行政问责法治化之路径探索

摘      要：加速推进法治化进程是实现治理现代化的必要原则，亦是必经之路。构建完整高效的法治秩序，是我国建设法治政府的重要标准。自2003年施行行政问责制以来，我国行政问责制的理论与实践取得了一定的进步，但仍存在行政问责法制不健全、问责主客体不明晰、问责程序不完善等缺陷。因此，应从明确行政问责主客体及问责范围、丰富行政问责内容、加快推进行政问责程序化建设、完善行政问责救济制度、加大新闻媒体监督力度等方面着手，为法治中国建设奠定扎实的基础。

关  键  词：法治秩序;行政问责;行政主体;同体问责;异体问责

中图分类号：D922.11        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2020）10-0050-07

收稿日期：2020-03-31

作者简介：赵长明（1983—），男，陕西西安人，陕西警官职业学院副教授，研究方向为公法理论、国家治理。

基金项目：本文系陕西省社科界重大理论与现实问题研究项目“党内法规与国家法律衔接协调对策研究”的阶段性成果，项目编号：2020Z431。

一、依法行政与行政问责

近年来，我国从中央到地方各级政府都在积极履行政府职责，但也存在个别地方政府官员“懒政”“乱权”现象，一定程度上影响了党和政府的权威和公信力。行政问责制作为一种监督、控制机制不但是依法治国的重要内容之一，更是政府对公众、社会诉求的积极响应和正面回应。根据行政问责制的基本要求，地方政府领导者作为行政决策的主要制定者须承担相应的政治责任、法律责任及党纪责任。与其它类型的责任相比，行政责任在认定上既可凸显出法律的底线思维，又可看出公共行政的最终目的是保护公共利益，这也是行政问责的最高价值追求。[1]在大国治理中强化行政问责制，不仅可以避免行政决策失误，缓和突发公共危机引发的社会矛盾，而且能够彰显行政决策的公益价值和依法治国的法治精神。

如今，法律秩序已经成为一种最重要的、最有效的社会控制形式，其他所有的社会控制方式都从属于法律方式并在后者的审察之下运作。[2]现代国家治理体系中的法治秩序是法治现代化的体现和结果，是社会秩序的核心。建设社会主义法治国家是我国的基本治国方略，全面推进依法治国是习近平总书记治国理政新理念新思想新战略的重要组成部分，而依法行政是依法治国的必然要求。依法行政，顾名思义，就是行政主体所做出的各种行政行为都应严格遵守法律的规定。因此，依法行政所体现的是法治原则，两者相互依存、相互影响，依法行政一方面可确保达成行政法之目的，另一方面也是行政活动实施的保障，可减少人为因素对行政活动的影响。[3]依法行政是推动法治政府、责任政府建设的源动力，在此过程中行政权力具体行使者的自我约束是不足以支撑责任政府的建设的，制度、法律的监督和保障才是约束行政人员行为、建设责任政府的最终原则。[4]行政问责制以法律、法规或者行政命令为工具，从制度上确保权力与责任、执行行为与后果之间形成有机联系，从而为社会监督政府工作提供了契机。行政问责制的根本特质就是权责一致，即行政权力行使者在行使公共权力时必须坚持权责对等的基本原则并承担相关责任。行政问责制的原则是问责的主体、客体、程序、范围等都必须严格依照有关法律法规来执行，切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，而这正是依法行政的基本要求。

二、对我国行政问责制的审思

2003年非典事件中，全国有近千名官员因防治“非典”不力被罢官去职。自此，行政问责开始大规模实施，问责走入大众视野中。2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话中强调：“我们要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”近年来，随着行政问责的对象和适用范围不断扩大，为数众多的行政官员因行政失当失职而被追究责任，行政问责对于增强政府责任意识、提高行政应急能力和行政效率具有明显效果。[5]不过，在行政问责执行过程中也出现了一些问题。

