党的纪律建设制度化的实现路径

摘      要：纪律严明是中国共产党的优良传统和显著优势，在全面从严治党和依规治党的大背景下，应进一步加强党的纪律建设并将其纳入党的建设总体布局。制度建设应贯穿纪律建设始终，为纪律建设提供制度保障，实现纪律建设制度化。制度化是一个不断发展和完善的过程，纪律建设应在制度的框架内运行，提高纪律建设质量。实现纪律建设制度化，要完善纪律建设制度体系，培养纪律建设制度自觉，形成制度执行、监督、惩戒、评估的闭环回路。

关  键  词：纪律建设;制度化;制度自觉;制度执行

中图分类号：D262.6       文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2020）10-0011-09

收稿日期：2020-04-11

作者简介：吴瑛琪（1986—），女，黑龙江哈尔滨人，中共中央党校（国家行政学院）研究生院党建专业博士研究生，中共黑龙江省直属机关工作委员会组织部工作人员，研究方向为党内法规建设。

基金项目：本文系国家社科基金青年项目“运用法治思维提高党内法规执行力研究”的阶段性成果，项目编号：17CZZ008。

党的纪律建设永远在路上，纪律建设制度体系越来越完备，但仍有可进一步完善的空间。纪律建设应以制度建设为依托，将制度建设贯穿于纪律建设始终，以保证党的纪律建设实现制度化、规范化、常态化，而实现党的纪律建设制度化尤为重要。

一、完善纪律建设制度体系

党的纪律建设制度体系是体系化的纪律建设，要发挥体系功能，一方面，要于法周延、有章可循，彰显纪律建设的严肃性和权威性;另一方面，要于事简便、便于执行，体现纪律建设的可操作性与实践性。[1]进一步加强纪律建设制度体系的顶层设计，构建一套更加系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，已经成为纪律建设的必然要求。

（一）扎紧纪律建设的制度笼子

习近平总书记在“不忘初心、牢记使命”主题教育总结大会上强调：“建立制度，不能大而全也不能小而碎，不能‘牛栏关猫也不能过于繁琐。”中国共产党在纪律建设制度方面已经取得了很大成绩，但还要进一步扎紧纪律建设的制度笼子。

⒈增强纪律建设制度设计的科学性。一是强化制度的前瞻性设计。要体现制度设计的前瞻性，防止出现制度建设滞后带来的被动局面。通过以强化纪律、预防腐败为主要导向的科学制度设计，最终形成不敢腐、不能腐、不想腐的环境。作为纪律建设的制度设计者，要具备洞悉纪律建设发展规律趋势的能力，准确把握党风廉政建设和反腐败斗争形势，及时制定纪律建设的制度设计预案。纪律建设的制度设计要根据新时代纪律建设所面临的新情况新问题，科学研判、精准分析，把握问题的规律和特点，既要立足于惩治，更要着眼于预防，以体现纪律建设制度设计的前瞻性。二是强化制度的全局性设计。“把权力关进制度的笼子里，首先要建好笼子。笼子太松了，或者笼子很好但门没关住，进出自由，那是起不了什么作用的。”[2]作为规范全体党组织和党员的行为规范，纪律建设的制度设计需要通盘考虑、全局设计、统一谋划。要认真贯彻落实党的十九届四中全会精神，完善纪律建设制度体系，推进党的纪律建设制度化。要继续做好纪律建设在制度上的总体规划，纪律建设的制度构建集中体现在党规党纪上。党的十八大以来，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》（以下简称《纲要》）、《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》（以下简称《规划》）先后出台，对2013—2022年十年间的党内法规建设作了详细规划，这其中包含大量的纪律建设制度规范。《纲要》的施行已取得了明显效果，但还需进一步按照《綱要》的原则和规划落实纪律建设的制度总体设计。应落实好纪律建设制度构建的相关规划，根据系统完备、科学规范、运行有效的原则统筹纪律建设制度体系，做到有计划、补短板、强基础。[3]以此为契机，统筹谋划与纪律建设相关的制度，并注重将理论成果转化为工作实效。三是强化制度的法治性设计。由于纪律的特殊性，纪律建设相关制度要具备强制性和法治性。纪律建设制度体系应由成文的党内法规、规范性文件和不成文的党内优良传统、工作惯例等共同构成。在党内法规的层面上，应更加注重发挥制度的法治性作用。党的纪律建设要实现制度化，不仅仅是制定制度，而且要实现法治化，不能以个人意志为转移。制度的制定要符合逻辑，实现法治，避免“人治”。因此，纪律建设制度构建要遵从法治的框架，制度的笼子要用法治思维和法治方式来扎紧扎牢，从而使纪律建设走向制度化、规范化、法治化，这是纪律建设的根本方向。

