从美国立法经验看我国自动驾驶汽车法律制度的建设

刘会春

(广州大学 人权研究院，广东 广州 510006)

一、引 言

自动驾驶汽车的技术研发和测试已成为世界潮流，相关立法如影随形。自动驾驶汽车立法既为技术创新提供法律保障，也对测试进行监管。自动驾驶技术之所以被高度认可，是因为该技术被普遍认为能减少交通事故，提高社会效益，为残障人和老人提供自动驾驶服务，减少交通拥挤，并可能成为最伟大的私人交通革命。基于种种愿景，发达汽车产业国家纷纷制定路线图，并启动相关立法程序。我国在北京、上海、广东、重庆、浙江等地启动了自动驾驶汽车测试，并已出台相应的规范性文件或地方规章，但相关规定尚不深入，面对复杂的自动驾驶技术法律规定尚在完善之中。另一方面，就目前全国自动驾驶的发展规划来看，到2020年，汽车DA(驾驶辅助)、PA(部分自动驾驶)、CA(有条件自动驾驶)系统新车装配率超过50%，网联式驾驶辅助系统装配率达到10%；到2025年，汽车DA、PA、CA新车装配率要达到80%，其中，PA、CA级新车装配率达25%，高度和完全自动驾驶汽车开始进入市场。而且，到2020年，我国的智能网联汽车要与国际同步发展，到2025年，进入世界先进行列。为实现此目标，国内各传统车企都在跟进政策，虽然还比较保守、稳定，但对在2020年实现L3级别自动驾驶已成基本共识，并将于2025年跨入L4级阶段。另外，有些技术公司则对更高级别的自动驾驶已做好量产准备，如roadstar.ai直接瞄准L4级和L5级的自动驾驶。而从国家法律规则方面看，目前尚没有相关的规定，启动自动驾驶汽车立法已势在必行。

立法须考虑自动驾驶技术对原有法律规范的挑战，因为新技术将突破或颠覆传统驾驶模式技术，传统汽车需要由驾驶员操控，汽车的设计、制造和操作也都是根据人的驾驶设置而成。而在自动驾驶状态下，驾驶员只在需要时才接管车辆，并且在高度或完全自动驾驶模式下则不再配备驾驶员，那么，对“机器驾驶人”认定、法律责任确定等问题的研究就成为制度保障所不可或缺的部分。驾驶模式的改变正促使立法模式的更新。

本文立足国情，以美国自动驾驶汽车的立法经验为参照，探讨我国此方面的法律制度建设。从美国自动驾驶的内在合法性入手，本文将进一步分析美国道路交通安全管理局(NHTSA)颁布的自动驾驶汽车政策(含每年更新的版本)与33个州的立法所构建的自动驾驶汽车(autonomous vehicles，AV)监管体系。其中，安全的发展理念、鼓励和支持自动驾驶技术发展的灵活政策、联邦和州在自动驾驶汽车法律和管理权方面的职责划分、州立法对自动驾驶汽车管理的详细规定、众议院和参议院的自动驾驶法案都将有所涉及。最后，本文重点探索我国自动驾驶车辆立法相关问题，其中包括立法理念的确立，政策法律规则与科技创新关系的平衡，权责体系的建立，以及事故责任主体、责任分配原则、赔偿责任能力、交通事故责任保险等法律问题。

二、美国自动驾驶汽车的内在合法性

作为新技术，自动驾驶的合法性是绕不过的法律之问。早些时候的研究就指出，根据对1949年《日内瓦道路交通公约》、NHTSA的政策规定以及美国50个州汽车法规的分析，自动驾驶汽车极可能是合法的[1]。而且，这种合法性随着联邦法律政策的建设以及州法律的制定和更新正在进一步加强。

