新邵县封山育林成效及对策

肖宇钧 石光明 陈昀

摘要    封山育林是依靠森林的自然恢复能力修复生态系统，是恢复森林植被群落最经济有效的措施。本文阐述了新邵县封山育林现状以及实施封山育林工程取得的成效和采取的主要措施，总结了封山育林过程中客观存在的一些问题，提出了进一步做好封山育林工作的对策，以期为封山育林工作实践提供参考。

关键词    封山育林;成效;措施;问题;对策;湖南新邵

中图分类号    S755        文献标识码    A

文章编号   1007-5739（2020）20-0134-03                                                开放科学（资源服务）标识码（OSID）

新邵县地处雪峰山东侧，资水中游，邵阳盆地和新（化）涟（源）盆地之间，位于湖南省地理中心。资水干流距离新邵县城8 km，形成新邵“八洲之城”。新邵县植被属华中植被区系湘西山地植被区雪峰山前低山岳陵植被片、雪峰山植被片，中亚热带常绿阔叶林地带，境内生境多样，植被良好。新邵县是湖南省重点林区县，现辖423个自然村（社区、居委会），总人口83.1万人，全县国土总面积176 300.00 hm2，林地面积105 933.33 hm2（其中生态公益林面积逾66 666.67 hm2），占国土总面积的60.09%。2013年4月，新邵县人大常委会提出了对《全县实施封山育林20年的决定》，新邵县委、县政府相继出台了封山育林实施方案和通告，部署组建了村级专职护林员队伍，严格按照“以封为主，封造结合，突出管护”的育林原则，封山育林成效显著。截至2018年底，全县森林蓄积量达4 388 800.00 m3，森林覆盖率达57.5%[1]，较封山育林前，森林蓄积量增加了562 800.00 m3，森林覆盖率提高了4.3%。

1    主要成效

1.1    森林采伐量逐年减少

自2013年实施封山育林工程以来，新邵县从严控制林木商业性采伐，集体林的商业采伐几乎为零，森林资源保有量大幅增加。林木商业性采伐量持续降低，自2011—2015年的5年间，林木商业性采伐量分别为26 820.3 m3、23 726.8 m3、7 658.6 m3（3个国有林场）、6 897.3 m3（3个国有林场）和5 237.4 m3（3个国有林场）。2015年底，新邵县国有林场改革为一类公益性事业单位，自2016年起国有商品林不再采伐。至此，2016

—2018年除了部分森林抚育采伐和征占用林地的林木采伐以外，连续3年林木商业性采伐几乎为零。

1.2    林政管理井然有序

在實施封山育林后，对外销售的木材运输办证逐年减少，已由2010年的10 796.2 m3锐减至2015年的4 378.4 m3、2018年的783.6 m3，最大降幅达92.86%。林业行政执法的罚没收入以及规费收缴也由封山育林前的逾138.7万元下降至2018年的0.76万元。同时，全县林业行政案件也由封山育林前2012年的203起下降至2018年的 42起，降幅达79.31%。

1.3    森林资源显著增长

2013年以来，新邵县持续推进“四边五年”造林绿化进程和国家森林城市创建活动，紧紧瞄准“城市园林化、小区森林化、道路林荫化、庭院花园化”的绿化美化目标，以城区周边、主要河流两边第1层山脊、主要交通干线两边等为重点，新造和补植补造面积达10 246.67 hm2。森林蓄积量也由2013年3 826 000.00 m3增加到2018年的4 388 800.00 m3，增长14.71%;森林覆盖率由53.2%增加到57.5%，增长4.3个百分点，由此可见，封山育林是恢复森林植被最经济有效的措施[2]。

1.4    生态效益持续好转

植被种类迅速增多，森林群落结构更为复杂，林分质量大幅提升，野生动物的生境发生了质的变化，有利于天敌的自然繁殖，丰富了生物多样性，保水固土以及抵御森林病虫害能力显著增强。

1.5    社会效益有目共睹

全面实施封山育林工程以来，带动了城乡通道绿化、水系绿化、山头绿化的景观提质，到处呈现出“山上绿屏、水岸绿网、道路绿荫、城乡绿景”的绚丽画卷，城乡居民的满意度、幸福指数、获得感显著提高。2015—2018年新邵县先后荣膺“全国绿化模范县”“重点生态功能区县”“全国森林和野生动植物资源保护先进单位”“全国林下经济及绿色特色示范县”“全国森林防火工作先进单位”等殊荣。