⒉增强纪律建设制度设计的民主性。一是强化公开性。凡不涉及党内秘密的纪律建设制度，其制定过程应及时公开，即公开制度制定的背景、目的、过程和结果。制度制定的公开是制度正当性的基础，可以有效增强党组织和党员对纪律建设的制度内容、目标、价值的理解，增强对制度的认同感，从而能够促使党组织和党员更好地遵守制度要求和规范。要充分运用好党务公开渠道，以增强制度的透明性和权威性。二是强化广泛性。要充分考虑广大党员和群众的诉求，在纪律建设制度设计上强化党员和群众的参与和监督。纪律建设的制度供给方、执行方、监督方和评价方都应参与到纪律建设制度设计中，在各环节不仅要注重听取专家学者的意见，更要充分尊重人民群众的首创精神，广纳群言、博采众长。通过扩大社会开放度和群众参与度，既能防止在制度设计上出现“闭门造车”现象，也能防止出现部门立法导致的部门利益化倾向。纪律建设制度更多地涉及到党组织和党员的权利，所以，应切实听取基层党组织和党员的意见和建议，完善广大党员和群众参与机制，激发其积极性和参与热情，真正做到吸收民智民意。三是强化平等性。对于党组织和党员的意见和建议要充分重视，对于有实践意义的建议要认真予以采纳，以使制度真正发挥实效。纪律建设的制度设计要体现平等性，制度制定要重视反馈机制，将反馈的合理意见和建议充分吸纳到制度中，使制度设计体现平等性，杜绝形式主义。

（二）提高纪律建设制度质量

提高纪律建设制度质量，就要增强纪律建设的制度规范性和可操作性。

⒈增强纪律建设的制度规范性。一是内容的规范性。制度内容须符合准确、严谨、简洁的要求。准确就是制度的具体表述应当用清晰、具体、明白无误的文字予以表达，不能含糊不清、模棱两可。严谨就是文字使用应当逻辑合理，无懈可击。简洁就是表达上要简明扼要，尽量做到文简而理周，避免重复交叉。其中，对授权性规范，应当使用“有权”“可以”等用语;对义务性规范，应当使用“必须”“应当”等用语;对禁止性规范，应当使用“禁止”“不得”等用语。二是形式的规范性。纪律建设的制度应注重形式的规范性，特别是与纪律建设相关的党内法规。在结构方面，一般应当由总则、分则和附则构成，内容复杂的纪律建设党内法规可以设编、章、节。每一部法规制度应同时包括名称、制定目的和依据、适用范围、具体规范、解释机关、施行日期等。

⒉增强纪律建设的制度可操作性。一是注重程序性。制度的执行需要程序性来保证，既有实体性的要求，又有程序性的规定，可操作，可执行。[4]在制度设计上，要科学、严密、可操作，尽可能减少自由裁量的空间。对于违反纪律建设制度的行为要明确规定处理的方式和方法，包括对违纪行为的界定、执行的主体、执行的客体、惩罚的措施和强度等，以增强制度的可操作性。二是注重实用性。制度要能够满足实际工作需要，特别是纪律建设的相关制度。纪律是具有强制性和约束力的，如果制度设计上不能做到务实，就无法保证其实用性。实用性还包括有效性，即在实际操作中能管得住人、管得住事、管得住权。三是注重针对性。针对性是指制度不能泛泛而谈，而是要针对某一領域某一事项的纪律问题，聚焦管用。制度的针对性越强越容易实施，贯彻执行的效果也越好。顺应新时代纪律建设的新形势新要求，纪律建设制度设计要将针对性强、有约束力的原则贯穿始终。纪律建设制度设计要从粗线条、宏观性的构建方式向细密化、针对性的构建方式转变。

（三）构建系统协同的制度体系

纪律建设制度构建是一项系统性工程，每一项制度都难以单独发挥效力，需要与其他制度相协调相配合。一个科学有效的纪律建设制度体系，应是基于对纪律建设工作实践的总体把握、对纪律建设形势的科学评估、对纪律建设制度供给关系的深入研究形成的。随着纪律建设的不断加强和形势的发展变化，要求纪律建设制度体系必须进一步系统化并有效协同。

