关于公共债务项目绩效评价的思考

刘敏 王宏斌 程文

摘要：中共中央中发[2018]34号文件要求县级以上财政部门必须在2022年前完善全覆盖预算绩效管理，积极开展公共债务项目绩效管理。因此，文章就公共债务项目绩效评价展开探讨，供各地实践操作参考借鉴。

关键词：公共债务;项目;绩效;评价

为进一步加强公共债务项目绩效管理，提升公共债务项目管理水平，提高债务资金使用效益，现就如何开展公共债务项目绩效评价作一思考，以便能有效推动各地公共债务项目绩效评价工作。

一、评价目的

通过公共债务项目绩效评价，进一步促进地方政府和部门单位加强公共债务项目管理，有效发挥公共债务项目的积极作用，不断规范和约束公共债务“借、用、管、还”行为，及时制止违法违规举债，防范和化解财政金融风险，提高债务资金使用效益，促进地方国民经济持和社会事业持续、稳定、健康发展。

二、评价范围

按照财政部门委托评价的要求，对委托的公共债务项目进行绩效评价。其评价范围主要包括对其公共债务项目的绩效目标完成情况、债务资金使用及其管理情况的评价。

三、评价内容及评价指标和标准

公共债务项目绩效评价内容重点是对公共债务项目举借、使用、管理、偿还、绩效等情况的评价。根据这一内容要求，从债务项目决策、债务项目管理、债务项目绩效等三个方面进行细分量化和共性评价指标设定，其中：一级指标3个，二级指标6个，三级指标32个。评价得分采用百分制。

（一）债务项目决策（20分）

1. 项目立项（14分）

（1）债务项目立项合规性（4分）。

评价债务项目立项合规性情况，检查债务项目立项的原则、举借权限、依据、资金用途是否符合相关规定。评价要点：债务项目是否按照“适度举借、加强管理、讲求效益、规避风险”的总体要求;债务项目立项依据是否充分;债务项目举借权限是否合规;债务项目举债资金用途是否合规。

（2）债务项目立项必要性（1分）。

评价债务项目立项的必要性情况，检查评价债务项目的目的、意义及其作用是否充分重要。

（3）债务项目立项规范性（4分）。

评价项目立项的规范性情况，检查债务项目立项计划、举债的申请、设立过程、融资方式是否符合相关要求。评价要点：债务项目是否纳入财政部门年度公共债务项目预算收支计划;债务项目是否按照规定的程序和申请设立;举债项目事前是否已经过必要的可行性研究、集体决策、专家论证、风险评估等;举债项目可行性研究报告或者建议书是否按要求得到批准;债务项目融资方式是否规范。

（4）债务项目绩效目标合理性（4分）。

评价债务项目所设定的项目绩效目标与项目实施的相符情况，检查项目绩效目标是否依据充分，是否符合客观实际。评价要点：是否符合国家相关法律法规、本地区国民经济发展规划和党委政府决策以及本部门发展计划;项目是否为促进事业发展所必需;是否与项目实施单位或委托单位职责密切相关;项目预期产出效益和效果是否符合正常的业绩水平。

（5）债务项目绩效指标明确性（1分）。

评价债务项目绩效目标明细化情况，检查依据绩效目标设定的绩效指标是否清晰、细化、可衡量等。 评价要点：是否将项目绩效目标细化分解为具体的绩效指标;是否与项目年度任务数或计划数相对应;是否通过清晰、可衡量的指标值予以体现;是否与项目投资额或资金量相匹配。

2. 资金落实（6分）

（1）债务项目举债渠道合法性（4分）。

评价债务渠道合法性情况，考核债务举债渠道是否合法、债务融资利率是否合法等。评价要点：是否通过合法渠道举借公共债务项目;债务融资利率是否符合有关法律法規规定;以土地储备实施融资债务是否合规;是否存在违规担保而形成直接债务或或有债务。

（2）项目举债资金到位率（1分）。

评价债务资金落实情况对项目实施的总体保障程度，考核实际到位债务资金与计划举借债务资金的比率，检查是否达到计划确定的到位进度，分析偏差原因。

（3）债务项目举债资金到位及时率（1分）。

评价项目资金落实的及时性程度，通过用项目及时到位举借债务资金与项目应到位举借债务资金的比率来考核衡量，检查资金是否及时到位，分析偏差原因。

（二）债务项目管理（40分）

1. 债务项目业务管理（21分）

（1）项目组织机构健全性（1分）。

评价债务项目组织实施机构是否健全、分工职责是否明确。

（2）债务项目业务制度健全性（2分）。

评价债务项目业务管理制度对项目顺利实施的保障情况，考核检查举债单位实施债务项目的业务管理制度是否健全。评价要点：是否已制定或具有相应的业务管理制度;业务管理制度是否完整、合法、合规。

（3）项目业务制度执行有效性（4分）。

评价项目业务管理制度的有效执行情况，考核项目实施是否符合相关业务管理规定。

评价要点：是否遵守相关法律法规和业务管理规定;债务项目内容调整及支出调整手续是否完备;债务项目实施合同书、技术鉴定、验收报告等资料是否齐全并及时归档;债务项目实施的信息支撑、人员条件、场地设备等是否落实到位。

