开发区体制机制改革创新发展路径研究

张兴瑞

[摘 要] 开发区作为我国区域经济的重要组成部分，在产业集聚式发展、改善经济环境、对接国际市场、促进对外开放等方面起到了积极的作用。但是，随着经济进入“新常态”，加之严峻金融形势下，经济发展要素和政策红利作用减弱，当前开发区的发展模式已经束缚了开发区经济的发展，形成了经济开发区不以经济发展为主业的局面，开发区体制机制已进入亟需转型升级的阶段。文章通过对广饶经济开发区管理体制机制现状的研究分析，在深入剖析存在的问题基础上，提出了开发区体制机制改革创新发展的路径，这将进一步推动开发区实现高质量发展，同时为各级政府制定开发区改革创新政策提供一定的借鉴意义。

[关键词] 经济开发区；体制机制；人事管理；绩效管理

中图分类号：F207 文献标识码：A

开发区作为我国区域经济的重要组成部分，在产业集聚式发展、改善经济环境、对接国际市场、促进对外开放等方面起到了积极的作用。从山东省的情况看，开发区管委会作为同级人民政府的派出机构，多数实行与乡镇（街道）一体的管理模式，这种模式在统筹城乡发展、拉动区域经济等方面起到了积极的作用。但是，随着经济社会的发展，这种管理模式引发的矛盾日益突出，例如：社会事务日益增多，经济发展职能弱化，土地、融资平台、招商引资等不够灵活，市场化运作不畅等。加之严峻金融形势下，经济发展要素和政策红利作用减弱，当前开发区与乡镇（街道）一体的管理模式已经束缚了开发区高质量发展的翅膀，形成了经济开发区不以经济发展为主业的局面，开发区体制机制已经进入亟需转型升级的阶段。

一、发展现状

广饶经济开发区始建于1992年7月，与乐安街道实行“区街一体”管理模式，占地面积100平方公里，辖77个行政村、6个城市社区，4.8万人口。近年来，广饶经济开发区以建设全省重要的高新高端产业聚集区为目标，着重优化提升传统产业，积极培育新兴产业，区内规模以上工业企业达70余家，逐步形成了石油化工、橡胶轮胎、纺织、汽车配件、新能源、新材料等主导产业。2018年，实现地区生产总值196.9亿元，同比增长4.1%；规模以上工业主营业务收入663.24亿元，同比增长3.7%；公共财政预算收入5.57亿元，同比增长16.2%。广饶经济开发区先后被授予“山东省十佳最具投资潜力开发区”“山东十大最具经济活力的园区”，2018年区内高端能源化工产业园列入山东省新旧动能重点工程“四区十园”，2019年广饶化工产业园获省政府批准列入第四批化工园区名单。

以上数据显示，广饶经济开发区发展态势良好，为本地区经济的发展做出很大贡献。但是从省级排名看，不甚理想，甚至呈现倒退趋势，在山东省131家省级开发区排名中，广饶经济开发区2014年列第12位，2015年列第20位，2016年列第23位，2017年列第30位，在全省的影响力逐渐下降，广饶经济开发区发展进入了瓶颈期，特别是体制机制不畅问题突出，已经明显制约其转型升级、高质量发展。

二、制约因素

（一）管理体制约束，经济发展职能弱化

随着经济的发展，开发区规划布局不合理、发展空间受限的问题突显，为解决土地等资源匮乏的问题，开发区实行“区与乡镇（街道）一体”、乡镇（街道）代管、园区托管等模式。因此，开发区同时承担了大量的行政执法、应急、环保、民生等社会事务管理职能以及政府授权的相关职能，而其党政机构和事业单位的设置与乡镇（街道）的设置却基本一致，承担经济发展的机构、职能相对弱化，从业人员数量、学历层次、专业知识等参差不齐。

（二）人事管理不灵活，激励措施缺乏

人事管理方面，开发区经历了与乡镇（街道）的合并，涉及人员转隶和日常人员录用、招聘、调配事项由同级组织人事部门统一管理，开发区在人事管理权限上缺乏完全的自主权。薪酬体系方面，开发区管委会仍采用行政事业单位薪酬体系，职工收入不能和绩效考核结果挂钩，造成了激励不足的现象。考核管理方面，缺乏独立的考核管理体系，通常是按照同级组织人事部门的管理规定进行人员考核，考核范围局限于体制内人员。人才选拔方面，组织人事部门选人用人偏重于行政管理，与经济发展的用人标准存在偏差，不适用于市场经济下开发区发展的人才需求。