(一)国际法不构成自动驾驶汽车法律障碍

美国作为《日内瓦道路交通公约》的成员国，在研发自动驾驶技术和制定相关法律时，应不与其冲突。在日内瓦交通公约修改前，其合法性尚存有争议，因为按该公约第8条之规定，“每辆车始终需要由一名驾驶员能控制”，这是否仅指驾驶员的物理存在便成为解释的关键。按公约目前的解释，可理解为成员国在确保车辆控制的情况下保障道路交通安全。但“控制”只是个相对概念，意味着如果有人可以干预汽车的操作，“控制车辆”的义务便可理解为间接地控制，也即虽然没有人的物理存在，但人的判断对车辆的操作应解释为广义上的驾驶和控制[1]。2016年4月，《日内瓦道路交通公约》对自动驾驶汽车的修改案生效后，美国发展自动驾驶车辆的法律障碍被卸除。

从实际情况看，自从内华达州于2011年颁布全球第一部AV法律以来，自动驾驶技术的所有操作和立法并没有因为日内瓦公约而受阻，这就意味着日内瓦公约从一开始就没影响到美国在该领域的国内法律。

(二)国内政策法规为自动驾驶车辆铺平道路

联邦政府目前尚未制定统一的自动驾驶法律，相关规定散见于各种法律和政策。

首先，为了确保自动驾驶技术的安全，美国白宫新兴技术跨部门政策协调委员会(ETIPC)于2011年颁布了《新兴技术监督管理原则》，规定自动驾驶车辆要接受监督，以确保其达到安全、健康和环境保护的合法规定，并在技术创新与法律规范之间达成平衡。此外，国会的《修复美国地面运输法案》(简称FAST法案)也要求对其他公共机构制定的自动驾驶技术政策进行检查，对美国交通部(DOT)“应对自动驾驶技术挑战的准备程度”进行评估，还建议要对自动驾驶技术和政策进行完善。

其次，NHTSA作为交通部授权的部门，直接负责AV的政策管理。例如，在对谷歌公司“不要求有人类驾驶员”的澄清函作出回复时，NHTSA声明人工智能对车辆的操作可以视为人的操作[2]。此后，其于2013年5月颁布了《关于自动化汽车政策的初步报告》(以下简称《初步报告》)，并指出NHTSA负责研发、设置和执行联邦机动车辆安全标准(FMVSS)和机动车辆及机动车设备的法律规范，并向州的立法机构提出管理AV许可证、测试和操作的建议。在此基础上，于2016年1月开始颁布自动驾驶政策并每年更新版本，进一步巩固联邦的规范管理。

最后，州的立法为自动驾驶汽车工程的具体落实提供法律保障。最新数据显示，美国已经有37个州引入了智能汽车的立法[3]，而2012年，这个数字仅为6，这足以表明美国州自动驾驶汽车立法的紧锣密鼓程度。

三、美国自动驾驶汽车法律政策的总体构架

如上所说，国内政策法规构建了美国AV的总体法律框架，其中，核心的两大部分是NHTSA的政策和33个州的立法，上下两级的规定从宏观到微观规范着AV的发展。此外，联邦众议院已通过了AV法案，但参议院的法案目前暂时遭到搁置。

(一)NHTSA的政策为自动驾驶汽车的规范管理构建指导性框架

2016年9月，NHTSA发布了《联邦自动驾驶汽车政策：加快道路安全的下一次革命》(以下简称《政策》或1.0系统)。2017年9月颁布的《自动驾驶系统2.0：安全愿景》(以下简称《安全愿景》或2.0系统)为第一次修改。2018年10月颁布的《未来交通之准备：自动驾驶汽车3.0》(以下简称《AV3.0》或3.0系统)为第二次修改。NHTSA政策的每次修改，都是对原有版本的更新和扩充，并不是替换。

2016年的《政策》长达112页，包含了自动驾驶汽车性能指南(以下简称“指南”)、示范州政策、NHTSA当前管理工具、新工具和管理权等4部分。2017年的《安全愿景》继续高举安全大旗，推进自动化车辆的安全测试和部署。《安全愿景》包含了自愿指导、对州的技术帮助两部分内容。《AV3.0》则包含了自动化与安全、自动化的作用、前方的路等3部分内容。纵观1.0系统、2.0系统和3.0系统，NHTSA政策及其升级版主要包括以下内容。