（4）债务项目完成率（2分）。

评价债务项目是否达到项目计划（或合同）规定的实施进度情况，通过用项目完成率（项目实际完成进度/项目计划完成进度×100%）来考核衡量。

（5）债务项目实施规范性（6分）。

评价债务项目实施规范性情况，考核项目是否按计划、按规定、按程序、按设计、按标准规范推进实施。 评价要点：债务项目实施过程中， 项目单位及其行政主管部门是否按照招标投标法、政府采购法等有关法律法规，规范公开组织实施公共债务项目;债务项目实施是否按计划、按标准、按设计、按合同规范推进;项目实施手续是否齐全、合同签订是否合法、公允并严格执行，内控制度是否建立执行等。

（6）债务项目建设合规性（3分）。

评价债务项目建设合规性情况，考核检查项目建设是否符合债务项目建设要求和国家相关法律法规规定。评价要点：债务项目建设是否存在以次充好、偷工减料、虚报冒领、虚编项目、移花接木、人为缩减或者变相增量等不正当手段，以达到完成项目和骗取债务资金的目的。

（7）债务项目质量可控性（3分）。

评价债务项目实施单位对项目质量的控制情况，考核债务项目实施单位是否为达到项目质量要求而采取了必需的质量控制措施。评价要点：是否已制定或具有相应的项目质量要求或标准;是否采取了相应的项目质量检查、验收等必需的控制措施或手段; 项目建设过程中是否出现群体性事件、出现较大安全责任事故、质量事故等违规违纪情况。

2. 财务管理（19分）

（1）债务项目财务制度健全性（1分）。

评价债务项目财务管理制度对债务资金规范、安全运行的保障情况，考核项目实施单位对债务资金管理的财务制度是否健全、是否执行到位。评价要点：是否已制定或具有相应的债务项目资金管理办法，是否符合相关财务会计制度的规定;项目资金管理办法是否执行到位。

（2）债务项目资金到位拨付率（1分）。

评价债务项目到位债务资金实际安排拨付使用程度，通过用到位拨付率（项目债务资金實际拨付使用数/项目实际到位举债资金数×100%）来考核衡量，检查到位资金是否及时拨付使用;是否截留、闲置不用或挪作它用等。

（3）债务项目资金使用合规性（5分）。

评价债务项目资金的合规性情况，考核项目资金使用是否坚持专款专用，是否符合相关的财务管理制度规定。评价要点：债务项目资金使用是否符合国家财经法规和财务管理制度以及有关专项资金管理办法的规定;资金的拨付是否有完整的审批程序和手续;是否符合项目预算批复或计划合同规定的用途;项目的重大开支是否经过评估认证或集体决策;是否存在挤占、虚列支出、超范围超标准使用债务资金等情况。

（4）债务项目资金核算规范性（1分）。

评价债务资金核算规范性情况，考核项目资金会计核算是否真实、准确、规范、完整，是否建立专门账簿或专户单独进行核算。

（5）债务项目资金管理科学性（5分）。

评价债务资金管理的科学性，考核项目单位是否把债务纳入全口径预算管理，是否建立债务统计报告和公开制度，是否建立债务风险应急处置机制，是否建立债务考核问责机制，是否积极降低存量债务利息负担，是否及时申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担。

（6）债务项目偿债计划完整性（4分）。

评价偿债资金计划完整可行性情况，考核是否制定完善可行的偿债计划。评价要点：项目偿债计划是否制定、是否可行、是否完整;项目偿债资金来源是否落实、是否纳入预算管理、是否合规、是否稳定;项目偿债措施是否具体、是否有效;在建项目后续融资是否落实。

（7）债务项目逾期债务风险性（1分）。

评价逾期债务规模的风险性程度，通过用逾期债务余额占整个债务余额的比重，来考核反映到期不能偿还债务所占比重的指标。评价要点：是否存在到期未能偿还的债务，逾期债务余额占整个债务余额的比重是多少？是何原因导致债务逾期未还的;逾期债务期限有多长，增加债务成本有多少，对整个债务项目实施及绩效有多大影响;逾期债务偿还计划措施是否明确，是否存在债务风险。

（8）债务项目财务监控有效性（1分）。

评价项目实施单位对资金运行的控制情况，考核项目实施单位是否为保障债务资金的安全、规范运行而采取了必要的监控措施。评价要点：是否已制定或具有相应的监控机制;是否采取了相应的财务检查等必要的监控措施或手段。

（三）债务项目绩效（40分）

1. 债务项目产出（20分）

（1）债务项目产出数量（5分）。

评价债务项目产出数量目标的实现程度，考核项目产出数量是否达到绩效目标，预计实现进度及趋势;实际完成率即项目实施的实际产出数与项目计划产出数的比率是多少。评价要点：从债务项目产出绝对数量上评价项目完成数量是否达到绩效预期目标;从债务项目产出数量实际完成率相对指标上评价项目产出数量目标实现程度。

