咨询式政府信息公开引发的法律思考

摘要：公民以信息公开申请的方式向行政机关进行咨询，已成为一种常见而非正常的政府信息公开申请形式。咨询式申请的答复如何兼顾合法合规、合情合理，长期困扰着承担公开信息义务主体的行政机关。文章结合真实案例，总结咨询式申请认定和裁判的法律依据，认为新时代社会矛盾变化、政府职能转变不到位、公民权力意识觉醒但法治意识缺失是咨询式政府信息公开申请频发的主要原因，提出要从坚持依法行政、加大政务公开力度、培育和加强公民法治意识、切实为民纾困解难等多个方面进一步推进服务型政府、法治政府建设。

关键词：咨询;信息公开;法治

中图分类号：D922.1    文献标识码：A文章編号：2095-6916（2020）19-0090-03

一、咨询式政府信息公开的背景与起因

2017年，武汉市D区人民政府下达《房屋征收决定书》，正式公布对秦某房产所在的XX片项目实施房屋征收，决定书中明确告知了该项目征收实施主体和相关程序等情况。2019年5月8日，秦某发现在征收范围内张贴了一份落款为“XX片征收项目指挥部”的“告知书”。随后，秦某向该区政府递交政府信息公开申请，申请公开“告知书”是否获得该区政府授权、“XX片征收项目指挥部”是否为该区政府确定的房屋征收部门或房屋征收部门委托的征收实施单位、具体依据什么法律条款实施。D区人民政府在规定时间内向秦某作出书面答复，认为秦某提出的申请实质是以政府信息公开的形式针对“XX片征收项目指挥部”的“告知书”及房屋征收相关工作的质疑咨询，不属于政府信息公开的范围，建议秦某向房屋征收部门进行咨询，并提供了联系方式。秦某对D区人民政府的答复不服，认为知情权受到侵害，并不采纳D区人民政府请其向房屋征收部门咨询的建议，直接向市中级人民法院提起诉讼，要求法院判决责令D区人民政府向其公开所申请的信息。据了解，秦某已多次就该征收决定或征收类信息公开答复向D区人民政府提起诉讼。

D区人民政府认为已在法定期限内依法向秦某作出答复，答复内容对秦某的合法权益明显不产生实际影响。此外，秦某曾多次提起过类似诉讼，应当明确知晓其申请内容的具体情况，仍就已知晓的信息提起公开申请，有悖于信息公开条例的立法精神，历经一审、二审，法院最终判决依法驳回秦某诉求。

近几年，随着群众民主和权利意识的觉醒，信息公开申请数量出现了井喷式的增长，类似于上述案件的申请不在少数。这种申请人通过递交政府信息公开申请，要求行政机关就其提出的问题作出选择性答复、解释说明或提供法律依据[1]的行为，被称之为咨询式政府信息公开申请（以下简称咨询式申请），一般表现为申请内容中含有“是否”“相关情况”“依据”等字眼[2]。实践中，咨询式申请往往被行政机关认定为政务咨询而拒之于政府信息公开门外，到底该如何处理和答复咨询式申请，目前还没有法律条文可以直接适用，司法实践中也没有明确的认定。

二、处理咨询式申请的法律依据

自2008年《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）实施以来，政府信息公开制度在推动法治国家建设、促进社会主义民主法治等方面发挥了重要作用。历经十多年的实践探索，我国各地各级政府在《条例》的运用中发现了一些问题，例如公开范围不具体、公开方式不明确、公开义务主体互相推诿等。2019年5月，新修订的《条例》正式实施，一定程度上平衡了行政相对人的权利和行政机关的权力，对政府信息公开范围进行明确，对申请权的行使进行规范。笔者结合新《条例》的修改，通过梳理类似案例和专家观点，认为主要可从以下三个角度认定和裁判咨询式申请。

（一）申请内容不属于政府信息

政府信息公开申请的前提是申请内容应为政府信息。秦某向D区人民政府申请公开的内容，明显不符合新《条例》第二条规定的政府信息定义，即“行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。综合类似案例的法院裁判观点，一般认为咨询式申请的内容不属于政府信息，而是政务咨询。

（二）申请信息不明确

根据新《条例》第二十九条、第三十八条规定，信息公开申请应当标明申请政府信息的名称、文号，不知道名称的应当注明合理范围，便于行政机关寻找[3]，对于需要通过对现有政府信息进行加工、分析的情况，行政机关可以不予提供。咨询式申请往往采取质疑、提问的方式要求行政机关作出答复，申请内容不能指向特定的政府信息。