1.自动驾驶汽车操作指南

按“指南”要求，美国境内测试的所有自动驾驶车辆都必须符合FVMSS的标准，并需要提供包括15项指标的《安全评估》报告，即：数据记录和共享，隐私权，系统安全，车辆网络安全，人机交互，防撞性，消费者教育和培训，注册和认证，碰撞后行为，联邦、州和地方法律,道德考虑,操作设计领域,物体和事件检测及响应,回落(最小的风险条件)和测试方法。

1.0系统升级为《安全愿景》时，大篇幅地描述了“自动驾驶系统的自愿指导”(以下简称“自愿指导”)的内容。简言之，“自愿指导”支持汽车工业和其他主要利益相关方为了进行L3至L5自动驾驶系统的测试和部署而考虑和设计最佳实践，其中包含12个要优先考虑的安全设计元素，即：系统安全，操作设计领域，物体和事件检测及响应，回退(最小的风险条件)，验证方法，人机交互，车辆网络安全，防撞性，碰撞后自动驾驶系统行为，数据记录，消费者教育和培训，以及联邦、州和地方法律。《安全愿景》并未规定衡量企业测试方法的单一标准，但指出测试企业只要能够减少驾驶的安全风险就可以自由地创新和研发。

2.合理划分联邦和州的职权范围

《政策》1.0系统包含了《州示范政策》，按其规定，交通部强烈要求各州许可其单独管理高度自动化汽车(highly automated vehicles,HAV)技术和车辆的运行，并指出，如果州确欲寻求HAV运行方面的规则，则该州应会商NHTSA并遵守《政策》提出的车辆行为指南，但州在立法时若遇到挑战性问题，可由NHTSA帮助应对。按其划分，联邦政府的职责是制定汽车安全标准，即FMVSS标准，而州则负责制定驾驶许可、注册、交通法律执行、安全检测、基础设施建设、交通保险和责任规则等交通治理方面的法律法规。

3.NHTSA对州的指导性意见和帮助

NHTSA对州的指导意见是指对州提出管理驾驶员教育与测试、驾驶许可证、行人安全、法律执行、车辆登记和检查等项目的管理意见。例如，指导性意见指出，每个州都应确定一个领导机构负责考虑HAV测试的实施等事项，并鼓励州与州之间合作制定和维护道路基础设施标准，最终实现统一的规制目标。

此外，NHTSA要帮助各州应对制定自动驾驶系统立法过程中遇到的挑战，并确立涉及自动驾驶系统的州立法与国家立法的一致性。NHTSA还通过最佳实践的方式向州的立法机构和公路安全官员们提供帮助。

4.NHTSA的近期管理工具

NHTSA的近期管理工具包括解释信函、现行标准的豁免、现行标准修改或新标准的制定、处理导致不合理危险的瑕疵的执行权。通过运用这四种工具，汽车设计厂商可以就其产品是否符合使用标准而向NHTSA提出质询，也可以为了寻求解释、豁免和要求制定规制等方面的事项而向NHTSA寻求答复。近期管理工具是生产商或其他利益相关方所能采用的方法，哪种方法有利于加快和推进AV的发展并提高安全性，则就选择哪种工具。

5.NHTSA的现代管理工具和管理权

NHTSA面对新技术环境提出的现代管理工具和管理权包括：安全保障(即交通部能够用来管理前市场的安全保障工具)，前市场审批，停止-终止权(即一种防范危险的紧迫措施)，HAV延期豁免权，售后管理软件更改权，可变的测试程序，功能的和系统的安全报告，定期审查，额外记录保留/报告，以及完善的数据收集工具等。对于这些管理工具和权力，交通部既不提倡也不反对，只是希望通过征询评价意见，来寻求“最能提供安全的、可预测的、一致的、透明的、高效的管理路径，以便厂商和其他实体在推进技术创新的同时确保消费者的安全”。结合自我认证制度，NHTSA提出了认证/审批的混合程序。