（2）债务项目产出时效（5分）。

评价债务项目产出时效目标的实现程度，通过用完成及时率指标，即项目实际提前完成时间与项目计划完成时间的比率考核反映。评价要点：从债务项目完成及时率相对指标上评价债务项目产出时效绩效目标的实现程度。

（3）债务项目产出质量（5分）。

评价债务项目产出质量目标的实现程度，考核项目产出质量是否达到绩效目标，预计实现进度及趋势;以及质量达标率即债务项目完成的质量达标产出数与债务项目实际产出数的比率。评价要点：从债务项目期初设定的个性产出质量指标上逐一评价项目产出质量是否达到绩效预期目标;从债务项目产出质量达标率相对指标上评价项目整体产出质量目标实现程度。

（4）债务项目产出成本（5分）。

评价债务项目的成本节约程度，通过成本节约率，即完成项目计划工作目标的实际节约成本与项目的计划成本的比率来考核。项目成本节约率=[（项目计划成本-项目实际成本）/项目计划成本]×100%。评价要点：债务项目实际产出成本是否达到绩效预期目标;从债务项目产出成本节约率上评价项目产出成本目标实现程度。

2. 债务项目效益（20分）

（1）债务项目经济效益（4分）。

评价债务项目实施对经济发展所带来的直接效益或间接效益的影响情况。

（2）债务项目社会效益（4分）。

评价债务项目实施对社会发展所带来的直接效益或间接效益的影响情况。

（3）债务项目生态效益（4分）。

评价债务项目实施对生态环境所带来的直接效益或间接效益的影响情况。

（4）可持续影响（4分）。

评价债务项目后续运行及成效发挥的可持续影响情况。

（5）债务项目社会公众或服务对象满意度（4分）。

评价债务项目社会公众或服务对象对项目实施效果的满意程度。一般采取社会调查的方式。

四、评价原则

1. 科学管理的原则

以债务项目的绩效评价促进地方和部门单位公共债务项目管理工作，提升管理的精细化、规范化、科学化、水平。

2. 客观公正的原则

债务项目评价坚持合理设定绩效指标、评价程序和评价标准，做到评价标准统一、评价过程透明。

3. 综合评判的原则

债务项目评价坚持以逆向约束和正向引导相结合、定性评价和定量评价相结合、实绩测评和日常监督相结合。

4. 强化激励的原则

债务项目评价坚持以体现防控风险、实绩为先的导向，推动各级公共债务管理持续改进。

五、评价方法

公共债务项目绩效评价方法总体采用实地踏看、询问查证法、问卷调查、专家评议法、访谈座谈法、比较法、成本效益分析法、因素分析法等。主要采用目标比较法，对债务项目目标完成、债务项目决策、债务项目管理、债务资金管理等情况进行分析评判。

六、评价依据

国务院国发〔2014〕43号《关于加强地方公共债务项目管理的意见》等相关法律法规规章;涉及被评部门单位与公共债务项目相关的行业专项法规制度办法等。 被评部门单位提供的与公共债务项目有关的地方政府和财政部门管理规定要求及有关债务管理制度、管理办法等。被评部门单位提供的有关公共债务项目书面情况资料。与公共债务项目有关的信息系统数据。与公共债务项目有关的专项检查结果。其他评价文件资料等。

七、评价程序

公共债务项目绩效评价工作一般按照以下程序进行。

确定公共债务项目绩效评价的对象、范围;搞好债务项目评价前调查，设计好有关债务项目评价表格，根据实施项目的具体绩效目标，设计债务项目绩效评价自评表、收集债务项目绩效评价资料清单等资料;下发债务项目绩效评价通知，并要求被债务项目单位做好自评工作，认真填报有关表格，做好自评报告撰写工作; 建立债务项目绩效评价小组，明确工作范围和职责，搞好债务项目绩效评价工作人员分工;召开项目评价组成员会议，提出对债务项目绩效评价的具体要求，确定评价时间安排;认真制定绩效评价工作方案。明确债务项目绩效评价的目标和内容、依据和方法、评价步骤以及组织实施工作要求等;收集债务项目绩效评价相关资料，搞好评价资料取证工作;及时对取证资料进行审查核实，认真填写绩效评价评分工作底稿;及时整理汇总工作底稿，并进行综合分析，形成评价结论;及时撰写与提交债务项目绩效评价报告;搞好债务项目绩效评价资料档案工作。

八、评价结果

公共债务项目绩效评价结果采取评分与评级相结合的形式。满分为100分，根据实际得分情况将评价结果划分为五个等级：90分（含）～100分为优，80分（含）～89分为良，70分（含）～79分为一般，60分（含）～69分差，60分以下为不合格。项目评价组可根据债务项目绩效评价指标所确定的指标分值，逐项进行审核打分，得出债务项目评价结果，并在债务项目评价报告中予以列示。

参考文献：

[1]国务院.《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）[Z].2014-03-20

[2]江蘇省人民政府.《关于加强政府性债务管理的实施意见》的通知（苏政发[2016]154号）[Z].2016-05-20.

（作者单位：江苏天元会计师事务所有限公司）