（三）实质目的并非获取信息

咨询式申请多涉及拆迁、治安、执法、医疗等民生领域问题，矛盾较为突出。有学者认为，当前政府信息公开在某些情况下已经沦为了申请人发泄不满情绪、向政府施压的通道[4]。2015年《最高人民法院公报》刊登一则典型案例，南通市发改委曾在一年内接收到陆红霞及家人至少94次政府信息公开申请[5]。而秦某诉D区人民政府一案中，秦某在已知晓申请内容的具体情况下，仍向D区人民政府提交信息公开申请，其目的显然不是为了获取信息。国务院基于此类现象在新修订的《条例》中增加第三十九条，规定：申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动，行政机关应当告知申请人不作为政府信息公开申请处理，可以告知通过相应渠道提出。

三、咨询式申请频发的主要原因

实践中，由于行政机关与申请人在咨询式申请问题上的认识差异，导致申请人费尽周折仍得不到相应的答复，行政机关也耗费了人力物力资源，降低了行政效能，究其本质，咨询式申请频发的原因主要有以下三个方面。

（一）新时代暴露出的矛盾问题不同以往

据统计数据显示，2010年我国GDP总量约为41万亿元，人均GDP约为4361美元，而2019年我国GDP总量超过99万亿元，人均GDP突破1万美元。短短不到十年的时间，我国经济呈现强势增长。与此同时，我国正处于改革关键期、社会矛盾凸显期，社会所有制结构、经济结构、市场秩序都进行着激烈转型和升级;利益冲突、管理空白等诸如此类的问题，也在近十年内不断涌现和积累。当认为自身权益受到侵害时，由于信息公开制度有行政复议和诉讼等救济途径保障，群众更倾向于选择这一方式向“全能政府”寻求权益保护。有些公民在涉及自身利益的诉讼败诉后，由于法定权利救济的途径行不通，会把政府信息公开申请当作一种变相救济手段，从而谋取通过法定救济途径不可能拥有的利益。

（二）根深蒂固的“官本位”思想仍未根除

毋庸置疑，服务型政府的提出有效推进了我国政府管理理念从几千年的“官本位”思想向“民本位”转变，更加注重为人民服务，保障人民权利，真正实现人民当家作主。但现实是政府职能转变和部分领导干部观念转变仍不到位，公民政府信息获取仍不充分。[6]虽然国务院三令五申要求“公开为常态、不公开为例外”，但实际上政务公开的程度和范围都不尽人意，公众对政府信息的需求远远超过政府信息的有效供给。以D区人民政府网站为例，“政策法规”栏目近半年更新信息不到十次，与政府实际信息数量明显不对等。除此之外，政府在顶层设计、制定政策时习惯“大包大揽”，群众则长期处于被动管理状态，政府决策过程的透明度和群众参与度不高，对政策解读也不充分，即使是涉及自身利益的政府信息，群众获取的渠道和途径也非常有限。群众难以从公开渠道获取政府信息，提交申请公开便成了获取政府信息的主要渠道。

（三）公民权利意识觉醒但法治意识缺失

近年来，社会主义市场经济的高速发展极大地促进了人民群众权利意识的觉醒。政府信息公开制度的建立为保障公民知情权、参与权、表达权和监督权提供了合法渠道。“权利意识”的伸张，离不开“法治意识”的护航。目前，我国大部分群众的法治意识还不能与其高涨的权利意识相匹配，运用法律的能力有限，难以依法依规维护自身权利。新修订的《条例》从兼顾行政机关与相对一方利益平衡的角度出发，明确了政府信息的公开范围，规范了申请权的行使，进一步推进了政府和公民之间权利义务的公正对待。部分公民混淆政务咨询与申请政府信息公开行为的区别，不能选择恰当的渠道维护自身的权利;部分公民对信息公开的立法目的认识不到位，偷换知情权和信息获取权概念，认为凡申请就必须公开;部分公民滥用申请权，针对行政管理过程性事务提起大量咨询式申请，以此作为向行政机关施压的手段[7]。

四、咨询式申请的破解路径

（一）坚持依法行政，促进社会公平正义

行政机关要带头懂法用法、依法行政，把运用法治思维和法治方式贯穿于行政管理各项事务的始终，真正把法律作为行政管理中不可逾越的“红线”，作为保障人民群众合法权益的“生命线”。依法行政首先要做到“法无授权不可为”，特别是面对处理矛盾多发的问题时，要坚持法律是根本遵循这一底线原则，任何情况下不搞特殊化，不搞拍脑袋决策，要从思想根源上抵制行政管理中顾此失彼、朝令夕改的不良现象。依法行政更要做到“法定职责必须为”，严守法定程序是实现实质正义的重要前提和保障，必须从每一环法定程序做起，严谨、公开、公正地履行法律赋予的职责，推动政府公信力提升，让人民群众真正感受到公平、正义，从源头上预防和化解矛盾。