6.自动驾驶6项原则

相较于2.0系统，3.0系统的重大突破在于美国交通部所制定的6项“自动驾驶原则”。即：(1)安全优先;(2)保持技术中立;(3)现代化规范;(4)鼓励建立管理与操作相一致的环境;(5)提前做好自动驾驶准备;(6)保护并推进美国公民所享有的自由。这6项原则贯穿了3.0系统的始终，交通部希望通过利益攸关方的参与、最佳行为、自愿标准、定向研究、管理规范的现代化等各个环节来具体落实这些原则。而且，联邦政府也正是按照这一清晰、一致的思路去落实自动驾驶汽车的政策。

(二)州法律为自动驾驶汽车测试和部署清除法律障碍

对美国的汽车厂商来说，凡是想测试自动驾驶技术的，既要安全驶过联邦的法律迷宫，也要走好州的立法迷阵。自内华达州制定美国第一部自动驾驶汽车法律以来，目前已有37个州对自动驾驶汽车进行了立法，立法为所在州推行自动驾驶铺平道路，清理法律障碍。

州的立法规定集中体现在以下几方面：驾驶员、厂商保险、测试与法律规定的安全相符要求、数据储存的期限，以及故障报告[4]。也有研究结果这样概括：立法的一般格式是定义自动驾驶汽车，处理由谁发放驾驶执照，谁提供操作培训，可以在什么设施上操作自动驾驶汽车，自动驾驶汽车运行的天气条件(如果有的话)，以及经过认证的操作员是否仅限于测试车辆或是否授予操作许可一般用途的自动驾驶汽车。它们通常还包括报告任何碰撞或故障的必要性，要求将事件记录设备安装在车辆中，要求操作员须在车内并且能够随时重新获得对车辆的控制，并且责任在公共道路上测试的每辆车均提供500万美元的保险[3]。共同关注的领域可以大致分为四类：定义自动驾驶汽车的构成要件、确立自动驾驶汽车在公共道路上测试的基本协议、界定厂商在什么情况下应对交通事故承担负责，以及制定自动驾驶汽车的操作指南[5]。

就自动驾驶概念而言，州立法对“自动驾驶汽车”“自动驾驶技术”“自动驾驶系统”等核心概念都加以界定。纵观各州立法，核心概念意义相同，只是定义的格式有所变化。例如，内华达州国会法案规定，“自动驾驶汽车”是指使用人工智能、传感器和全球定位系统坐标实现自动驾驶而无需人工操作员主动干预的机动车俩。随着自动驾驶技术的更新和完善，自动驾驶汽车概念内涵也随之更新并被赋予新的法律定义。

就自动驾驶测试的许可而言，现行法律并不禁止自动驾驶汽车的测试，只要符合法律的规定，或虽没达到法律规定的要求，但已获得政府豁免的车辆，就可以进行自动驾驶测试和部署。但要进行测试，首先需要测试方与政府签订测试协议，或由测试方向政府提出申请并得到批准。而且，为了管理自动驾驶的测试，州通常设立专门工作小组或委员会负责处理与测试有关的事项。总之，法律既然许可测试，那么，与之相关的其他事项也要包括其中，例如，对测试车辆的注册、许可证颁发、保险、现行法律制度下车辆所有人或经营人的责任等。

就厂商对交通事故负责情形的认定而言，厂商应按照产品责任原则和严格责任原则承担赔偿责任。由于无人驾驶，汽车厂商就相当于操控者，其对汽车硬件和软件的绝对控制致使其负最高谨慎义务[6]，承担无人驾驶汽车交通事故而转移的责任，这正如机器人作业导致损失由其厂商承担赔偿责任一个道理[7]。对此类问题，州法律规定厂商作为操作员购买500万美元保险责任，加利福尼亚州法律就是一个例子。而对于厂商无过错时则应执行事故责任免责规定，各州法律都有类似规定，即：如果自动驾驶技术被第三方改装或原部件被更改了，那么，只要汽车原本不存在瑕疵，厂商将豁免交通事故责任。

就自动驾驶汽车的操作指南而言，车内是否需要有驾驶员，要看自动化的水平。如果不是完全自动化车辆，立法则规定应有操作人员在车内。但若属于完全自动化驾驶，且又能符合最低安全标准的，则可以实现真正的无人驾驶。涉及自动驾驶汽车的操作，报告和评估制度尤为重要。为此，各州建立不同机构对此进行管理。例如，内华达州的法律就规定，任何负责自动驾驶测试的人员发生汽车碰撞，如果人身伤害或财产损失估算值超过750美元的，则应在10个工作日内向机动车辆部门报告。

