官员交流与经济发展——中国情景研究的回顾与展望

王贤彬 黄亮雄

摘 要：中国改革开放的经济发展进程与其政治体制的良好支撑密切相连，其中干部治理制度发挥了重要作用。官员交流制度是一项具有中国特色的制度，在改革开放以来进行了卓有成效的实践，成为一种引人注目的现象。经济学界近十多年来进行了有效的研究。本文对此进行了系统性梳理，分别提炼了官员交流的经济增长效应及其理论机制，重点探讨了官员的区际经济联系效应。这些研究丰富了公共经济学的激励理论、劳动经济学的政治劳动力市场理论，也拓展了主流经济学关于经济增长内在微观机制研究及资源配置的内在及微观机制的研究。中国官员交流的经济学研究仍然需要推进，特别是构建一个更具一般性和更加稳健的经济理论分析框架。

关键词：官员交流；经济增长；区际经济联系

一、引人注目的官员交流

中国改革开放40余年历程，是一个由局部试点到全面推进的过程，最终形成了经济社会发展的奇迹。在广阔的中国大地上，许多地区经过不断的攻坚克难，实现了经济腾飞，经济发展水平踏入了发达地区行列。这些地区的经济发展，凝聚了地方政府的创新魄力和实干精神，锻炼出了许多具有丰富和过硬发展能力的领导干部。因此，中国改革开放发展史，既是一步经济发展史，也是一部干部发展史。我们认为，综合观察改革开放发展史和干部发展史的一个重要视角就是认识和理解中国的领导干部交流制度的实践意义。

深圳无疑是改革开放实践最为成功的地区，其敢为人先的创新实干精神影响深远。我们发现，经济特区成立40年来，发生了大量官员外调升迁的现象。①与深圳类似的是，改革开放以来苏州经济在取得快速发展的同时，也培养和走出了多位高级官员。②深圳、苏州等地不但贡献着改革开放的经验、教训与思想，更为中国的全面改革开放培养了不少有担当、有作为、有能力的优秀干部。今年年初以来，我国自武汉爆发了多年不遇的新冠肺炎疫情，对经济社会正常运行带来严重挑战。2月中旬，在湖北特别是武汉疫情防控愈加严峻的情况下，党中央紧急调配上海市长应勇出任湖北省委书记，济南市委书记王忠林出任湖北省委常委、武汉市委书记。应勇、王忠林分别作为湖北、武汉两地的“一把手”，直接肩负起指导当地战役工作的重任，两人不负党中央的重托与人民的期盼，出色地完成了疫情防控的工作。

国家行政学院公共管理部教授、北京大学政府管理学院博士生导师汪玉凯2009年在接受采访评价苏州10年4任书记被委以重任的现象时，指出①：“新中国成立60年来，我国的干部选拔任用存在着一个不成文的规律。建国初期，我国的官员干部多是‘打天下型的，从地域来源上看，主要是革命老区；在利用计划经济体制集中力量推进重工业发展的时期，东北等老工业基地的官员干部被派往全国‘传播重工业发展的火种；而到了改革开放30多年后的今天，东部经济社会发达地区积累了先行先试的宝贵发展经验，比如苏州等地的发展模式走在改革发展前列，从而成了高级干部的重要来源地。”

中国官员的交流现象日趋常态化，且备受各界关注，也引起了社会科学研究者的持续研究。经济学界自本世纪初开始，关注中国地方官员交流。关于中国官员交流的初始的经济学研究主要关注其所带来的经济增长效应，发现了官员交流对辖区经济增长产生了影响。这些早期研究发现引发了经济学者对官员交流的进一步关注。自本世纪初至今，关于官员交流的研究已经走过了十多年的历程。总的来看，经济学研究至少涉及了以下两大重要方面：官员交流是否带来显著的经济发展效应，官员交流为何以及如何带来经济发展效应。特别是最近的研究逐渐将重点放在第二方面，采用更为严谨的方法探讨其内在理论机制，涉及区际经贸联系和生产要素流动等，有效加深了人们的理论认识。回顾上述研究话题可以发现，中国的官员交流研究起源于中国政府内部关系理论研究，特别是中国式财政分权等研究，更是直接延伸自政府官员晋升激励理论，结合了地方政府权力空间以及地方官员晋升激励两大视角，从官员跨地区交流的角度对这些已有理论和视角进行了拓展深化。中国的官员交流的内涵丰富而复杂，不仅是地区之间的交流，也是职位系统之间的交流。在中国经济社会转型与发展背景之下，市场经济体系处于发育与建立阶段，官员交流制度及其实践，对经济发展以及经济制度建设都产生了不可忽略的影响。由此可见，政治和经济的互动成为中国发展的宏大特征。我们有必要总结过去十年的研究，讨论官员交流究竟如何影响了经济发展。根据已有的研究，我们如何能使得官员交流制度乃至干部治理制度匹配于高质量发展及国家治理体系现代化建设。

本文的贡献在于：首先，本文系统梳理了关于中国官员交流的经济学研究文献，将其看成是中央在一个庞大的政治组织内部配置政治劳动力资源的制度與实践；其次，本文不仅回顾了官员交流的经济影响，并且提炼了官员交流产生特定经济影响的可能机制及其可能成立的逻辑，提升了相关研究所对应的理论意义；最后，本文关注的经济维度依次包括经济增长、区际经济联系以及经济效率，特别是强调未来研究应当关注官员交流所具有的全局意义上的效率涵义。这些方面，都可能对相关研究有所裨益。

二、中国官员交流制度的演变

官员交流制度是中国历史上官僚制度中重要的制度创造与实践。在秦朝统一中国之后，中国进入“封建官僚”长期统治的历史时期，“选官用官”带来了弄虚作假、任人唯亲、拉帮结派等不良现象。为防止“前朝”官员本地任职出现的各种腐败现象，自隋唐以来，官员异地任职逐渐成为一种“模式”。汉代实行了官员异地任职的“回避制度”，唐朝制定了更为完善的《回避条例》，不允许官吏担任“本郡州县及邻本郡县官”，宋代将此细化为籍贯回避、亲属回避、职务回避以及科举回避等四种类型，尤其以籍贯回避最为严格，而明清时期的官员避籍更加严格。在封建时代，由于交通不便、通信落后等，官员异地任职对官员的贪腐行为起到了一定的制约作用。由此可见，在封建朝代，推行官员交流制度的主要目的不在于促进地方经济社会发展，而更多地在于制约官员滥用权力、贪污腐败。官员交流制度作为官僚制度的一部分，成为中央控制和约束下级官僚集团的有效方式，维持了整个政治统治体系的稳定，进而实现整个国家的稳定和发展。

