武威市生态扶贫现状及对策

张鹏，聂福彪，赵之旭

(国家林业局甘肃濒危动物保护中心，甘肃 武威 733000)

十八大以来，党中央根据扶贫开发和生态文明建设的现实要求，按照“绿水青山就是金山银山”的发展理念，总结探索生态保护与精准扶贫开发深度融合的全新扶贫方式——生态扶贫。武威市地处全国生态格局青藏高原生态安全屏障的核心区域和北方防沙带的中心地带，生态区位特殊重要，生态环境极其脆弱。同时，凉州区、民勤县为省定“插花型”贫困县，古浪县为国家六盘山贫困片区县、全省23个深度贫困县之一，天祝县为“四省藏区”贫困片区县、“三区三州”深度贫困县，全市贫困面大、贫困程度深、贫困人口多。全市森林草原荒漠等生态功能脆弱区域与贫困人口集中区域高度耦合，这些区域既是林草生态建设重点区域，也是决战决胜脱贫攻坚主战场，长期以来面临着生态保护与脱贫攻坚、经济发展的较大压力。

1 生态扶贫现状

近年来，武威市把生态文明建设摆在了空前重要的位置，把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略，将林草生态建设作为生态扶贫重中之重，坚持扶贫开发与生态保护并重，着力实施重大生态工程建设，积极落实林草生态补偿，大力发展生态产业，创新生态扶贫方式，切实加大对贫困县区、贫困人口的支付力度，推动贫困县区扶贫开发与生态环境保护相协调、脱贫致富与可持续发展相促进，使贫困人口从生态环境保护与修复中得到更多实惠。

1.1 大力实施林草重大生态工程，着力改善区域生态环境质量

坚持“南护水源、中保绿洲、北治风沙”方针，扎实推进国土绿化倍增行动，大力实施五大工程，推进八大行动，统筹山水林田湖草系统治理，多途径增加林草资源总量，森林面积59.6万 hm2，森林覆盖率比2016年提高0.5%，大力开展贫困村农田林网建设、通道绿化、村庄、社区及收缩居住区绿化，在贫困村、移民安置点完成造林绿化0.57万hm2。组织实施祁连山生态保护与建设综合治理、祁连山山水林田湖草生态保护修复工程、天然林保护、退耕还林还草工程，新增水源涵养林2.02万hm2，封山育林7.1万 hm2。坚持科学防沙治沙，以风沙危害严重区域为重点，营造防风固沙林6.17万 hm2，封沙育林草0.63万 hm2。在贫困片区全面落实草原禁牧、草畜平衡措施，全市累计建成草原围栏115.5万 hm2，舍饲棚圈1.45万户，完成补播改良28.9万 hm2，人工饲草地建设3.19万 hm2，毒害草治理0.17万 hm2，退耕还草0.2万 hm2，全市草原面积达到173.2万 hm2，植被盖度42.91%。

1.2 持续实施生态移民及异地搬迁安置，建立离地生态扶贫机制

针对全市南部祁连山区山大沟深，自然条件严酷，“一方水土养活不了一方人”的实际，为了从根本上减轻祁连山区资源开发超载压力，消除人畜活动造成的水土流失和沙漠化状况，对不具备生存条件的高深山区、生态脆弱区农牧民实施易地扶贫搬迁，进行集中安置[1]。先后建成古浪县黄花滩、天祝县南阳山、凉州区邓马营湖等一批生态移民搬迁安置区，累计搬迁移民4.42万户17.02万人，彻底解决了群众出行难、饮水难、上学难、看病难、培育产业难等突出问题，真正实现了挪穷窝、拔穷根、改穷业。

1.3 全面落实精准到户生态扶持政策，实现生态保护补偿与精准扶贫有效结合

将生态护林员、退耕还林、生态效益补偿、省级财政林果产业等项目精准到户。生态护林员项目方面。自2016年10月起实施，累计选聘建档立卡贫困户生态护林员7 941名、落实劳务报酬8 632万元，惠及贫困人口11 000多人，被聘用的建档立卡贫困人当年即可实现山上就业，家门口脱贫，有效推进贫困地区生态环境改善和贫困群众增收脱贫。退耕还林方面。2014年以来，全市完成新一轮退耕还林建设任务2.9万 hm2。生态效益补偿方面。认真落实森林生态效益补偿政策，受益建档立卡贫困户2 061户、受益资金27万元。省级财政林果产业项目涉及受益贫困户266户、受益资金146万元。草原管护方面，共聘用村级建档立卡贫困户草原管护员189人。