⒈完善体系结构并协调相互之间的关系。目前，中央已经制定、修订了纪律处分条例、党内监督条例、问责条例、巡视工作条例等，这些条例都涉及关于纪律建设的规定，是从不同方面、不同角度对纪律建设进行了制度上的完善。纪律建设相关制度数量庞大，但这些制度是按照一定的内在规则、规律形成的体系，即纪律建设制度体系。结构涉及到关系，结构设计得科学合理，关系就顺畅。纪律建设制度中存在许多复杂的关系，如新旧关系、上下关系、左右关系等。在新旧关系上，主要体现在纪律制度的修订上。按照《规划》精神，有多部党内法规需要修订，其中也包括与纪律建设相关的法规，因此，必须协调好新旧制度之间的关系。在上下关系上，主要体现在上位党内法规和下位党内法规之间的协调配合。任何一部纪律制度都不是孤立的，而是与其他不同位阶的纪律制度相互支撑。促使上下层级纪律建设制度之间能够协调配合、不冲突，就要在现有基础上强化配套性，如上位纪律建设制度出台后，往往需要下位纪律建设制度配套出台，用来细化上位纪律建设制度的具体要求、范围、程序等。同时，还要注意上下位纪律建设制度之间是否有冲突，如果存在冲突，就需要进一步协调配合。在左右关系上，要注重同位阶纪律建设制度之间的关系。通过以上措施，不断扎紧纪律建设的制度笼子。

⒉发挥制度体系整体合力。现有的一整套相互衔接的党内法规制度，是纪律建设的重要保障，只有不同制度之间彼此衔接配合才能有效发挥制度的整体功能。习近平总书记指出：“要搞好配套衔接，做到彼此呼应，增强整体功能。”[5]纪律建设制度体系的核心具有“整体大于部分之和”的属性。若干要素组成的具有一定功能的有机整体即为系统，作为系统子单元的各个要素一旦组成系统整体，就具有了作为独立的要素所不具有的性质和功能。[6]该系统具有整体性质和功能，但并不等同于各个要素的性质和功能的简单相加。因此，纪律建设制度体系应注重系统配套、协调衔接，以增强整体效应。

纪律在政党治理中发挥作用，而制度在纪律建设中发挥保障作用。制度构建应相互衔接、环环相扣，以发挥制度体系的合力。因此，应注重制度设计的系统性和涵盖性，强调制度之间的良性互动，从而构建内容科学、程序严密、配备完备、有效管用的纪律建设制度体系。

二、培养纪律建设制度自觉

党的纪律分为铁的纪律和自觉的纪律，铁的纪律需要他律约束，自觉的纪律需要自律约束。因而纪律建设制度需要硬性约束和柔性导向相互配合。制度的硬性约束需要完善纪律建设制度体系来保障，制度的柔性导向需要培养纪律建设制度自觉来完成。习近平总书记强调，要“使铁的纪律真正转化为党员干部的日常习惯和自觉遵循”。所以，应增强制度意识、制度自觉，提高党员干部对纪律建设制度的认同度。

（一）强化制度意识

⒈自觉尊崇制度。没有制度不行，制度不完善也不行，制度完善了但党员领导干部不尊崇制度同样不行。通过对近年来被查处的严重违纪违法党员干部的案例分析，“利用职权或职务上的影响”这种表述几乎成了“常用词”。权力被“任性”行使，与制度不完善直接相关，但更重要的还是党员干部本身制度意识不强，不尊崇制度，内心没有产生强烈的制度认同感。因此，广大党员干部要强化制度意识，自觉尊崇制度，严格执行制度，善于在制度的轨道上履行职责、行使权力、发展事业。

⒉内心敬畏制度。“君子之心，常存敬畏。”敬畏制度是一名党员应该具备的优良品质。只有敬畏制度才能用制度管权、管事、管人，才能提高制度的权威性和生命力。极少数党员干部认为制度是为普通党员制定的，自己可以不受制度约束，将个人权力置于制度之上。习近平总书记指出，推进全面从严治党，既要解决思想问题，也要解决制度问题，制度是一种约束，更是一种保护。党员干部敬畏制度，就要主动用制度约束自己，真正达到“从心所欲不逾矩”。