新中国建立之后，党非常重视干部管理制度的建设，很早就对党章领导干部交流进行了策划。1962年中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过了《中共中央关于有计划有步骤地交流各级党政主要领导干部的决定》，决定指出：“主要的领导干部长期固定在一个地区或者一个部门工作，会带来某些缺陷。为了贯彻执行党的民主集中制，加强各级党委的集体领导，有计划地、系统地、多方面地交流经验，为了帮助各级主要领导干部扩展眼界，丰富经验，提高领导水平，中央决定：在全国范围内，对各级主要领导干部进行有计划的交流。这就是说，对全国各级党政主要领导干部，在中央与地方之间、上下之间、地区之间和部门之间，有计划地进行交流，并且把定期交流干部作为我党干部管理工作的一项根本制度。”这是建国之后最早对官员交流进行官方规定的文件，对党政领导交流如何实施已经有相当成熟的构思和布置，但是由于种种原因，这一决定，并没有得到完全与持续的执行。

1990年，中共中央重新将领导干部交流制度的建设提上日程，颁布了《中共中央关于实行党和国家机关领导干部交流制度的决定》。决定指出：“有计划地对领导干部进行交流，是我们党的优良传统，是培养锻炼干部、提高干部素质的一个重要措施。多年的实践证明，实行这项制度，有利于领导干部在更广阔的范围内经受锻炼，开阔眼界，丰富经验，增长才干，提高领导水平；有利于领导干部在新的环境中大胆放手地工作，振奋精神，转变作风，深入调查研究，密切联系群众。同时，也便于对领导班子的结构进行合理调整，增强领导班子的整体功能。为了使领导干部交流制度化、经常化，中央决定，从中央党和国家机关各部委，各省、自治区、直辖市做起，实行各级党和国家机关领导干部的交流制度。”决定当中的细则明确提出了“中央党和国家机关各部委，各省、自治区、直辖市的省（部）级领导干部，可以在中央与地方之间进行交流，也可以在不同地区之间进行交流，有的还可以在中央各部门之间进行交流。特别要注意从经济比较发达的地区交流一部分领导干部到经济相对落后的地区任职”。这是党政领导干部交流文件当中首次提出要注意和加强发达地区到不发达地区的官员交流。由此可见，党对官员交流制度的作用至少包括了锻炼培养干部、促进地方经济社会发展以及促进干部体系结构调整至优化三个方面。

1999年4月，中共中央发布了《党政领导干部交流工作暂行规定》，就党政领导干部交流工作作出了具体的規定。规定指出交流的思想是“着眼于培养锻炼干部，优化领导班子结构，加强党风廉政建设和党的统一领导，促进地区、部门之间的联系和发展”，这实质上是为我们明晰了官员交流的主要目的。规定明确了干部交流的对象主要是“县（市、区）以上党委、政府领导班子成员和部分职能部门的主要负责人”，具体包括了“需要通过交流丰富领导经验、提高领导水平的；在一个地方或部门工作时间较长的；按照有关规定需要回避的；因工作需要、改善领导班子结构、发挥干部特长及其他原因需要交流的”。干部交流的范围和层次也更加广泛和明确，“干部交流应当有计划地在地区之间、部门之间、地区与部门之间、上下级机关之间、党政机关与企事业单位及社会团体之间进行”。这个规定文件，将党政领导干部交流工作提到了可操作的层面，大大促进了党政领导干部交流。

2006年8月，中共中央正式发布了《党政领导干部交流工作规定》①，将党政领导干部交流的工作正式制度化。与《暂行规定》相比，规定强调了“地区之间的干部交流，重点围绕国家经济社会发展战略和人才战略、地方经济社会发展布局和支柱产业及重大项目建设进行”。可以说，党和国家进一步认识到了领导干部交流对经济社会发展的重要作用，越来越强调领导干部交流的经济重要性，并将其写入了官方文件。党和国家的这一认识历程，也与本文开始所列举的深圳、苏州高官现象互相呼应，有计划的官员交流已经成为中国干部人事管理制度的重大实践，也需要提炼其中的理论涵义和价值。

三、官员交流是否影响了经济增长

官员交流作为一种重要的干部治理制度，在不同地区和部门之间重新进行了干部资本的配置，建立和强化了不同地区和部门之间的政治经济联系，改变了官员干部的激励和环境，从而对地方经济增长产生影响。

徐现祥等（2007）、张军和高远（2007）、杨海生等（2010）都指出，官员交流影响了地方经济增长。徐现祥等（2007）首先明确地注意到了官员交流的经济含义，考察了官员交流的经济影响。他们基于1978-2005年的省区党政首长数据，实证发现，党政首长的省区间交流存在着积极的经济增长效应。整体而言，官员的跨地区交流促进了流入地的经济增长。在他们的研究当中，他们只研究了跨地交流，即只关注了那些由某一省区的省长或者书记调任到另一省区担任省长或者书记的官员交流（横向交流）对流入地的影响。实际上，在省部级层面，另外一种值得关注的官员交流是中央到地方省区的官员交流（央地交流或者纵向交流）。几乎在同一时间，张军和高远（2007）也在《经济研究》杂志正式发布了他们的研究成果。他们基于1978-2004年间在中国省级党政层面任职的省委书记和省长，考察了官员交流对流入地的经济影响。他们定义的官员交流既包括跨地区交流，也包括了中央到地方的交流。他们实证发现，交流官员带来了比本地官员更好的经济增长绩效，官员交流制度具有显著的经济增长促进效应。这两篇几乎同时发表在《经济研究》杂志上的文章，共同关注了中国地方官员交流的话题，从今天来看，具有非常重要的意义。这是因为上述两篇文章直接地将关于中国地方官员行为的研究推进到了实证阶段。此前，周黎安分别于2004年及2007年稍早时候在《经济研究》杂志上发表了关于地方官员的文章，但均未涉及基于数据的计量实证分析。杨海生等（2010）也再次基于数据实证发现，中国省区的党政领导官员平行交流（横向交流）有助于流入地的地方经济增长。综合来看，几乎所有的研究都一致地发现了地方官员的异地交流导致了流入地区更快的经济增长，尽管它们所估计得到的经济增长效应大小存在差异。