2    采取的主要措施

制订全县封山育林总体规划，合理设置禁伐区、限伐区和开发区，并且对接落实。封育范围几乎涵盖全县所有林地面积，实行全封林地面积为84 463.4 hm2，占总体规划林地总面积的79.54%，在全封禁伐区内，除抚育性、更新性采伐外，禁止一切人为活动;规划限伐区面积21 456.73 hm2，占规划林地总面积的20.25%，主要包括全部竹林面积21 400 hm2以及国有林场改革前的年度商品林采伐面积，限伐区域实行轮封轮开;规划开发区面积221.2 hm2，占总体规划林地总面积的0.21%，限于建制镇开发建设用地面积，该区域内林木可凭证采伐。

2.1    高位推进，加强领导

新邵县成立了以县委书记为顾问、县长任组长的新邵县封山育林工作领导小组，各镇乡人民政府也同步成立了相应机构。制定了《新邵县封山育林工作实施方案》和《新邵县封山育林工作考核办法》，新邵县人民政府适时发布封山育林通告，使封山育林的实施和管理有章可循、有法可依[3]。

2.2    以封为主，封造结合

多年以来，林业部门以创建国家森林城市为契机，始终坚持“以封为主，封造结合”的营林方针，因地制宜地营造常绿与落叶、针叶与阔叶、乔木与灌木等混交林，大力推广乡土树种，积极探索人工造林模式，精准指导造林工作。6年来，实施了城市森林、通道森林、水系森林、景区森林、矿区复绿、山地造林等工程，在全面封山育林的基础上，对重点生态区域和重点生态部位第1层山脊以内的森林实行严格管理，一律禁伐，生态环境日益改善，自然资源保护良好，生物多样性不断丰富。共完成人工造林面积10 246.67 hm2，确保造林成活率在88%以上。

2.3    多措并举，广泛宣传

通过宣传车、宣传窗、树碑立牌、张贴标语等形式广泛宣传，发放《致全县人民封山育林一封信》《封山育林宣传手册》，使封山育林政策家喻户晓、老幼皆知。封山育林期间一律实行封山禁伐，不得批准林木采伐。在森林特别防火期间，由新邵县人民政府发布禁火令、禁火通告，杜绝一切野外用火，最大限度地降低了火灾发生频度。县长与各乡镇长、各乡镇与村干部、村级组织与护林员层层签订《森林防火责任书》，筑牢县长、乡镇长、村主任、护林员的森林防火责任网，将“森林防火，人人有责”的制度落到实处。

2.4    组建队伍，强化责任

以村级组织（社区、居委会）为单元，配备专职护林员1名。同时，加大对护林员的培训力度，明确护林员的主要工作职责和责任范围，签订护林责任状，营造“山有人管、林有人护、责有人担”的护林工作氛围，力求责任到人，强化担当。

2.4.1    强化野外火源巡查。由新邵县森林公安局牵头，新邵县森林消防大队参与，组建野外火源巡查小组。在高火险天气期间深入林间地头，确保“见烟就查，见火就抓”。6年来，共处理野外违规用火人员854人次，分别对当事人给予治安拘留、罚款、警告、写书面检讨、令其鸣锣等处罚措施。

2.4.2    扑火基础设施相应改善。全县15个乡镇3个国有林场都组建了多支专业或半专业森林消防队伍和应急分队，配备森林防火专用车辆，购置了打火鞭、风力灭火机、对讲机等灭火配套设备。基础设施建设得到加强，封山育林成果有了相应保障。

2.4.3    充分发挥“12119”森林火灾报警平台作用。严格执行24 h值守，负责森林火灾接处警工作，实时掌握火场动态，准确报送火情信息，整理火场原始记录，规范林火档案管理。

2.4.4    立规追责。6年来，乡镇党政一把手、分管领导、林业站站长、村支部书记、村主任等因防火不力受到新邵县纪委约谈和追责人数达78人，将权力关进制度的笼子，部署占10%，落实占90%。既严肃了纪律，又强化了责任，加大了森林资源保护力度，巩固了封山育林成果。