第一，行政问责主体各自为政。我国的行政问责包括两种问责方式，即同体问责和异体问责。同体问责是指党组织对其体系内党员干部的问责以及行政机关对其体系内干部职工的问责;异体问责是指党组织、行政机关、社会团体、新闻媒体及公众相互之间的问责，如人大对政府的问责、新闻媒体对党政机关的问责等。实践中，我国行政问责主要采取的是同体问责，且已在法律层面对同体问责加以明确规定，这也使得公众对于行政问责制存在几个误区：一是将问责制简单地等同于上问下责;二是将问责制等同于引咎辞职，一旦发生公共危机应对不力，有关负责人就辞职;三是将问责制理解为上级对下级具体过失的惩罚。[6]其实，同体问责与异体问责只是两种不同的问责启动路径，二者从实施程序到最终目标都是完全相同的，然而在实际操作中二者却被分裂开来。笔者在百度上以“行政问责”为关键词进行搜索后发现，新闻媒体爆光后的安全事故及突发公共危机事件责任追究占了绝大部分，行政机关内部自查的行政问责则屈指可数。为避免多元行政问责主体各行其是，各级政府正积极采取措施广泛收集民意、民情并集中处置其中存在的问题，但这种舆情处置机制仍需进一步完善。

第二，行政问责客体定位模糊。行政责任实际上是一种行政法律关系，因此其主体就是行政责任的主体，也就是问责客体。[7]在学界，有学者作了如下定义：“所谓行政法律關系主体，就是行政法律关系当事人，也称为行政法主体或行政法律主体，是指参加行政法律关系、享有权利、承担义务的当事人。”[8]从这一角度来看，行政法律关系当事人包括行政主体和行政相对人，二者皆应是行政责任的主体。也有学者将行政责任主体界定为行政主体，但其也承认在具体实践中二元行政责任主体与一元行政主体二者之间的矛盾是存在的。[9]还有一种观点认为：“行政主体一般来说是指依法享有国家行政权，并实施行政管理、能独立承担法律责任的组织”，[10]有学者由此加以引申：“行政主体其实是指能承担责任的组织，而行政机关工作人员并不包括在里面。”[11]也有学者持不同意见：“行政责任主体是包括行政机关和公务员的。换句话说，行政法所规定的行政责任主体仅仅是指行政组织，而行政问责制所说的行政责任主体却包括行政组织和公务员两个部分”。[12]尽管有学者提出，行政组织与行政公务员之间存在代理关系，行政公务员作为代理人代替行政组织来实施行政行为，“此时行政组织就是名义行政主体，而行政公务人员则成为实际行政主体，从而在二元行政责任主体与二元行政主体之间建立起来对等关系”，[13]但这种观点在我国尚未达成共识。目前，我国相关法律法规中所指的行政问责对象通常只针对一般行政公务人员。事实上，一个人享有的权力有多大，那么他所要承担的责任就有多大，而且权力越大所肩负的责任也越大。在行政权力具体执行过程中，通常是行政公务人员对行政领导负责，下级行政机关对直属上级负责，政府人员对国家行政权力机关负责，各级政府的负责对象则是广大的人民群众。可见，无论行政机关最高领导者还是一般公务人员都须承担行政责任，也都应该成为行政问责的对象。

第三，行政问责标准有待规范。依照我国相关法律规定，问责范围包括不履行法定职责和不确定履行法定职责。不履行法定职责是指问责对象以某种借口拒绝或者直接放弃所导致的不履行行政职责行为;不正确履行法定职责是指问责对象在履行行政职责时不遵守法律规定的权限、方式。实践中，各地对行政问责范围的规定存在差异，有的宽泛，有的狭窄，且大多局限于重大安全事故以及严重违法违纪案件的事后追责，对决策方面的失误、用人不当、工作效率不高等源头性问题有所忽视，难以对行政权力形成全方位的约束。而且，对责任人的追究标准过于泛泛，无法清晰界定哪些责任该由哪些机关或者部门的具体负责人承担，或者哪些行为该受到什么样的惩罚。如有些行政问责事件由于是通过集体表决所决定的，无法区分是个人责任还是集体责任，最终只能要么追究个人责任，集体责任不予以追究;要么追究集体责任，个人责任不予追究，一定程度上削弱了行政问责的公信力。