已有研究不仅考察了官员交流对流入地经济增长的影响，还考察了不同的官员交流模式及形式所具有的经济效应的异质性。

第一个重要的异质性是官员跨地交流（横向交流）和中央到地方之间官员交流（纵向交流）的经济效应异质性。徐现祥等（2007）仅仅关注了跨地交流，并發现了其积极的经济增长效应，但徐现祥和王贤彬（2010）明确地发现中央到地方的官员交流对流入地而言具有相对不利的经济增长效应。而张军和高远（2007）则统一考察了官员交流的经济增长效应，发现总体上官员交流是有利于流入地的经济增长的。但是，他们所发现的总体平均效应弱于徐现祥等（2007）仅采用横向交流样本所得到的平均效应。这可能是支持央地纵向交流不具有流入地经济增长促进效应的间接证据。杨海生等（2010）进一步对官员交流的经济增长效应进行了更加深入的研究，发现平行交流（跨地区）的官员有助于地方经济增长，而央地纵向交流有碍于地方经济增长。总结这几项研究来看，较为一致可靠的发现是，跨地区的党政领导交流促进了流入地经济增长，而若地方党政领导官员是中央调任，则地方经济绩效并不具有优势甚至会受到某种程度的相对拖累。当然，无论是地方官员的跨地交流，还是官员从中央调任地方，都是上级特别是中央控制和激励地方的一种手段。因此，这些发现背后的机制和逻辑仍然需要进一步研究。徐现祥和王贤彬（2010）指出中央将部委官员交流到地方任职省委书记或者省长是一种“培养”与“使用”相结合的配置方式。他们实证发现，京官交流是以培养为主，培养成本是辖区经济增长速度相对于其他省区显著放慢；一个任期的培养结束后，无论是从政治晋升还是经济增长角度看，培养后官员的绩效显著提高。因此，如果央地纵向交流具有培养官员乃至其他更加多元化的目标，由于目标之间可能具有替代性乃至冲突性，那么央地纵向官员交流导致相对较低的经济增长绩效，也在情理之中。

第二个重要的异质性是官员交流的区域异质性。徐现祥等（2007）对官员交流的区域异质性做出了如下发现：沿海与内地之间的官员交流效应最为积极和显著，而沿海内部和内陆内部特别是内陆内部的官员交流的经济增长效应较弱。张军和高远（2007）发现，官员的异地交流对经济增长的影响在地区之间（尤其是东西部之间）存在着明显的差异，在东部的影响大于西部。这一发现与徐现祥等（2007）既一致又有差异。杨海生等（2010）从另一个角度考察了官员交流的区域异质性，他们将省区分成经济发达省区和不发达省区。他们的实证发现，交流到经济发达地区的官员促进了当地经济增长，而交流到不发达地区的官员则减缓了当地经济增长。

杨海生等（2010）的发现与张军和高远（2007）的发现具有相似性，而与徐现祥等（2007）的发现具有显著差异性。杨海生等（2010）的这一实证发现的解读具有多种可能：第一种可能是官员努力程度与地方资源禀赋之间存在着互补效应，官员发展地方经济的努力在地方资源禀赋较好的情况下能够产生更好的效果。如果这种互补效应足够强，并且不同地区的资源禀赋差异足够大，那么地方官员竞争可能就会产生极化效应，那些被交流到落后地区的官员发展地方经济的努力和激励就会打折扣，从而导致官员交流的积极经济效应无法发挥。第二种可能是官员交流效应与经济发展的本地禀赋效应是独立正交的，但是由于在实证过程中一些不可观测因素的干扰导致无法干净地分离两类效应，从而错误地观察到针对落后地区的官员交流的经济增长效应不显著。对于第一种解读需要谨慎，因为周黎安（2007）就意识到了地方官员由于所在辖区资源禀赋条件差异从而可能具有不同的竞争起点，如果不加区分地对他们进行相对绩效评估，那么处于不利起点的地方官员可能会放弃竞争，这种局面对于中央而言显然不是有效的结局。因此，中央应当会区别性地对待和评估具有不同禀赋条件的地方官员，从而力求激励效应得到充分发挥。这一点，后续的文献更多地支持中央会有意识地区别性评估具有不同禀赋条件的地方官员。

四、官员交流影响经济增长的逻辑

既然文献实证发现官员交流能够影响经济增长，那么自然而然需要回答的一个问题就是，为何官员交流能够影响经济增长？从理论的角度来看，官员交流影响经济增长的机理来自以下几种可能。

第一，交流官员具有更加丰富的职业历练，拥有更加丰富的经验、能力、资源和手段。中国幅员辽阔，各地经济社会文化地理状况差异明显，官员每在一地主政工作，都会积累起重要的知识和经验。从某种程度来看，官员任职的地区和部门数量越多，其知识和能力就越为全面和熟练，就更加能够胜任重要的职位，从而带来更加良好的经济绩效。而且，中国不同地区之间的政府治理能力及水平以及市场发育完善程度具有巨大差异，这可能在一定程度上造成地区之间官员能力和经验的差异性与不平衡性。当然，知识、经验、能力和资源、手段并非是完全相同的因素，知识、经验和能力更多地会随着官员的历练内化到官员个人人力资本当中，而资源、手段更多地属于外在的资本因素，相对而言较为容易耗损和弱化。但是，这并非意味着在官员交流对经济增长影响的相对重要程度上，资源和关系的重要性低于能力经验的重要性。至于两类因素何种更加重要，与国家干部治理体系、政府分权体系以及政企关系等因素相关，既是一个理论问题，也是一个实证问题。