总体上说，美国州立法在实施对自动驾驶进行管理的同时，也有力地推动了自动驾驶技术的测试和发展。可以认为，州立法对保障自动驾驶技术的发展固然非常重要，但是保持州法律与联邦规定相符，并避免州的立法之间相互冲突同样重要。

(三)联邦立法进展

1.众议院通过《自动驾驶汽车法案》

2017年7月，美国众议院一致通过了《自动驾驶法案》(SELF DRIVE Act)。《自动驾驶法案》对美国法典第49条作出修改，并提出高度自动化汽车安全措施及其他目的。法案包括十三节，总体而言包括以下几方面内容：第一，确立了联邦政府在保障高度自动化车辆安全方面的角色；第二，确立了联邦立法的优先权以及州立法的管理权；第三，确立了安全评估认证制度；第四，确立了自动驾驶车辆的网络安全和隐私计划；第五，确立了HAV的一般豁免制度。

2.参议院提出《自动化车辆启动法案》

2017年10月，美国参议院商务委员会经一致同意向参议院呈送了《自动化车辆启动法案》(AV START Act)。参议院立法草案包括22节，与众议院法案相比，包括了一些重大改进的内容，如减少对汽车厂商现有汽车安全标准的豁免；要求美国交通部在允许更多的车辆上路之前，审查和评估豁免车辆的安全性能；强制性要求所有自动驾驶汽车厂商提交安全评估报告，并供公众审查;要求制定联邦规则，规定在向消费者销售时向其提供自动驾驶汽车的性能和限制条件等信息；提供网络安全保障；要求汽车配备警报系统，以防止儿童无意中被遗忘车内中暑而死[8]。但是，该法案目前暂时遭遇搁浅。

四、我国自动驾驶汽车法律制度建设

美国自动驾驶汽车的立法毕竟走在世界前列，其经验在我国自动驾驶汽车法律制度的建设中可以起到一定的借鉴作用。可以认为，我国在立法时，不但要确立正确的立法理念，平衡立法与科技创新之间的对立统一关系，而且还要构建较为全面的权责体系，并要确立自动驾驶模式下交通安全责任事故处理机制。

(一)秉持安全的自动驾驶发展理念

安全是自动驾驶的原动力，不管是伦理规范还是政府立法，对此都予以首肯。在美国，安全作为NHTSA自动驾驶六大原则之首而被不断强调。NHTSA报告显示，94%的交通事故是因为人的选择或错误行为所致，而高级自动驾驶汽车(highly automated vehicles, HAVS)有望减少因人的行为而导致的死亡[9]。安全还包括网络安全和隐私保护，这在美国参议院提交的《汽车安全和隐私法案》中有详细表述。按其规定，在美国的机动车辆生产商必须执行网络安全标准，有能力对黑客攻击进行即时侦测、报告和阻止，且网络安全标准也将个人隐私的保护纳入其中。

自动驾驶汽车之所以成为未来交通的优先选择，核心原因在于其显示出了相比人类驾驶更高的安全性，能够有效减少交通事故的发生率和死亡率[10]。美国公路安全保险协会(IIHS)的评估报告显示，如果所有车辆都装载车头碰撞和车道偏离警告系统、侧视图(盲点)辅助装置和自适应前照灯，将近三分之一的撞车和死亡可以避免。而自动驾驶技术能检测障碍物并自动刹车时，追尾事件将大大减少。自动驾驶达到4级和5级水平时，更可降低撞车事件概率。