第四，行政问责内容较为单一。目前，我国行政问责法治化建设相对薄弱，行政问责制立法相对滞后，在国家层面尚未形成专门的《行政问责法》，使得行政问责机制缺乏应有的刚性。一是行政问责的焦点是关乎人民群众生命财产安全的事件，对其他事件的问责相对较少，如《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》就未将一般安全事故和其他安全事故列入其中。[14]二是行政问责机制对于违法行为和滥用职权行为追究较为严厉，对不作为行为则有所忽视。三是行政问责多集中于经济领域，政治及其他领域的问责还需进一步加强。四是行政问责主要集中于事后问责，缺少事前问责、事中问责，[15]警示效果较小。

第五，行政问责程序化亟待加强。我国的行政问责多为“运动式”，主要是为了回应民意，缓和社会矛盾，随意性较强。有学者认为，就形态而言，问责制主要有两种，即行政性问责和程序性问责。行政性问责的依据是行政性的，每一个官员的责任比较模糊，缺乏明确的法律依据，问责往往取决于领导者的意志;程序性问责的依据是法律性的，每一个官员的责任都非常明确，都有充分的法律依据，是不是被问责，不取决于临时性的行政决策。行政性问责往往是责任政府运作的开始，但要使责任政府稳定而有效地运转，就需要进一步走向程序性问责。[16]2009年6月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。2019年9月4日，中共中央印发《中国共产党问责条例》（2019修订）。这两部党内法规明确规定了党政领导干部问责的程序，对于我国行政问责程序化起到了巨大的推动作用。但应看到，这两部党内法规仍有模糊不清之处，如问责何时启动、在什么时限内作出决定以及是否适用于非党员干部等。

三、行政问责的“中国模式”——行政问责法治化之进路

制度分为两种：一种是正式制度，即规范化并带有强制性的原则;另一种是非正式制度，是由正式制度所延伸出来的部分，或者是对正式制度的阐释、修正，是被社会广为认可的行为规范。现代社会的正式制度与国家权力密不可分，而法律作为正式制度的集体体现，是正式制度的重要代表。正义必将实现，而且要以看得见的方式。行政问责一旦启动，必将触及问责对象的既有权利，必须严格再严格，严谨再严谨，怎么严谨都不为过。新时代，构建高效的行政问责制，相关法律法规必须更加健全，问责主客体及范围必须更加明晰，问责程序必须更加标准。

第一，明确行政问责主体。笔者认为，在行政问责立法过程中应着重解决好以下问题：一是明晰行政问责主体。实践中，行政监督主体的范围比较宽泛，包括国家权力机关、司法机关、新闻媒体、社会团体以及公众。行政问责主体则不然，因其掌握着问责权，可直接作出实施问责及处分问责对象的决定，故必须为法律授权的国家权力机关。可依据行政问责主体与行政系统之间的关系将其分为两类：一类是行政系统内部同体问责主体，包括监察机关、公务员任免机关、上级领导机关;另一类是行政系统外部异体问责主体，包括国家权力机关、国家司法机关。[17]二是明晰不同问责主体的不同职责权限。不同的行政问责主体对应着不同的问责对象，其惩戒权限和方式也存在差异，故应对不同行政问责主体进行明确分工，使之在问责范围上形成互补，以实现行政问责的全方位监管。如行政机关的问责主要针对各级政府的正副职、各组成部门的领导者，其有权对任免期限内的本级或者下级机关工作人员进行问责;司法机关若对行政公务人员实施问责只能通过行政案件或刑事案件的审理来进行。三是明晰社会组织和公众的问责权限。社会组织和公众作为行政监督主体，可以通过检举、控告、批评、新闻媒体曝光等方式向国家权力机关反映问题，以引起行政问责主体的关注，进而启动行政问责机制，但不能采取过激方式干扰国家权力机关的正常办案秩序。

第二，扩大行政问责客体范围。行政问责的前提是行政，这里的行政不能简单地理解为行政机关及工作人员，经由法律法规授权、受行政机关委托等从事行政事务的组织中的工作人员也应在此范围内。当前我国的行政权力正趋向社会化、分散化，非国家机关组织越来越多地参与到行政管理中来，权力来源也存在差别。有些组织经由法律法规授权享有与行政机关相同的法律地位，可以对外行使职权并承担相应的法律责任;有些组织只是受某行政机关委托，以委托机关的名义行使职权，后果也须委托机关来承担。尽管这两类组织并非国家行政机关，工作人员也不是公务人员，只能在授权或委托范围内行使行政权，但其也必须承担相应的义务：一是不能越权，必须严格按照行政机关的授权范围或委托范围行使行政职权。二是严格依法办事，不能以权谋私，更不能滥用职权。三是积极为相对人提供职权范围内的服务，认真履行职责。四是接受监督，一旦出现违法、违纪现象，视后果承担相应责任。