（三）要素红利减弱，招商引资成效不大

开发区成立之初，充沛的土地资源以及优惠政策，促进了经济的快速发展，但是随着政策的趋紧，要素红利明显减弱。忽视了基础配套和知识产权等软环境的建设，也未能充分利用好社会化、市场化招商渠道和资源，仅依赖土地、税收等优惠政策，过于强调数量，而忽视了质量，使得开发区的综合发展能力不强，在吸引高端服务业、外资企业等方面严重缺乏有效的措施。

（四）市场化运营机制不健全，投融资渠道单一

开发区在市场化运营机制建设方面欠缺，基础配套設施建设和投融资等仍以政府投入为主导。现有的融资平台主要为地方政府融资服务，政府部门的管制之手仍在，具有强烈的行政色彩和预算软约束特征，融资平台成为了政府的延伸，其主要职责是融入资本解决建设资金缺口，扮演了“借款工具”的角色，同时将大量资金投资于明显非营利的公益项目，使融资平台的主营业务能力减弱，市场化程度降低，难以有效进行转型发展。

三、创新发展趋势

（一）优化空间规划布局

根据产业布局和区域发展规划，统筹布局产业项目。广饶经济开发区应重点规划高新技术产业园、化工产业园等区中园，以“特色突出、优势互补、错位发展”为原则，依托现有工业及产业资源，明确各园区产业发展主攻方向，综合运用要素供应、政策引导等手段，调动资源要素向产业园区集聚，实现差异化、特色化、集群化发展。依托山东省化工产业转型升级，推进广饶化工产业园区建设，切实改变产业布局不合理、企业散乱的现状。

（二）明确产业发展定位

广饶经济开发区应突出主导产业，拓展新兴产业，一方面对现有的化工、轮胎、机械制造、纺织等产业链进行优化整合，着眼“补链、强链、延链”，特别是石油化工产业，要加大科技创新力度，加快开发高端石化、化工新材料和精细化学品，逐步形成以炼油为龙头，以高端石化化工新材料及精细化学品为特色的新型高端能源化工产业集群。另一方面大力发展高端装备制造、新能源、新材料等新兴产业，综合运用要素供应、政策引导等手段，促进优势产业向开发区集聚，拉长链条、做大集群，实现特色发展。

（三）理顺行政管理体制

探索实行“管委会+公司+基金+专业团队”的市场化运作、企业化管理新模式，成立集团公司行使开发运营职能，主要承担国有资产运营、基金管理、投融资、招商引资、政府公共基础设施建设市场化服务、土地收储运营等职责。开发区管委会剥离社会事务管理职能，聚焦经济发展主业，主要承担区内发展规划、产业布局、生产要素调控、企业服务、对外贸易、重点项目建设等经济发展事务。开发区与所在乡镇（街道）建立联席会议制度，定期研究部署协调解决区内拆迁、征地、环保等经济建设相关工作，多方协作配合保障经济建设工作顺利开展。

（四）创新人事管理制度

实行以“全员聘任、合同管理”为主的雇员制人事制度改革，按照“人尽其才、竞争择优”的原则，打破身份、资历等限制，推行全员聘用、竞争上岗，形成能上能下、能进能出、充满活力的选人用人机制。变身份管理为岗位管理，所有人员的职务、职级、工资、身份等全部“档案封存”，实行行政职务和实际聘任职务相分离，体制内工资与实际薪酬相分离，人事档案管理与合同聘用管理相分离。

（五）建立薪酬激励机制

推行全员绩效考核，引入KPI（关键绩效指标）考核机制，按照“稳住基本、突出激励、以岗定薪、动态管理”的原则，建立“基础底薪+绩效奖励”的薪酬制度，加大激励薪酬比重，倡导“高压力、高业绩、高薪酬”；根据贡献率、岗位工作强度等因素，设定与工作目标任务相适应的绩效工资，依据贡献大小，拉开分配档次，提高招商、项目建设等经济发展一线人员的薪酬，对特殊需要的高层次管理人才和专业招商人员，实行特岗特薪。

（六）创新双招双引模式

围绕“双招双引”，推行招商企业化、市场化改革，构建以开发区投资促进部门为引领、特色园区平台为支撑、专业化招商、社会化招商共同体并行联动的专业化招商体系。成立专业招商公司，聘请专业管理团队，负责招商引资工作策划、运作，变行政招商为市场招商，变被动招商为主动招商，变无目标招商为以扶持产业、吸引外资和世界/中国500强企业投资等为目标的招商，实行严格的考核责任制，完成招商任务拿高薪酬，完不成拿基本工资，切实调度各方面的积极性。