从我国目前的立法情况看，自动驾驶汽车的安全也已作为一项重要指标，尽管过于原则性的规定有待进一步解释，但毕竟安全的理念已经纳入立法之中。例如，工信部制定的《道路机动车生产企业和产品准入管理规定》已将网联汽车、自动驾驶汽车纳入其中，并在第6条把机动车辆满足安全、环保等技术标准作为准入条件之一，可见立法对自动驾驶汽车的安全性的重视。此外，还可以考虑将自动驾驶汽车的网络安全法律问题纳入我国的《网络安全法》框架内，要求系统开发商建立网络安全保护制度和网络安全监测预警及信息通报制度，并向自动驾驶汽车用户提供系统升级和数据更新的电子服务，并确保系统可以抵挡网络黑客的攻击。这一思维在从事自动驾驶测试的地方规范性文件中雏形已现。例如，上海相关部门颁发的《上海市智能网联汽车产业创新工程实施方案》的通知在对标准体系的建设作出规定时提出，要对信息安全等领域的地方标准进行研究和制定，并积极参与国家、国际智能网联汽车自动驾驶等级认证、信息安全规范等相关标准的制定。对我国其他省市如广东、重庆等，自动驾驶汽车的网络安全也应提到规则制定的议事日程。而当地方的制度建设经验形成规模时，全国范围内对L3以上级别的自动驾驶车辆的信息安全等问题可考虑统一规则。

(二)平衡法律规范与技术创新之间的关系

法律规则与技术创新构成一对天然的矛盾体，有效平衡方可鼓励技术创新发展。如美国交通部的观点所说，它不会匆忙使用规则去规范一项新兴快速发展的技术，相反会支持技术创新的环境，因此就需要制定灵活的政策。

首先，通过法律规定，执行汽车年检制度，只有通过年检方可上路行驶。年检制度为自动驾驶汽车对生产商执行严格的产品责任原则提供了法律基础，这样，在汽车量产后便消除了使用人或所有人对事故责任的顾虑。对于生产商利益保障的问题，双层保险责任机制(two-tiered insurance structure)是有效的解决办法。这可以借鉴美国发展核能方面的《普莱斯-安德森法案》的经验，即生产商购买第一层次的保险，即对事故责任购买封顶的保险，然后按照比例购买第二层次的保险以应对超出的事故赔偿，这么一来，生产商的利润不会因保险的不确定性而遭受影响[11]。我国目前的政策性文件对这一提振生产商信心并解除其后顾之忧的制度应该说只执行了半程，即通过加强车辆产品管理、加强车辆使用管理、推动认证认可等措施，构建科学规范的智能汽车产品监管体系。一方面，这可以确保进入自动驾驶范围内的车辆在合规监管后为生产商承担严格的产品责任原则打下基础，如工信部的法律文件《智能汽车创新发展战略》(征求意见稿)就做了详细的规定；另一方面，在制定合理的保险制度方面，当前，北京、上海、广东等地均规定测试主体为测试的车辆购买每车不低于500万元人民币的交通事故责任保险或者提供不低于500万元人民币的交通事故赔偿保函。由此可见，如果我们也希望通过二级保险制度来加强保险责任的确定性从而保障生产厂商的利润空间，那么，保险金制度可以加以完善。

此外，自动驾驶汽车的操作标准也是规范驾驶技术的关键因素，因为没有操作标准，驾驶员将无所适从，并可能错误地干扰自动驾驶系统。考虑到技术发展的不确定性，美国NHTSA也只是就自动驾驶汽车进行了分类，但相关法律并未依此规范，因为一旦规则或标准过时，便将构成对技术的发展障碍。就我国而言，自动驾驶技术起步晚，随着我国导读发展的信息通信、互联网、大数据、云计算、人工智能等新技术在汽车领域的广泛应用，在智能汽车已成为产业技术战略制高点的情况下，如何做到法律与技术的协同并进极为关键。为此，首先要构建系统完善的智能汽车法规标准体系，其中包括健全法律法规，通过立法、修法、释法等方法，消除影响智能汽车发展的法律障碍，甚至在条件成熟时对《道路交通安全法》及其实施条例等进行修订，为智能汽车发展预留空间。法规标准意识固然重要，但在技术发展尚不完全统一的情况下，既许可技术创新一定的灵活性，又立足国情完成标准的构建，这一方面可以鼓励创新，另一方面又可防止标准的碎片化现象。