1.4 积极培育贫困片区林草生态富民产业，实现贫困户稳定增收

近年来，新建林果基地395.7 hm2，提质增效421.6 hm2，其中贫困户新建173.8 hm2，提质增效11.6 hm2，涉及贫困户491户、贫困人口2 188人，贫困户受益资金206.95万元。累计在贫困片区开展到村到户技术服务17.91万人次。充分利用东北部沙区资源，着力发展沙产业及林下经济产业，大力推行“专业合作社(企业)+基地+农户”发展模式，发展梭梭接种肉苁蓉0.54万 hm2，实现产值5 000万元，带动近万人通过参与肉苁蓉接种、肥水管理、病虫害防控、采挖等工序，年增务工收入4 000多万元。建成古浪县八步沙、民勤县青土湖等市级肉苁蓉生产示范园2个，实现了由生态建设向林业沙产业发展方式的转变，走出了一条 “产业发展生态化，生态建设产业化”的路子。

2 存在的问题

2.1 生态环境脆弱局面尚未根本转变

武威干旱缺水、沙多林少等生态建设困境仍未疏解，祁连山生态功能区生态环境问题尚未根治，甚至有反弹倾向。由于经济基础薄弱、财力紧张，投入相对不足，加之生态移民迁出区立地条件较差，造林成本高，移民迁出区造林成果难以巩固，生态恢复工作难度较大。林草资源管护区域面积大、战线长，森林草原火灾预防设施设备简陋，安全隐患较大，生态环境保护仍面临着长期压力。

2.2 生态扶贫主体单一，贫困群众脱贫内生动力不足

当前，全市生态扶贫主要依靠政府政策推动，成立了生态扶贫专责工作组，联合财政、扶贫、林草、农业农村、自然资源、生态环境等部门，出台生态扶贫工作方案、统筹推进生态扶贫各项工作，但社会、企业等主体参与程度较低，为生态扶贫所提供的资金非常有限。由于贫困户文化程度较低，对生态扶贫的理解不到位，参与热情和自我发展意识不强，通过生态保护实现脱贫的内生动力不足。

2.3 生态产业发展动能尚未有效释放

近年来，充分发挥区域生态资源优势，着力打造以红枣、枸杞等为主的沿沙特色经济林产业带，但仍存在经济林管理粗放、集约化水平低、品种退化，产品品质和产量不高等问题。部分农户认识有差距，经济林产业培育重培训、轻落实，培训后技术措施落实不到位或不落实情况，培训效果受到影响。林草生态扶贫产业组织化程度较低，经营主体带动力不强，龙头企业整体水平不高，生产规模小，缺乏深加工能力，产品档次和附加值不高，生产成本高，市场竞争力不强，抵御市场风险能力弱，带动贫困户发展产业、脱贫致富的后劲不足。生态旅游处于起步阶段，对特色文化资源、人文资源等挖掘不够，生态旅游产品形式单一，缺乏整体布局和科学性规划。

2.4 生态补偿脱贫机制还不健全

横向方面，古浪、天祝两县大部分国土位于祁连山国家级自然保护区，为保护生态环境，在发展机会上做出了巨大牺牲和让步，上下游生态保护与生态受益地区之间，缺乏生态补偿机制和资金支持，群众增收困难。纵向方面，林草生态建设补助标准低，例如实施退耕还林后，从造林到管护成本逐年增高，栽植、浇水、病虫害防治、修剪、安全越冬等管护实际支出每年达6 000～7 500元hm-2，且退耕还林后前5年基本无收入，群众对退耕还林积极性不高；由于管护地点较为分散，聘用生态护林员工作强度大，与工作责任、性质相比，年补助标准8 000元偏低，助推脱贫攻坚还不明显。

2.5 生态工程建设促脱贫效果还未显现

目前，全市开展了大规模的国土绿化、防沙治沙，资金投入巨大，生态建设保护用工规模庞大。由于以上工程实施均通过公开招投标等方式开展，对项目实施过程中是否雇用建档立卡贫困户无明确规定，导致生态建设保护工程建档立卡贫困户受益情况不明。另外，造林种草合作社、生态扶贫合作社发展滞后，吸纳贫困户就业不充分。

3 对策及建议

3.1 加大生态项目资金争取力度

面对生态环境脆弱局面，继续发挥好政府在生态建设保护中的主体地位和主导作用，加大新一轮退耕还林还草、退牧还草、天然林资源保护、三北防护林体系建设、水土保持、沙化土地封禁保护区建设、湿地保护与恢复等国家重大生态建设项目资金争取力度，在资金安排上进一步向贫困地倾斜，多渠道吸收社会化资金，统筹整合各类资金，形成巩固拓展生态建设成果强大合力，逐步改善贫困地区脆弱生态环境。在开展贫困县区生态保护与修复时，大规模组织动员贫困人口参与重大生态工程建设，提高贫困人口受益程度。

3.2 因地制宜发展特色生态产业。

3.2.1 继续发展经济林果产业 坚持经济林新建和提质增效并举，大力开展优质梨、红枣、枸杞等经济林扩沟铺膜、补植补造、整形修剪、花果管理等规范管理；突出抓好经济林示范基地建设，切实发挥好示范引领作用。

3.2.2 着力推进种苗产业 积极支持贫困村、贫困户发展种苗产业，重点培育以云杉、樟子松、新疆杨、梭梭、毛条为主等生态苗木，全市重大林草生态工程建设所需苗木要集中采购贫困村、贫困户苗木。