第二，交流官员可能面临更强的晋升激励。如果交流官员相对于非交流官员具有更强的晋升激励，那么其将会更加努力地显示其能力，显示其争取晋升的决心。为何交流官员会有更强的晋升激励呢？这个可以从近年来晋升到较高职位的领导干部的历练看出，就是高级官员往往都具有丰富的工作经历，特别是丰富的地方工作经历。在这种背景下，一个官员被交流任职，可能会被解读为具有较好的晋升前景。当被交流官员具有这种预期时，其在交流任职之后会继续努力地推动地方经济增长。此外，在地方领导官员跨地区交流任职的过程中，往往伴随着职位的升迁，这本身就产生了晋升激励效应。一种较为常见的情形是，省长从一省调任另一省的省委书记，又或者市长从一市调任另一市的市委书记，则属于具有晋升性质的官员跨地区交流。①地方领导官员跨地区交流任职，其所蕴含的晋升激励，不仅仅与明确的职级晋升有关，还与中国政府人事体制的复杂灵活性有关。耿曙等（2014）认为简单采取职级来定义“何谓晋升”过于简单，进而提出在“[正]省部级”这一行政级别之内，存在一些虽非正式但相对稳定的职务层级。钟灵娜等（2016）进一步从甄选和激励两个方面讨论了中国政府人事层级细分的内在机制。他们指出，中国政府的人事层级细分体现出等级制的组织结构在甄选和激励人才方面的机动调整。从甄选上看，进行层级细分后，能够胜任重要地区领导的官员，才有进一步晋升到上一级别的资格。从激励上看，层级细分可以从两个方面强化激励：一是小幅升迁，通过调整参赛者的任职地实现对参赛者的隐形晋升；二是导向层内竞争，由于同一层级内的地区条件相近，同质性较强，因此能有效防止激励弱化的问题。因此，通过加大跨地区的地方领导官员交流力度，可以达到强化晋升激励的效果。

第三，官员交流制度能够更加清晰和准确地对官员的能力和努力程度做出甄别，从而更加有利于政治激励的正面作用的发挥。尹振东（2010）严谨地对此逻辑进行了理论论证。他从官员激励的角度建立模型考察了交流制度与留任制度对经济增长的影响，模型推理表明官員交流制度比留任制度能更有效地激励地方官员发展经济。这是因为，地区经济增长既受到地方领导官员努力程度的影响，也会受到本地资源禀赋水平的制约，地区经济增长表现往往是两类因素同时发挥作用的结果。如果中央和上级政府单纯依据地区经济增长速度来评估地方官员努力程度，那么可能是有偏的。如果地方资源禀赋水平对地方经济增长的影响是负向的，而对地方官员努力程度的评估却没有合理剔除这种影响，那么就会不利于地方官员的努力。在交流制度之下，地方官员会在两个甚至更多的地区任职，因为不同地区的资源禀赋是不同的，因此可以剔除地区资源禀赋状况对地方官员努力绩效评估的干扰，降低官员努力的风险，激励地方官员致力于发展地方经济。姚洋和张牧扬（2013）、Yao and Zhang（2015）利用地方官员交流的背景，识别了地方官员的个体效应，并且将其作为官员个人能力的代理指标。地级市官员存在频繁的横向交流的特征，将官员个体效应和城市固定效应分离开来。研究发现地方官员的个体效应具有整体显著性，地方官员个人能力对经济增长的作用具有显著差别。而且，地方官员的个体效应在官员晋升当中有着重要作用。这表明，在一个庞大的组织内部，考核者可以借助组织内部的人力资源配置机制，实现更好的识别与激励。

第四，官员交流制度能够打破地方扭曲性的政企合谋和治理腐败活动，提升政府清廉程度和行政效率，营造更好的营商环境。梁平汉和高楠（2014）分析了地方官员任期对环境污染水平的影响，发现地方官员任期加长导致地方政府与污染企业更加可能形成“政企合谋”，从而恶化地方环境污染。陈刚和李树（2012）基于省级官员样本发现，官员交流能够显著降低流入地的腐败程度。官员交流通过官员在地方之间的流动，能够限制官员在同一地区的实际任期，有助于破除官员因长期任职形成的“利益型关系网络”，从而减少腐败。“利益型关系网络”的打破，既有利于廉洁高效的行政组织体系的建立，也有利于地方营商环境的优化，从而能够为地方经济发展提供良好的制度保障。早期的研究认为地方官员交流能够遏制本地腐败，但是新近的研究发现地方官员交流可能本身就伴随着一些隐秘的腐败行为。Shi et al.（2020）基于匹配的地级市地方领导官员跨地区交流样本和大规模的微观企业样本发现，地级市地方领导官员的流动，带来了企业投资的同向流动，这种同向流动会相对增加3%。他们通过各种实证分析后认为，这种企业投资跟随背后伴随着隐秘的腐败行动。相关的证据包括跟随企业的投资活动往往集中在高租金行业，而且跟随企业往往会以更低的拍卖价格取得官员流入地的土地。除此之外，跟随企业的到来和投资，还会妨碍潜在企业进入，并且遏制其他企业的创新。当然，他们发现地方官员所具有的晋升激励对官员交流所产生的腐败行为具有缓解作用。因为他们发现，在官员年龄较大、之前职位任期较长等情况下，地方官员交流所导致的企业跟随腐败程度更加严重。他们的研究使用了更为大样本的官员数据和企业数据，并且做了更为深入的分析，因此其发现值得学界认真对待。实际上，早期的研究和新近的研究值得结合起来进行剖析。早期的研究分析逻辑在于，地方官员任职一方，很容易与本地企业结成紧密的政企关联，在缺乏监督的情况下往往走向腐败。而Shi et al（.2020）的研究则发现官员交流很可能伴随着腐败行为。两者并非是对立的，因为后者的本质是强调腐败对应的政企关联是跟随官员而非跟随地方或者某个职位，当官员任职地区发生变动时，政企关联出现跨地区特征也就不足为奇。因此，从根本上看，腐败的产生并非在于地方官员是否流动，而应当在于制度能否有效监督官员和企业的行为。

第五，官员交流制度背后隐藏着交流官员与非交流官员的偏好差异。Persson & Zhuravskaya（2016）探讨了中国地方官员的职业来源地特征如何影响其经济社会发展决策。他们指出，并非所有的地方官员都极力追求本地经济增长，外地交流官员会更加注重经济增长，而本地晋升官员更加注重本地区的社会民生发展。在他们的研究当中，本地官员是指从本地晋升的官员，而不是籍贯为本地的官员，而外地官员是指从其他地区或者部门调任的官员。这种定义与本文叙述的官员交流的定义相一致。他们采用1980-2005年除西藏外的大陆30个省区市的党委书记样本，实证研究发现外地官员在经济建设支出上投入更大，而本地官员在民生发展支出上投入更大。具体地，民生支出反映在政府用于教育医疗和科学事业的财政支出占比、人均普通小学在校教师数量；而经济建设支出反映为政府用于基础设施建设的财政支出占比、政府预算外收入。为了检验这一发现的稳健性，他们还采用工具变量的方法进行了验证，确认了本地来源的省委书记具有更强的民生发展偏好，而外地交流来源的省委书记有更强的经济增长偏好。这个研究实际上从一个独特的角度出发，再次表明了官员交流能够产生相对突出的经济增长绩效。

