门投入的贷款资金和利息补贴资金，也会通过各级农协的窗口发放给农户。

日本政策性农村金融是以日本农协为基础的合作性金融的重要补充，由三部分组成。一是农林渔业金融公库，由最初为农地改造等农业基础设施及农业技术基础项目提供信贷资金，逐步发展到涵盖农业结构调整、农业基础设施建设和农产品加工流通等各个领域的信贷资金投放，通过资金投放引导农业产业发展。二是制度金融，指政府通过民间金融机构向符合条件的农业经营者直接发放限定用途的无息贷款或贷款利息补贴。三是农业信用基金协会和农林渔业信用基金，前者主要为农业经营者申请专项规定贷款提供担保服务，后者则为前者担保的债务提供保险服务。

2 我国金融支持乡村振兴战略面临的现实问题

随着乡村振兴战略的提出，我国金融业通过加强金融创新，下沉机构网点，优化信贷审批等多种方式加大对乡村振兴战略的支持。但调研发现，当前我国金融支持乡村振兴战略面临很多现实问题，亟待解决。

2.1 新型农业经营主体存在规范性、有效抵质押物及抗风险能力不足问题

当前，乡村振兴战略重点鼓励和支持新型农业经营主体发展，但银行业支持新型农业经营主体发展面临诸多制约。一是经营主体发展规范性不足。新型农业经营主体尚处于发展初期，部分经营主体经营证件不全，法人治理结构不完善，导致银行机构难以准确判断其经营实力。二是抵押担保物依然存在不足。处于发展初期的新型农业经营主体生产规模较小，缺少有效的抵质押品。三是抗风险能力弱，风险分担机制不健全。大部分新型农业经营主体抗风险能力较弱，生产经营易受到季节、气候等不确定因素影响，经营风险较大，信用风险较高。

2.2 “两权”抵押贷款面临众多困难

农村承包土地经营权和农民住房财产权的“两权”抵押贷款，是破解“三农”有效抵押物不足的重要创新，是加大“三农”金融支持力度的重要举措，但存在很多制约因素，限制了银行开展相关业务。一是抵押登记难。“两权”确权工作需要经过一系列环节，过程复杂，耗时长，部分地区农民的土地承包经营权、住房财产权推进速度较慢，影响抵押登记力度。二是价值评估难。部分地区尚未建立健全统一规范的农村“两权”价值评估体系，且受土地流转程度和地上附着物的影响，各地土地价值评估差别较大，抵押物实际价值公允性不高。三是抵押物处置难。抵押物流转交易市场前景堪忧，加之农民固守意识强烈，抵押物流转交易难度较大。

2.3 三农风险相对较高且部分因素制约不良贷款处置

“三农”领域经营主体抗风险能力相对较弱，不良贷款较高，部分政策因素制约金融机构处置不良贷款。一是不良贷款批量转让受限。现行规定限制了商业银行开展零售类不良资产转让的手段和渠道，一定程度上影响了转让市场的活跃程度和价格水平。二是以物抵债处置方式受到双重征税影响和监管制约。三是历史遗留不良贷款以及抵押物权属不清、多重查封的不良贷款，社会维稳原因，部分涉农类贷款的清收处置面临较大阻力，清收难度增加，影响了银行业金融机构的积极性。

3 推进我国金融支持乡村振兴战略的政策建议

在借鉴国外金融支持乡村振兴战略经验做法的基础上，结合我国金融支持乡村振兴战略面临的现实问题，本文提出如下政策建议。

3.1 推进机制建设

发达国家的经验表明，推动金融支持乡村发展，要有顶层的制度或机制设计，充分体现导向和引领作用。建议从国家层面，出台金融支持乡村振兴战略有关的指导意见或指引，完善制度安排，进一步明晰地方政府、政策性金融机构、农村中小金融机构以及其他商业银行各自的职责及作用，推动建立完善的农业产业化金融支持体系，鼓励引导银行开发两权抵押贷款、应收账款、大型农机设备作为抵押担保贷款业务等产品，以满足农业产业化过程中各类金融需求。

3.2 强化政策扶持

发达国家经验表明，即使在最发达的金融市场，政府在农村金融体系中的作用也是必不可少的。一是加强政策引导。充分考虑农业高风险、低利润和商业银行逐利的矛盾，通过完善相关的政策支持、设立民办官助的农贷机构、借助商业银行发放限定用途的无息贷款等方式，引导商业银行加大投入。二是完善配套体系建设。建立农村产权制度，完善交易市场，降低涉农贷款抵押难度。三是完善“两权”抵押贷款的制度环境。建议相关部门尽快对农民的土地承包经营权、住房财产权进行确权颁证，引导建立规范专业的第三方评估机构，建立或整合能够实现“两权”再次流转的交易平台，保障贷款登记等相关工作顺利进行。

3.3 突出重点引导

发达国家的经验表明，要想形成金融支持乡村发展的商业可持续运作机制，需要在提升农业自身发展质量方面下功夫，形成政府、金融、农业自身的多方互动。一是规范新型农业经营主体发展。加大培育新型农业经营主体力度，推动新型农业经营主体进一步明晰产权，强化管理，为银行业支持新型农业经营主体发展提供支撑。二是加大金融支持农业科技进步力度。以金融创新支持实现农业科技成果转化，加大对农业科技服务组织的金融支持，推动现代农业发展。三是大力支持农业标准化体系，实现农产品的标准化生产，打破出口中面临的“绿色壁垒”，提高农产品的附加值，减少市场风险，从而保障支农贷款的回收。