第三，明确行政问责范围。目前，我国在职责划分上不够清晰，如领导干部与普通工作人员职责模糊、正副职责权类似、机关首长与党委领导者职责交叉等。行政机关领导与普通工作人员在职责、职权上是不同的，在问责时应区别对待，但需做好衔接，厘清分別问责与同时问责的范围。行政机关的问责客体包括行政机关、行政机关的领导者及普通公务人员，问责主体应对其进行全面监督，问责时一追到底。相关法律法规要清晰界定行政机关及其工作人员的职责，明确无责与有责之间的限定——主管者即负责者，负责者即承担者。同时，要理顺行政机关内部党政领导者之间、正副职之间、上下级之间、不同岗位之间的职权分工与责任承担。

第四，丰富行政问责内容。行政问责制是一套系统完整的责任追究机制，包括行政首长问责制、行政执法责任制以及行政过错问责制等。无论行政违法行为还是行政不当行为，无论行政作为还是不作为，无论具体行政行为还是抽象行政行为，无论集体行为还是个人行为，无论负有直接责任的行为还是需间接负责的行为，无论行政首长的决策还是普通公务人员的具体行政行为抑或是监督机关及其工作人员的监督行为，皆应纳入行政问责范畴。概言之，有权就有责，权责要对等。现实中，行政职权的具体内容会因行政主体不同而有所差异：一是行政规范权，即行政机关制定行政法规、行政规章和其他规范性文件的权力。二是行政检查权，即行政主体依法对行政相对人履行法定义务的情况进行监督检查的权力。三是行政处理权，即对行政相对人权利义务进行处理的权力，如许可权、处分权、处罚权、奖励权等。四是行政强制权，即行政主体对行政相对人依法采取强制措施的权力，包括即时强制权和强制执行权。五是行政裁判权，即行政主体按照准司法程序裁决特定的行政争议或与行政管理有关的民事争议的权力，包括行政调解权、行政仲裁权、行政裁决权、行政复议权等。随着行政问责制的日益完善，行政问责的内容也应更加丰富。行政问责具体标准的制定，应充分考量行政主体及其公务人员在具体工作内容、权限等方面的差异，制定不同量级的标准，并根据权责一致的原则将定量和定性有机结合起来，使行政问责既能统筹全局又能兼顾到个别情况。行政机关公务人员因其身份特殊，即便一些违法违规行为与其职责无关，仍会产生不良影响。鉴于此，笔者建议，对于行政机关公务人员公然参与黄赌毒等违法活动，浪费国家资财，生活腐化，行为不端，骗取荣誉，违反国家法律、职业道德和社会公德等个人行为也应问责。

第五，加快推进行政问责程序化建设。行政程序是行政行为的方式、顺序、步骤、时间等各种与行政行为有关的因素的总和。行政问责实质上是对行政行为的监督，是行政行为的一个组成部分，因此必须具有充分的法定事由，并且严格按照既定的法律程序开展，以确保监督行为的权威性和正当性。近年来，我国已加大行政程序建设的力度，在《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政处罚法》等法律中增加了有关行政程序的条款。应以此为基础，加快推进行政问责程序的立法工作，可以考虑由省级人大及其常委会酌情先行立法，将现有法律法规中涉及监督程序的部分予以细化，使行政问责的各个环节程序化，确保问责的公正与公开。细言之：一是立案，问责主体按照规定启动对问责对象的问责。二是调查，问责主体排查事实，搜集证据，确定责任行为与损害结果之间的因果关系。三是决定，问责主体结合调查结果，依据相关法律法规确定责任形式。四是通知，问责主体将问责决定以书面形式同时送达问责对象与检举人，问责决定应明确列举事实、处理意见、法律依据、问责对象依法应享有的权利和救济途径。五是执行，问责主体落实决定，实施惩戒。问责对象如有不同意见，可在规定期限内依法申请复核，但对决定的执行不造成影响。