他们的研究发现，对于基础设施投资支出能够帮助地方官员提高晋升机会，而对于教育医疗方面的支出并不能帮助其提高晋升机会。因此，从职业发展目标最优化的角度来看，本地来源的地方官员似乎获得了比外来地方官员更少的晋升机会。这意味着上述所发现的本地来源的省委书记的政策偏向模式具有一定的成本。他们指出，外地官员和本地官员在民生发展和经济增长上的政策差异，源于两类官员职业晋升路径的差异。本地晋升而来的地方官员，在此前的职业生涯发展过程中，与包括本地官员在内的本地精英群体有更强的关联，这些精英群体往往给予其支持。地方官员在晋升为省部级官员之后，由于仍然在本地任职，面临着回馈本地精英群体的需要，而这很可能在一定程度上以牺牲经济增长速度为代价。

上述分析表明，这一研究不仅论证了官员交流导致的经济绩效差异，并且对此提供了一个基于理性的官员偏好差异的理论假说。当然，这一理论假说是否具有稳健性，值得更多的讨论。在中国，即使是本地晋升的地方官员，其为了回馈本地精英群体，往往不是以牺牲经济建设为代价，而更多的是在大力推动经济增长的过程中，以特定的手段和渠道对与其有关联的精英群体予以经济利益乃至政治利益的回馈。从这个角度来看，官员交流带来更加好的经济增长绩效，可能是地方官员的偏好差异导致的，也可能是此前文献所发现的其他机制所驱动。

最近，周广肃等（2019）使用地级市地方官员的样本，提供了官员任职背景经历对地方民众福利影响的经验证据，发现市委书记如果具有本地任职经历，则该城市居民的消费基尼系数低2.5个百分点。他们发现，地方官员主要通过提高当地居民的公共转移支付收入，尤其是低收入水平家庭的公共转移支付收入，来缓解消费差距的扩大。这表明，相对于外来交流官员，具有本地任职背景经历的地方官员可能更加关注本地居民的福利和平等状况。当然，这种做法是否促进或者阻碍地方经济增长，并非一目了然。

既然我们从理论上剖析了官员交流为何能够影响地方经济增长，那么接下来需要回答的一个问题就是官员交流如何影响了地方经济增长。虽然交流的官员与所有官员一样，会动用各种手段发展经济，但交流官员对流入地的经济发展的影响会具有一些独特的因素。

已有研究首先从产业结构的角度发现官员交流更加明显地改变地方产业结构。王贤彬等（2007）发现，从产业发展取向看，官员交流对流入地的经济增长促进效应主要是通过在流入地采取大力发展二产、重视一产、忽视三产的产业发展取向实现的。这可能意味着，那些交流的官员在产业发展上具有更加突出的产业发展结构偏向，在特定时期特别重视第二产业的发展。

现有研究还发现了，交流官员能够以特定的形式影响投入要素，进而影响地方经济增长。王贤彬和徐现祥（2017）基于省区面板数据，实证发现官员交流对地区的外商投资规模具有显著的影響，特别是这种影响具有明显的区域异质性，针对沿海省区的官员流动显著降低地方外商投资规模，而针对内地省区的官员流动显著地提高了地方外商投资规模。钱先航和曹廷求（2017）则更加具体地研究了资金是否会随官员流动而呈现出特定的区域间流动态势。他们发现，资金的确会跟随官员的变更而流动，这一现象体现为官员在某地区任职之后，资金更多地从官员的出生地和来源地流入其当前任职地。Shi et al.（2020）利用更大的地级市地方领导官员跨地区流动样本和高度微观的企业数据匹配研究，也发现地方领导官员的跨地区流动会引致企业投资跟随。

除此之外，现有研究还发现了官员交流会通过政策和制度的扩散影响地方经济发展。在中国广阔的领土范围内，普遍存在着经济社会政策的试点和扩散过程。政府主导的经济社会政策的扩散有其内在的逻辑机理。朱旭峰和张友浪（2015）以行政审批制度改革作为考察的政府政策，通过理论分析和实证回归发现，地方领导官员的跨地区流动会促进地方行政审批中心的建设，从而具有加快政策扩散的影响。

综上，如果能够较为严谨地验证地方官员交流以某种手段或者渠道驱动了地方经济增长，特别是通过改变供给侧因素驱动了地方经济增长，那么官员交流的经济效应则无疑更加可信，并且我们更加明晰地把握了官员对地方经济的影响，从而能够有的放矢，设计出改善经济供给结构和动力的政治和经济政策。

五、官员交流与区际经济联系

既然官员交流是官员干部在地区之间的流动，其本身就属于区域间联系的一种，其应当会对地区间的经济乃至政治联系产生影响。各个地区处于全国的大市场当中，区域间具有紧密的经济联系，表现为产品、资本和劳动等各种生产要素在区域间的流动和配置。如果官员的跨地区交流能够影响地区的经济增长，那么其应当会对区域间的市场关系和要素配置产生规律性的影响。在众多的区域经济联系当中，受到关注的方面包括：区域间的市场一体化或者市场分割、区域间的生产要素的流动等。我们接下来从这两大方面进行文献回顾。

经济学界较早注意到了地方官员治理与区域经济联系之间的重要关联。周黎安（2004）通过一个简单的博弈模型强调，在以经济增长为核心的政绩观下，地方官员在区际关系上合作困难，会选择市场分割，“地方官员合作困难的根源并不主要在于地方官员的财税激励及他们所处的经济竞争性质，而是在于嵌入经济竞争当中的政治晋升博弈的性质。”这篇文章所采用的模型非常简单，但其所采用的分析视角与分析方法却相当重要，观点相当明确有力，指出了许多经济问题的核心根源在于类似于官员考核这样的政治体制，并且这些问题可以并且应该采用标准的经济学方法进行讨论。这一研究提供了这样一个场景：当地方官员面临地方经济绩效的排位竞争时，他们会千方百计地将正的地区经济外部性内部化或者最大化，而将负的地区经济外部性外部化或者最小化，将经济收益归为己有而将经济成本留给他人。这一经济逻辑的解释范畴并不限于地区市场分割问题，对于地区之间的投资竞争冲动等等都有很好的解释力。