3.2.3 大力发展林下经济 加强治沙生态林承包经营管理，推广梭梭接种肉苁蓉和以锁阳、甘草、板蓝根、麻黄等为主的沙生药用植物种植面积；山区依托森林资源，开展林下种植中药材、食用菌，发展林下养殖。

3.2.4 推进生态旅游产业 在充分尊重自然规律的基础上，将全市现有的森林、草原、湿地、荒漠等生态自然资源与特色农业、民风民俗、文化遗产等资源进行整合，构建具有本土特色生态旅游产业体系，加强现有自然保护区和森林、湿地、沙漠等国家公园旅游配套设施建设，鼓励贫困群众参与商贸、餐饮、环卫、保洁等服务，促进贫困县区农牧民转产分流，脱贫致富。

3.3 大力开展生态就业扶贫

积极争取重点生态功能区转移支付，利用生态补偿和生态保护工程资金，争取将更多数量的有劳动能力的贫困人口转为护林员、护沙员、草管员、湿地管理员等生态公益管护人员，特别是在国家森林公园、湿地公园、沙漠公园和国家级自然保护区，要优先安排有劳动能力的建档立卡贫困人口从事管护、防火和服务，增加劳务收入。对相关公益岗位设置进行整合，探索生态公益岗位“一职多能、一岗多责”模式[4]。统筹有关资金，提高生态管护员劳动报酬，以精准带动生态护林员全家脱贫。强化生态护林员装备配置、业务培训等，充分调动生态护林员积极性，提高护林工作效率。完善生态公益岗位的选聘、培训、考核、监管和评估长效管理机制，构建生态公益岗位网格化运转管理机制。明确生态护林员后续相关政策，将生态护林员纳入常态化生态保护之中，担任生态保护主力军角色，鼓励生态护林员通过发展林草经济产业、参与人工造林、林木抚育等增加收入，实现稳定增收。

3.4 加大生态保护补偿力度

认真落实国家、省上转移支付制度，完善全市重点生态功能区转移支付办法，将生态扶贫作为一项重要因素纳入转移支付资金测算分配，加大对古浪、天祝深度贫困县补助力度。探索建立多元化生态保护补偿机制，逐步扩大贫困县区和贫困人口生态补偿受益程度。完善森林生态效益补偿补助标准动态调整机制，调动森林保护相关利益主体积极性。深入实施新一轮草原生态保护补助奖励政策，严格落实草原禁牧和草畜平衡制度，加强禁牧区监督管理，逐步降低草畜平衡区超载率。研究建立荒漠生态补偿机制，制定防沙治沙补助奖励政策。运用碳汇交易、生态产品服务标志等补偿方式，完善市场化补偿模式，引导各类受益主体履行生态补偿责任。

3.5 强化扶贫造林种草合作扶持

近年来，武威市大力推进国土绿化倍增行动和大规模防沙治沙，2017—2019年完成人工造林8.89万 hm2、封育7.77万hm2，这些工程的实施对劳动力的需求巨大，能有效增加劳务收入。在实施国土绿化、防沙治沙工程中，积极推广山西造林专业合作社模式，优先聘用有劳动能力的贫困人员参与工程建设，让贫困人口通过参与家乡生态建设，增加收入和获得感，激发内生动力[5]。充分发挥生态公司公益属性作用，把贫困人口中的劳动力组织起来，组成季节性或常态化的造林种草专业队伍，全面参与造林绿化、补植补造、森林抚育和苗木培育等林业工程建设，让广大贫困农户在工程实施中得到各级工程投资、补助或工资性收入。

3.6 扩大新一轮退耕还林(草)工程实施范围

在国土资源调查区划中，积极协调争取有关部门现地核实认定、科学合理划定基本农田和非基本农田、坡耕地，调整设置耕地保有量和基本农田保护指标，重点将近年来实施生态移民工程迁出区坡耕地和弃耕撂荒地划定为非基本农田，用于植被恢复治理，通过实施退耕还林还草或工程造林项目，给予迁出群众补偿。积极争取提高新一轮退耕还林(草)补贴标准、延长补助期限，激发农户参与工程建设积极性。同时，将退耕还林与生态公益林、林下经济等项目相互结合，将退耕还林补助期满生态林纳公益林给予补偿。

3.7 加强林草生态科技扶贫

进一步完善市-县-乡-村四级技术服务体系，合理整合和调配专业技术资源，形成贫困村全覆盖的技术服务体系。全力做好经济林果技术培训工作，使群众全面掌握经济林果苗木栽植、整枝修剪、病虫害防治、越冬管护等提质增效抚育管理技术。进一步规范县级林业科技服务中心、乡镇林业科技服务队、村林业科技服务站、经济林果示范户“四级科技服务平台”建设，强化基层林业科技支撑和服务能力，充分发挥林业科技人员的科技服务作用，常态化开展林业科技定点、定人帮扶服务，切实抓好林草科技扶贫工作。