在全党形成重视并自觉执行制度的良好氛围。自觉遵守、能动执行是制度执行的本质目标。制度执行要靠自觉，自觉遵守是制度有序、高效运行的可靠保障。在纪律建设过程中，不仅要求党员干部严格用党的纪律建设相关制度来规范自己的行为、履行应尽的义务，同时还要求党员干部在行使职权的过程中不得越权和滥用权力，不得以权谋私。自觉遵守制度，要求党员干部在工作生活特别是涉及到“六大纪律”的事项中，对相关制度能够深入理解，内化于心、外化于行、知行合一。应注意的是，党的纪律建设的相关制度需要严格地执行，但并非被动或机械地执行，而应该在坚持严格执行制度的基础上更重视自觉执行制度，即主观自觉性。自觉执行制度必然要求执行者对党的纪律建设制度有深刻的理解，否则，只能机械地、片面地甚至违背制度本意去执行制度。[14]总之，强化制度执行自觉就是把制度规范转化为自身的行为准则和行动自觉，从而达到自觉执行制度的良好状态。

⒊营造良好执行环境。良好的执行环境对制度的有效执行起着重要的促进作用。执行环境主要包括党外环境即社会大环境和党内环境即党内政治生态，环境既约束着制度的执行，也促进着制度的执行。[15]要营造良好的党外环境即塑造一个崇尚法治的社会环境。纪律建设制度的有效执行也依赖于崇尚法治的社会环境。如何形成全社会的法治意识，需要完善中国特色社会主义法律体系;加大普及法律法规和宣传教育力度;提高法律法规的执行力;培育全社会的法治文化。要根除“人治”思想的滋生土壤，最终形成依法治国的法治社会，真正展现出法治的权威性和有效性，从而为党的纪律建设制度的执行提供一个良好的法治社会环境。[16]要营造良好的党内环境即塑造一个风清气正的党内政治生态。营造有利于制度执行的环境应从培育党内政治文化入手，构建良好的党内政治生态。党内政治文化是构建良好党内政治生态、营造良好制度执行环境的重要推动力。党内政治文化的内容包括马克思主义思想、中华优秀传统文化、革命文化、先进文化等，这些优秀文化基因塑造了风清气正的党内政治生态。

（二）强化制度监督

⒈提高监督质量。各级纪委是党内监督的专责机关，要把制度执行监督融入到纪检监察机关的实际工作中，用监督执纪的强度来保证制度执行的力度，使制度执行真正能够落到实处。党内监督的内容很广，其中包括对制度执行的监督，可采用日常监督、专项检查等方式。要加大制度执行巡视巡察和督查检查力度，坚决查处违规违纪行为，切实维护制度执行的严肃性和权威性。监督不严，纲纪不彰。制度执行监督是制度有效执行、权力正确运行的重要保证。要注重提高监督的质量。缺乏监督检查的制度是不带“电”的高压线，更談不上执行力。加强监督可以随时掌握纪律建设制度的执行情况，及时尽早发现和解决问题。[17]要切实运用监督执纪“四种形态”来开展监督。对于制度执行不力的问题，要抓早抓小、防微杜渐。要深化第一种形态，关口前移、防患未然，使批评教育、红脸出汗成为常态。同时，提高制度执行监督的规范化水平，确保监督受到严格的约束，使监督执纪者受到严格监督。提高监督质量还要明确监督的重点，领导干部作为“关键少数”，是监督的重点。

⒉形成监督合力。目前，实践中的监督方式主要是自上而下的监督。要完善监督方式，在实践中真正形成自上而下和自下而上监督相结合的方式。下级党组织和党员要有渠道和途径监督上级党组织和党员执行制度的情况，畅通自下而上的监督渠道。同时，还要加强同级监督，强化领导班子内部监督。需要明确的是，在纪律建设制度执行的监督上，既要发挥各级党委（党组）、纪委、党的工作部门、党的基层组织和党员等监督主体的作用，也要发挥群众、社会舆论等外部监督的作用，齐抓共管，形成监督合力，确保党的纪律建设相关制度能够严格执行。

（三）强化制度惩戒

制度惩戒即制度执行的责任追究，是制度运行机制中必不可少的惩戒内容。对违反制度的行为不追究、不惩处，制度将形同虚设;追究和惩处不严格，制度就会失去权威性和公信力，给更多试图违反制度者以身试法的机会。