然而，周黎安（2004）过于简单地认为地方官员会因为政治晋升博弈而选择分割市场，后续文献修正与丰富了这一结论。徐现祥等（2007）与皮建才（2008）通过理论分析发现，中央政府对地方官员进行经济绩效考核的情况下，地方官员选择地方市场分割还是区域一体化，取决于何种策略能够使其政治晋升最大化，将周黎安（2004）的思路进行了细化与完善。这些文献提供了这样一个信息：地方官员选择市场分割还是市场融合，取决于以下多种因素：一是地方经济增长在官员晋升考核中的重要性，单一指标考核与多维指标考核可能带来不同结果；二是中央采取何种机制评价地方官员的工作绩效，例如究竟是相对绩效考核还是绝对绩效考核；三是地区市场之间的互动与外溢性究竟呈现怎样一种模式，例如正外溢性如果存在的话是否具有对称性；最后，地方官员可能因为动态的职业发展路径而会关注当前任职地之外的地区福利。这显示出当前的官员治理模式中的某些维度可能导致了市场分割问题。

周黎安和陶婧（2011）对周黎安（2004）的理论进行了实证检验，考察了地方官员晋升竞争对省区交界地区经济发展的影响。地方官员出于减少正向外溢作用的考虑而有意无意地忽视了省区交界地区的经济发展。他们采用中国县级层面1997-2003年的面板数据，发现省界线上的县级行政单位比本省其他地区人均GDP水平低约8%。他们将这一发现归因于地方官员晋升竞争之下的策略性行为。这是因为，省份交界线附近的经济增长，不仅有利于本省的经济发展，也会对相邻省份的交界线附近的地区经济发展带来正的外溢效应。但是，如果省级地方官员处于一种相对排位的经济绩效竞赛当中，则地方官员会理性地尽量减少自身行为对其竞争对手的正向外溢效应。他们的研究的几个稳健性发现倾向于支持这一理论推断。第一，交界省份越多，位于交界线附近的县份经济发展越落后。第二，交界线上两省经济差距越大，对交界线附近的县域经济发展越有利。第三，国境线上的边界县和境内其他县经济发展水平并无显著差异。这些实证发现不仅支持了周黎安（2004）的理论推断，也是对徐现祥等（2007）的理论的回应，乃因在相邻省份的经济排位是强弱关系时，两者的竞争关系相对较弱，那么相对而言地方官员就较有动力发展省份边界线的地区的经济，因为这样其能够获得更好的相对经济绩效，未来就会有更加有力的职业晋升筹码。实际上，省级地方官员对省份相邻边界线附近地区的经济发展策略，就是其区际经济策略的一种形式。这些理论与实证研究表明，地方官员选择地方市场分割还是区域一体化，取决于何种策略能够使其政治晋升最大化。

实际上，在中央保持政治集权的前提下，如果中央能够通过政治晋升激励地方官员的话，那么中央也能够采取其他政治工具或者手段激励和引导地方官员推动区域经济一体化。Bai et al.（2008）指出，中国的中央政府通过特色的中国干部治理制度对区际市场分割和地方保护主义问题进行了某种程度的缓和。在中央政治集权和地方经济分权的治理制度之下，地方官员面临着中央和上级政府的考核评价，往往会千方百计地通过推动本地产业发展来实现地区经济增长。当所有的地方官员都进入一种相对绩效考核和晋升锦标赛状态时，众多地区都会倾向于发展类似的产业，并且有动机通过市场分割等方式遏制其他地区的相同产业的发展。地方官员这种产业和经济发展策略对局部地区经济增长可能是有利的，但是并不利于提高全局经济效率。中央面对这种中央利益和地方利益之间的冲突，可以采用官员治理方式来予以应对。实际上，不同的地方官员所具有的政治地位和背景是有差异的，从而会采取不同的市场发展和经济增长策略。在中国，中央对某些省级地方党政首长进行了省委书记和省长职务之外的政治身份任命和治理，一种重要的情形就是一些省委书记会被任命为中央政治局委员。这些省级地方官员在政治身份和立场上与中央具有更强的一致性，因此他们很可能有更强的动机推动市场一体化，降低地区保护程度。他们使用1985-1997年中国29个省区市的面板数据对此理论逻辑进行了验证。为了将省级地方官员的政治一致性（Bureaucratic Integration）進行量化，他们借助 Huang（1996）的思路构造了一个指数度量地方官员（省委书记和省长）的来源背景的多样化。这一指数取值为1-4。当省级地方官员同时拥有中央职务时，取值为4；当省级地方官员过去曾经在中央部委担任重要职务时，取值为3；当省级地方官员曾经在其他省区担任重要职务时，取值为2；当省级地方官员为本地成长晋升而来，取值为1。基于这些基础性统计工作，他们的实证分析表明了拥有政治一致性程度更高的省级地方党政首长的省区的地方产业保护程度更低。从这个角度来讲，他们最早注意到了官员来源背景对区际经济一体化的影响的重要性。

综上所述，已有文献已经注意到了地方官员在晋升竞争之下往往会采取分割市场和产业重复建设等策略，而不利于整体的经济效率。那么，中国的干部交流制度是否能够改变这一局面呢？

魏建和王安（2016）认为，干部异地交流制度作为中国政治体制改革的一部分，有助于增进横向信息交流，促进区域间的信任与合作，进而带动市场一体化水平的提高。他们利用各地区的商品价格差异度量了市场整合程度。他们的实证验证了这一理论推断，地方官员交流对国内市场一体化进程具有显著影响。在这一项研究当中，他们还产生了以下几个方面的具体发现，值得予以具体阐述。第一，省委书记对市场一体化进程具有显著的积极作用，而省长对市场一体化进程的影响并不显著。他们认为，这可能是源于两点：（1）地方党委在同级各种组织中起到总揽全局、协调各方的领导核心作用，因此省委书记的实际权力大于省长，对市场策略起到了主导作用；（2）省委书记具有更加丰富和深厚的经验和禀赋，比如具有更多的岗位任职经历，因此与其他地区和部门有着更加广泛密切的联系，从而更能影响市场一体化。第二，来自中央的官员更加显著地推动了市场一体化，而异地交流的官员对市场一体化进程的影响并不显著。他们认为，来自中央的官员与中央有更加密切的联系，而缺乏地方任职经验，从而在实施市场分割策略上不具有能力上的优势和动机上的显著激励，从而更加倾向于采取合作策略，以最大化其任职收益。相对而言，异地交流的官员既可能实施合作策略，也可能实施分割策略。如果这个发现稳健地成立，那么则为我们提供了地方官员为何及如何统一或者分割市场的逻辑，加深了我们对中央来源的官员和异地来源的官员的差异性的理解。中央将中央的官员交流到各个地方任职，更能从中央大局出发，弥合地方与全局利益，借助他们实现了更加一体化的区域市场融合。这一点发现和逻辑，与Bai et al.（2008）以及徐现祥和王贤彬（2010）的发现是一致的。从这一点来看，官员交流不仅要从促进地区经济增长的角度来加强地区之间的异地交流，未来更加要从维护全局利益的高度出发来加强中央和地方之间的交流，从而形成一种更加科学有序的交流政策乃至制度体系设计与实践。