（二）加大政务公开力度，促进共建共治共享

实现共建共治共享的社会治理格局，特别重要的就是要加大政务公开力度，提升政务公开实效，充分发挥人民群众的积极作用，构建起政府与人民群众的新型合作关系。一是要准确把握新时代政务公开的新定位，加大政务公开的深度和广度，加大政策解读力度，推进行政机关决策、执行、管理、服务和结果全过程公开，让人民群众全面了解政府工作，有效监督政府行为。二是要进一步完善和细化信息公开目录，明确政府信息公开范围，及时准确通过政府网站、张贴告示、电视广播、新媒体等多种渠道公开政府信息。三是要强化信息公开制度的执行刚性，建立常态化的监督检查机制，将群众信息公开申请作为线索，定期通报应公开却未公开事项的责任主体单位，追究相关人责任。四是要畅通高效、便民的政务咨询渠道，参考行政审批模式改革，整合各类咨询渠道，建立咨询诉求集中办理模式，提升咨询答复的效率和质量，推进政府与公民的有效沟通。五是要拓宽群众知情明政和参与决策渠道，扩大公民有序政治参与，包括召开听证会、专家论证会、民意调查、网上征求意见等，让公众在参与决策中凝聚思想共识，提升群众的获得感和满意度。

（三）增强公民法治意识，引导规范行使权利

新时代背景下，建设法治国家意义深远，特别是针对当前公民法治意识还不强的实际，要创造性、多样化推进全民普法，增强广大公民的法治意识，提高公民依法表达利益诉求、维护自身权益的能力，引导公民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。行政机关在处理信息公开申请时，应当将强制性法律与“柔性”规则相结合，适当加以解释和引导，帮助公民规范有效提交申请。一方面，行政机关应当细化信息公开申请表的内容，引导申请人填写需申请信息的名称、文号等，从源头上帮助申请人明确表达申请意向，避免申请信息不明确的问题。另一方面，行政机关在接收到咨询式申请后，可适当引入补正程序，主动联系申请人，告知不符合政府信息公开范围的理由，并根据其原申请内容帮助申请人从规范角度进行申请[8]。例如，某群众申请公开“加装电梯是否属于老旧小区改造行动范畴”，行政机关可引导其申请公开当地老旧小区改造行动方案等相关文件。

（四）坚持人民至上，为民纾困解难

各级行政机关要牢固树立以人民为中心的发展理念，大力推进新时代政务公开，建设让人民“看得见摸得着”的服务型政府。如上海市中院曾就类似案例指出，行政机关应当对通过政府信息公开途径提出的实质性信访投诉的事项予以关注，并通过其他相关途径作出积极回应，以推动行政争议的实质化解[9]。对于涉及群众切身利益引起的咨询式申请，行政机关应当核查申请人合法权益是否得到保障，积极主动回应，为群众纾困解难。每一个咨询式申请都指向了一个群众关切的问题，行政机关在回復申请时不应将其简单作为政府信息公开申请行为，而应从根本上思考申请人的实质诉求，以咨询式申请为线索，着力为人民群众解决烦心事、操心事，把为民谋利、为民尽责、为民服务作为保障公民权益的重要方式。

参考文献：

[1]后向东.论我国政府信息公开制度变革中的若干重大问题[J].行政法学研究，2017（5）.

[2]肖卫兵.咨询类政府信息公开申请探析[J].法学论坛， 2015（5）.

[3]应松年，陈天本.政府信息公开法律制度研究[J].国家行政学院学报，2002（4）.

[4]王学栋，赵小静.滥用政府信息公开申请权行为的法律规制——兼论国外实践对中国的启示[J].中国石油大学学报（社会科学版），2018（1）.

[5]南通市中级人民法院.陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案[R].最高人民法院公报，2015.

[6]于广益.政府信息公开申请补正程序的困境及其应对路径——基于司法审查下的行政实务视角[J].治理研究，2018（5）.

[7]刘平.谨慎地拒绝：政府信息公开之诉权滥用及立法规制——以“诉的利益”为内核破局[C].全国法院第27届学术讨论会，2016：740.

[8]鞠晗.政府信息公开制度建设的思考[J].中国信息界， 2011（5）.

[9]上海市第二中级人民法院.上海市昆仑律师事务所与上海市城乡建设和交通委员会政府信息公开答复一案[R].2012.

作者简介：程雨萌（1994—），女，汉族，湖北武汉人，单位为武汉大学政治与公共管理学院，研究方向为行政管理。

（责任编辑：王宝林）