⒈健全纪律建设制度执行的惩处机制。制度的特点之一是公平，纪律建设相关制度具有强制性、约束性，更要具有公平性。在制度执行过程中，如果执行与不执行没有本质的区别，那么纪律建设制度就会丧失公平原则。目前，纪律建设制度执行中存在的问题之一就是个别违反纪律建设制度者没有得到严格的责任追究和相应惩处，纪律建设制度的权威性和公信力得不到有效维护。严格执行纪律建设制度，不是指人为地超越制度规定对违纪党员加重处罚，而是要坚决地、不打折扣地按照纪律建设制度的规定追究违纪党员的责任，惩处相关责任人。对制度执行不力的情况进行责任追究和严肃惩处，也是形成良好制度运行环境的基础。纪律建设制度执行部门要始终把严肃执纪、强化责任追究作为重要职责，做到有纪必依、执纪必严、违纪必究。对于违反纪律建设制度者而言，追究其责任和惩处其行为，是纪律建设的题中应有之义;对于落实纪律建设制度者（包括制度执行者、制度监督者、责任追究者），严格按照相关制度要求追究责任和惩处相关人员，是职责所在。在纪律建设制度执行实践中，恰恰是责任追究、惩处力度不到位，导致纪律建设制度执行起来失之于宽、失之于软。因此，健全纪律建设制度执行的惩处机制，是制度得以贯彻执行的重要保证。

⒉严肃惩处违反纪律建设制度行为，奖惩分明。新时代推进纪律建设向纵深发展，必须“明制度于前，重威刑于后”。要充分发挥制度的惩戒作用，对消极执行、选择执行、违规执行甚至恶意践踏纪律建设相关制度等行为，发现一起、查处一起、曝光一起，充分发挥制度的惩处作用。“事将为，其赏罚之数必先明之。”在发挥制度惩戒作用的同时，还要发挥制度的激励作用，明确赏罚标准。对纪律建设制度执行好的党组织和党员要予以激励表彰;对不执行制度、违反制度甚至破坏制度的，要严肃查处、严肃问责，使制度执行的组织领导、监督问责和赏罚处置有规可依、有章可循。意大利法理学家贝卡利亚认为，惩罚的确定性是一种比惩罚的严酷性更为有效的威慑。因此，惩戒一定要注重制度的权威性和公正性，这也是纪律建设制度化的重要标志之一。

（四）强化制度评估

⒈完善制度运行效果评估体系。纪律建设制度制定或修订后，执行是关键，为了收到良好的运行效果，制度执行效果评估是十分重要的环节。在实践过程中，要积极构建纪律建设制度运行效果评估体系，对评估检查的制度种类、对象主体、评估要点等作出明确要求，确保评估工作有章可循。对纪律建设制度的制定、运行、修订完善等环节的评估内容进行定性或定量分析，形成一整套适用并完善的纪律建设制度运行效果评估体系。该评估体系同时还应包括执行责任制的效果评估，有了责任才能更好地推进纪律建设制度的有效执行。

⒉建立多元主体评估反馈机制。建立一个由党组织、普通党员和专家学者共同组成的多元主体评估反馈机制，也是完善纪律建设制度评估体系的有效形式。在发挥党组织评估主体作用、参考或吸纳专家学者专业性意见的同时，还应充分发挥普通党员的主观能动性。因为纪律建设制度需要党组织和党员来执行，党组织和党员是纪律建设制度运行的主体，纪律建设制度运行效果与其是否模范遵守有很大关系。党员在纪律建设制度运行过程中，更能深刻感受到此项制度是否切实有效、对党的领导和党的建设等是否起到积极作用。纪律建设制度运行效果的评估结果如果为良好，说明制度出台和执行有效;如果评估结果较差，应多方面查找原因，可能是制度本身存在瑕疵，也可能是其他原因所致（如落实不到位、责任制欠缺等），这就需要不断完善纪律建设制度体系，补齐纪律建设制度短板。通过强化纪律建设的制度执行、制度监督、制度惩戒和制度评估，能够为党的纪律建设制度化奠定坚实基础。

【参考文献】

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[17]本报评论员.强化监督问效 维护制度权威[N].长春日报，2019-12-06.

（责任编辑：马海龙）

On the Way to Realize the Institutionalization of the Party's

Discipline Construction

Wu Yingqi

Abstract：Strict discipline is a fine tradition and significant advantage of the Communist Party of China.Under the background of comprehensively and strictly administering the party and in accordance with the rules，we should further strengthen the party's discipline construction and bring it into the overall layout of Party building.The system construction should run through the discipline construction，provide system guarantee for Discipline Construction and realize the institutionalization of discipline construction.Institutionalization is a process of continuous development and improvement.Discipline construction should be operated within the framework of the system to improve the quality of discipline construction.To realize the institutionalization of discipline construction，we should improve the system of discipline construction，cultivate the consciousness of discipline construction system，and form a closed-loop loop of system implementation，supervision，punishment and evaluation.

Key words：discipline construction;system implementation;system consciousness;institutionalization