曹春方等（2017）从地方官员个体的地区偏爱角度探讨了非制度性因素对我国省区市场整合的影响。与魏建和王安（2016）类似，他们利用各地区的商品价格差异度量了市场整合程度。他们的研究发现，官员会对其关联地实施更弱的市场分割策略，即存在地区偏袒的市场整合效应。这种地区偏爱的市场整合效应更多体现在官员的出生地、母校、下乡等成长关联地上，而在官员的第一工作地、工作来源地等工作关联地并不明显。从大的结论上看，这一研究印证了魏建和王安（2016）的发现，并且得到了更加深入的发现。但是，从成长关联地和任职关联地的差异来看，他们的发现是，官员的来源地以及第一工作地都并未显示出市场整合效应，而成长地则呈现出显著的市场整合效应。这个发现意味着官员的成长地烙印似乎在很多方面发挥着比我们预期更加深刻的影响。但是，这种成长关联地强于任职关联地的市场整合效应，其机理仍需进一步研究。

上述文献基本上是采用商品价格的地区差异来衡量区际市场整合情况，分析地方官员交流所带来的影响。另一方面，近年来的文献也开始倾向于直接从商品和生产要素跨地区流动的角度探讨地方官员交流对区际经济联系的影响。因为，既然前述文献采用商品价格地区差异度量区际市场整合，那么我们就很自然地推断这种区际价格差异变动应当是由区际贸易等联系所引起的。但是，与国际贸易和国际资本流动不同，一国内部的区际贸易和资本流动的公开统计数据较为缺乏，因此相关研究往往采取特别的数据或者指标展开分析。Jiang & Me（i2020）、牛婧和魏修建（2020）都以省际铁路货运流量作为省际贸易流量的代理指标，考察了地方官员跨地区流动所带来的区际贸易效应，并且得出了相近的发现。Jiang & Mei（2020）采用中国省级官员跨地区横向流动的样本，以省际铁路货运流量作为省际贸易流量的替代指标，采用区际贸易重力模型，实证研究发现省委书记的跨省流动，将带来显著的省际贸易流的增加，而且这种增加仅仅存在于从省委书记原任职省区到新任职省区的特定方向上，在反方向维度并不存在类似的贸易流的增加。而且，他们仅仅在省委书记样本当中发现了显著的效应，而并未在省长样本中发现显著效应。他们的福利分析发现，当这种省际官员交流所产生的区际经济联系消失，将会导致约0.03%的平均福利损失。牛婧和魏修建（2020）基于1995-2016年地级市层面市委书记的个人履历信息，以省际铁路货运流量作为省际贸易流量的替代指标，利用结构引力模型识别并检验了地区间关联对于省际贸易的异质性影响。他们的研究也发现，地区间关联仅显著提高了从官员当前任职地到其关联地的单向贸易流量，在促进本地产品“走出去”的同时却没有显著的“引进来”效应，并且这一“走出去”效应主要体现在官员当前任职地与其出生地和上一任职地的双边贸易中。

已有文献除了直接考察官员交流对区际间的贸易关联的影响之外，还考察了官员流动对跨地区投资和资金流动等方面的影响。钱先航和曹廷求（2017）、Shi et al.（2020）皆关注到官员流动可能会导致地区间的投资和资金联系更加密切，实质性地研究了经济要素和资源是否会随官员流动而呈现出特定的区域间流动态势。在我国中央和地方政府之间行政分权和政治集权的政治制度背景之下，地方官员有能力以及动力引导企业投资以及资金流动。基于经济绩效的晋升锦标赛，使地方官员必须力争在任期内达到尽可能高的经济绩效，因此需要在有限期限内实现对新任职地区的投资，需要尽快地获得投资资金的支持，而来自于其已有关联地区的企业和资金则成为其重要的资源。对于企业和企业家而言，政治关系是其获得以及维持发展优势的重要手段和资源，在地方领导官员发生跨地区交流的情况下，其在本地的政治关联优势可能弱化，而要持续发挥已有的政治关联特别是与交流的领导官员的政治关联的积极作用，一个重要策略就是以项目和投资等形式对地方领导官员的跨地区交流予以跟随，继续维持互利互惠的政治关系。

钱先航和曹廷求（2017）基于中国人民银行发布的年度数据计算了省区间的资金流量规模，以此度量我国省区间的资金流动，进而考察省委书记流动是否会导致资金在区域间的相应流动。研究发现，资金的确会跟随官员的变更而流动，这一现象体现为官员在某地区任职之后，资金更多地从官员的出生地和来源地流入其当前任职地，且来源地的程度更大。来自出生地的资金跟随效应，主要是源于官员对家乡的“身份认同”（李书娟和徐现祥，2015），将出生地资金引入以回报家乡地的企业和民众。任职来源地的资金跟随效应，主要源于省委书记对来源地曾经有过最强的控制力和影响力，对来源地状况较为熟悉，也与大量的重要企业建立了政治联系，从来源地引入资金对他自己以及相关企业都是有利可图，能够实现双赢。

Shi et al.（2020）基于匹配的地级市地方领导官员跨地区交流样本和大规模的微观企业样本发现，地级市地方领导官员的流动带动了企业投资的同向流动。这一发现与钱先航和曹廷求（2017）的发现是类似的，即地方官员流动都导致了要素和资源从官员原任职地有方向性地流向官员新任职地，表现为要素和资源的官员流动跟随效应。值得注意的是，Shi et al.（2020）的研究更进一步。他们通过各种实证分析后认为，这种企业投资跟随背后伴随着不当的政企关联，从而往往隐含着腐败行为。