2.5    精准补偿，保障给力

新邵县共有林地面积105 933.33 hm2，其中公益林面积66 666.67 hm2、国有商品林面积1 866.67 hm2、毛竹林面积21 400.00 hm2，实行全面封山育林后，还有15 999.99 hm2的山林面积暂时得不到相应补偿。自2014年起，虽然县级财力吃紧，但仍将育林补偿资金列入财政预算，仅此补偿资金一项就达到480万元。为确保封山育林（禁伐）工作正常开展，县级财政每年用于封山育林补偿、森林消防、护林员工资、防火宣传等专项资金逾660万元。

3    存在的问题

3.1    封育方法有待商榷

总体来看，新邵县封山育林（禁伐）工程进展顺利、开局良好，但也暴露出一些不容忽视的问题。封山育林常见的封禁方法主要有全封、轮封、半封等3种方法[3]，除毛竹林外，新邵不仅是单一的全封，而且封育期达20年。封禁方法过于單调，如不统筹兼顾，长此以往，势必会挫伤林农参与封山育林工作的积极性，同时也会影响封山育林工程的总体成效[4]。

3.2    造林大户备受影响

2013年以来，全县实施全面封山育林政策，部分大户造林合同接近到期或已到期，山上树木不能采伐，银行和民间借贷又要归本还息，资金断链，生产难以为继，生活难以维持;此外，出租方与承租方因租山（地）合同到期，承租方因故不能诚信履约，会引发合同纠纷，不稳定因素依然存在，致使造林大户一筹莫展。

4    对策

4.1    因地制宜，科学规划

封山育林中封山是手段、育林是目的、管护是重点，必须因地制宜、科学规划、全面提升封山育林的科技水平和效益[5]。

4.1.1    精准界定全封区。全封区面积达68 533.34 hm2。将已划定为生态公益林范围的，全部纳入公益林管理并进行生态补偿。主要界限指城区周边的林地，沪昆高铁、高速公路、207国道、217省道、渔龙公路县道等主要道路沿线两侧第1层山脊，河流两岸、水库周围第1层山脊，以及公园景区和生态地位重要区域，继续实施全面封禁政策。

4.1.2    合理设置限伐区。将所有毛竹林、国有商品林、依法流转的商品林、兼顾农民生产生活或特殊情况确需采伐林木的区域列为限伐区，面积达37 399.99 hm2，在不影响整体绿化的前提下，适度开放商品材，让林农获得实惠。

4.2    约法三章，强化责任

管护制度、护林设施、管护合同是确保封山育林管护效果的“三驾马车”，务必约法三章，强化责任。森林公安、林业行政、村级组织要做好护林员的坚强后盾，坚决打击破坏封山育林的违法行为，共同维护林区良好的社会秩序。

4.3    全员考核，突出奖惩

新邵县政府出台《封山育林管理办法》《封山育林工作考核办法》，规矩可立，重在落实，要压实镇乡政府、村级组织和各个部门的工作职责，将封山育林工作列入年度绩效文明考核，建立问责和奖惩机制。

4.4    精准调研，分类施策

将不属于城区周边、生态脆弱地区、道路、河流第1层山脊的成熟林，适度限额采伐。对属于城区周边、生态脆弱地区、道路、河流第1层山脊等部分林分，且采伐后有可能直接影响生态环境、城市形象的林分，原则上应由政府赎买。可将赎买后的林分改造成国有生态林、防护林、康养林、城郊公园等，以最大限度地发挥森林的生态效益。

5    结语

封山育林20年的重大决定是坚持“绿色发展、生态立县”、建设“湖南之心、大美新邵”重要举措，是大势所趋、群众所盼、发展所需的工作创新。务必不忘初心、长期坚持、与时俱进、不断完善封山育林实施方案，培育森林资源，改善生态环境，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要，打造天蓝、山青、水绿的“八洲之城”，为子孙后代造福。

6    参考文献

[1] 楚芳芳.湖南省森林资源演变态势分析[J].山西建筑，2017，43（29）：178-179.

[2] 甘卓飞.封山育林在林业生态工程建设中的运用[J].现代园艺，2017（24）：161.

[3] 高嶙，杜琳.安定区开展生态修复试点的做法与效果[J].中国水土保持，2005（2）：38-39.

[4] 王嘉发.浅谈封山育林在林业生态工程建设中的运用[J].林业调查规划2005，30（3）：46-49.

[5] 姚乐恒，胡春荣.我省农村能源建设与退耕还林保护生态环境[J].甘肃农业，2000（3）：44-45.