第六，完善行政问责救济制度。尽管问责客体面临行政监督，但其合法权利仍应受到法律保护，特别是问责客体对所承担的责任有异议而进行申辩或陈述时，不应将其视为不合作行为，更不能因此加重处罚。为确保问责的公正性，一旦出现可能影响问责公正的情况，问责客体可提出回避申请，问责机关应在限期内作出决定;如果问责客体对不予回避决定存有异议，可申请复议或者复核。目前，除部分特殊情况外，世界范围内救济权利的通用做法是以权利保障为基础，司法审查与行政审查相结合。在我国，行政问责的司法救济通常是通过行政诉讼来达成的。对此，笔者建议，应借鉴西方的特别关系理论，以《中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）》为基准，将开除、辞退、解聘等与公务人员基本权利息息相关的问责处理决定纳入司法救济范畴，确保问责更加公平。

第七，加大新闻媒体监督力度。在我国，人民网、中国政府网等主流媒体对于突发公共事件十分关注，积极予以报道、转载，这使得地方政府对一些重大事故或公共事件难以隐瞒。如中国政府网专门设置了一个应急管理专栏，实时发布突发公共事件的相关信息;人民网开设了舆情专栏，专门收集、发布突发公共事件的进展情况。但应看到，新闻媒体虽然有信息披露权，却无权启动行政问责机制，如果行政问责主体不介入，那么行政问责仍然无法启动。由于新闻媒体并不具备独立的行政问责能力，因此在行政问责过程中，并不能直接使相关责任人作出道歉、引咎辞职等反省行为。可见，新闻媒体的问责权限和独立性还有待于进一步提高。笔者建议，一是将新闻媒体的自主监督权以法律法规的形式加以明确，这样不仅能够提高新闻媒体的独立性，还能对新闻媒体起到约束作用。二是行政机关对新闻媒体的监管要做到有所为有所不为。一方面，进一步加强对主流媒体的监管，督促其积极宣传国家的各项方针、政策，弘扬正能量，以形成对舆论的正向引导作用;另一方面，对于合法成立的民间新闻机构监管应适当放松，允许其依法自由发表意见和建议。三是督促各级党政干部主动接受新闻媒体监督，虚心接受批评。四是新闻媒体应与人大、政协等国家权力机关密切合作，利用获取信息的便利性及时准确地为问责主体提供信息，增强行政问责的效力。

总之，坚持依法治国理论，构建法治政府，就必须加速推进行政问责制。法治社会要求权力与责任之间必须保持平衡，这是对所有权力主体提出的要求，行政主体及其工作人员当然也包含其中。作为一项行政制度，行政问责同时具有预防与惩罚、引导与评价、监督与纠偏等多项功能，其目的就是约束行政权力，防止并纠正行政权力在具体运行中出现偏差。理想的行政问责制的问责主体应该是多元的、问责结构应该是科学的、问责内容应该是全面的、问责形式应该是多样的、问责程序應该是严密的，问责规范应该是完备的。为此，必须进一步健全与行政问责制相关的法律法规，确保行政问责在制度化、规范化、程序化、法治化的轨道上平稳前行。

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（责任编辑：刘亚峰）

On the Administrative Accountability System Rule by law

Zhao Changming

Abstract：Accelerating the process of legalization is the necessary principle to realize the modernization of governance，and it is also the only way that can not be overstepped.To build a complete and efficient rule of law order is an important standard for the construction of a rule of law government in China.Since the implementation of the administrative accountability system in 2003，the theory and practice of the administrative accountability system in China have made some progress，but there are still some legal defects，such as unclear subject of administrative accountability，imperfect procedures and so on.Therefore，we should clarify the subject of administrative accountability，strengthen the supervision of media accountability，expand the object category of administrative accountability，expand the content of administrative accountability，and improve the administrative accountability procedures and relief system to lay a solid foundation for the construction of China's rule of law.

Key words：legal order;administrative accountability;administrative subject;corporate accountability;heterogeneous accountability