首先，钱先航和曹廷求（2017）、Jiang & Mei（2020）、牛婧和魏修建（2020）、Shi et al.（2020）等的发现值得谨慎解读，关键在于他们的发现是资源随官员流动而呈现出特定的区域间流动态势，具体是从地方官员的来源地流向其当前任职地。这意味着地方官员的区际流动对地区间经济联系的强化是特定性和局部性的，而非一般性和普遍性的。从这个角度来看，地方官员交流并没有真正强化资源的市场化配置程度。因为，从深层次来看，资源之所以从地方官员的来源地流向地方官员当前任职地，很大程度上不是因为流入地具有更高的市场化回报，而是因为资源和企业希望与地方官员结成某种政企联盟，继续实现互利互惠的合作关系，而Shi et al.（2020）的研究更是指向这种逻辑机制。

最后，曹春方等（2017）的发现与钱先航和曹廷求（2017）的发现是较为一致的，即官员的成长地对地方官员的决策行为产生了深刻的影响。综合上述几项研究来看，这里自然而然引出了一个相当重要的话题，即究竟是资源还是身份认同主导了官员对区域市场整合的策略。如果官员来源地显示出重要影响，那么很可能是资源占据主导地位；而如果是成长关联地显示出重要影响，那么很可能是身份认同占据主导。

综合上述研究来看，地方官员交流对区域市场整合的效果可能并不具有普遍性，也很难符合市场有效率的结果。这是因为地方官员流动往往只是在少数的地区之间发生，因此由此产生的地区间经济联系也往往局限于这些少数特定的地区之间，这些特定地区的经济联系的增强是否符合经济效率原则，则往往难以判断，因此并不能认为这些特定地区经济联系的增强等于市场一体化程度提升了，更不等于资源配置自由程度提升了。从政策启示来看，以地方官员交流来推动区际市场一体化并不一定是一个有效选择，未来推进市场一体化和实现国内大循环需要更加科学的市场机制和政治激励机制设计。

六、评述与展望

经过十年的经济学研究，我们对官员交流有了更加系统和科学的认识，主要包括以下方面。第一，官员交流能够产生显著的经济增长效应。第二，官员交流产生显著的经济增长效应的原因，很大程度上在于官员能力和经验上的差异，同时也是职业发展激励发挥了重要作用。第三，官员交流能够强化相关地区和部门的联系，加强相应的经济联系和资源流动。第四，官员交流加强经济联系和资源流动，很大程度上与政企关联具有逻辑一致性。第五，官员既是理性经济人，也是具有特定身份认同的感性人，特别是其具有家乡认同的情感，从而会在一定条件下支持家乡经济发展。上述发现得到了较为坚实的论证和广泛的认同。这些发现，表明有意识地实施官员交流，的确可以推动特定地区的经济增长。这种积极效应的实现，很大程度上是政治激勵机制、经验能力机制和资源流动机制综合作用的结果。

实际上，我们可以更加深刻地从经济学角度来总结官员交流的正面经济效应。每个地区的禀赋特征是不一样的，同时每一位官员的禀赋特征也是不一样的。在官员可流动的情况下，就出现了这样一个经济学问题，就是给定地区数量以及各个地区的禀赋特征，如何将相应数量的官员配置到这些地区去，从而达到效率最大化。在理论上，应当存在着这样一个最优匹配状态。如果当前没有达到最优状态，那么官员交流就是一个可行的改进方法。而且，在时间维度，每个地区的禀赋特征是变化的，而且官员的禀赋特征也是变化的，而且官员队伍存在进入退出，这使得我们应当动态地采用官员交流等方法来推动整个地区—官员匹配状态动态地接近最优，以实现效率最大化。可惜的是，经济学文献当中没有文献对此逻辑进行严谨的验证。这是劳动经济学与政治经济学相融合的重要话题。

此外，中国政府作为一个有为政府，对经济社会发展均有强大的引领与调控能力。在这种情况下，大量的资源流向及配置受到政府及官员决策的影响。根据上述理论展望，官员交流有可能实现地区与官员的有效匹配。但是，当我们在理论上引入资源要素的流动，简单的分析就难以得到清晰的结论。资源要素的流动意味着地区之间不再是独立分割的，官员的流动也必然影响资源要素的流动和配置。此时，官员配置是否存在着最优状态并且构成一个稳定均衡，仍然没有答案。从上述研究综述来看，我们发现官员交流所导致的资源流动及配置效率含义在局部可能是清楚的，但是所有研究均没有在理论和实证两个方面严谨讨论过其一般或者全局意义上的效率涵义。我们认为，这是未来关于官员交流的经济学研究的关键问题。

最后，中国政府特别是官员干部的任务和职责显然不仅仅是经济发展，而是经济社会的全面发展。官员干部交流对地区的影响远不局限于经济发展，而是综合性、全面性的影响。正因如此，我们才能够看到，中国的官员交流实践呈现出丰富性与多元性。党和国家创造性地实施官员交流，将能够有效促进不同地区之间的治理能力的趋同，特别是加快落后地区治理能力与发展动力向先进地区的追赶。因为制度治理和治理能力，是一个经济体发展速度和水平的最终决定因素。相应地，经济学界过去主要侧重于考察官员交流的经济效应，而官员交流的社会效应、制度效应显然是不容错过的研究新方向。

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Official Rotation and Economic Development：Review and Outlook on Economic Studies in China

WNAG Xian-bing HUANG Liang-xiong

Abstract： The economic development process of Chinas reform and opening up is closely linked with the good support of its political system. The cadre governance system has played an important role. The official rotation system is a system with Chinese characteristics. It has carried out fruitful practice since the reform and opening up and has become an eye-catching phenomenon. The economists have conducted effective research for more than a decade. This paper systematically sorts out the economic growth effects and its theoretical mechanisms of official rotation， the impact of official rotation on inter-regional economic linkages. These studies have enriched the incentive theory of public economics， the political labor market theory of labor economics， and also expanded the research on the internal and micro mechanisms of economic growth and resource allocation in economics. Economic research on the rotation of Chinese officials still needs to be advanced， especially to build a more general and more robust economic theory analysis framework.

Keywords： official rotation， economic growth， inter-regional economic linkages

〔执行编辑：韩超〕