(三)构建较为全面的权责体系

自动驾驶汽车的两级立法可以有效划分管理权限，从权利义务关系看，照顾了利益攸关方的权利和责任，因而须构建起一个较为全面的权责体系。

确立我国自动驾驶系统的权责关系，必须立足我国国情，这既包括法律体系架构，也包括自动驾驶技术参与各方。第一，在当前尚未启动自动驾驶汽车相关立法的情况下，尤其是在对《道路交通安全法》及其实施条例等尚未进行修订、解释的情况下，由已经开展自动驾驶技术测试的地方政府制定地方性法规，不失为一项有益的尝试。虽然现在北京、上海、广东等地都已出台了规范性文件，或者说是地方规章，但规定比较原则，操作性不强，笼统的规定除了对测试驾驶人和测试主体做了较多规定外，对其他利益攸关方如生产商、信息通信、网络安全、隐私保护、运行监管等诸多重要方面都没有做出规定，这将严重影响到自动驾驶的测试及日后的运营。因此，在制定地方法规时，这些问题需要作出详细规定。第二，如何厘清中央政府和地方政府自动驾驶技术的管理权限，也是需要尽早解决的问题。再次以美国经验为例，联邦交通部NHTSA虽然强调其政策的指导性，但同时也指出交通部要求单独管理HAV技术和车辆性能的权力，并交由州政府负责管理人工驾驶员和车辆操作，同时强调州的立法须与联邦政府规定一致。现在的问题是，我国尚未在国家层面启动自动驾驶的立法程序，而国内的自动驾驶企业的迅速发展却已把自动驾驶推到风口浪尖，而且除了百度、宝马、腾讯等著名网络或汽车公司之外，新兴的自动驾驶车企如roadstar.ai等也已专注于L4和L5驾驶技术。为此，建立比较全面的权责体系不宜搁置。第三，有必要确立车辆安全标准的豁免制度。美国的经验是，国会在规定汽车生产商生产、销售汽车须符合NHTSA制定的安全标准的同时，还授权交通部给予厂商为非销售目的而不超过3年的临时豁免期，授权NHTSA豁免机动车辆和零部件法律所规定的标准。NHTSA《政策》作出了时间-数量双重限制的豁免制度，且这一豁免制度被众议院的《自动驾驶汽车法案》大幅放宽限制，每年限额由25 000台放宽到100 000台，每次豁免更新都以12个月计算[12]。在我国现行交通法律和地方自动驾驶汽车规章尚无此规定的情况下，为了鼓励测试主体参与自动驾驶技术测试，应尽快建立一套完整的豁免制度，鼓励自动驾驶汽车的利益攸关方参与研发。

(四)确立交通安全责任事故处理机制

自动驾驶汽车与传统汽车的最大差别在于前者是“机器驾驶”，后者是“人类驾驶”，由此将实质性地改变交通事故责任的构成，责任主体也不再单一地指向驾驶员，而是采取合适的归责原则做出决定。自动驾驶责任的变化将带来汽车保险制度革命性的变化，保险责任分配、保险覆盖事项、保险金额等都将变得更加复杂，一旦自动驾驶技术广泛应用，将严重影响到包括汽车保险、健康保险在内的经济部门[13]。

美国通过报告制度，规定了自动驾驶系统的厂商和其他设计实体应就瑕疵、召回和强制执行等事项接受NHTSA的监管，同时，NHTSA《政策》也规定了《安全评估报告》制度要对测试车辆撞车事件进行报告。但就事故责任的规则制定这一问题，联邦则把权力授予给了州政府，NHTSA要求州政府对事故责任分配制定规则，并由州政府做出规定具体由哪一方购买汽车保险，且短期内这一趋势不会改变，交通部尚不会制定全国统一的事故责任和保险的规定。

但我国情况不一样，对于自动驾驶汽车的事故责任认定和汽车保险的购买尚未做出法律规定，采取的是不回应策略。从自动驾驶的地方规范性文件看，相关的规定依然是沿用现有的交通法律规定来处理事故责任。例如，上海和深圳的管理办法都规定，在测试期间发生交通违法行为都按照现行道路交通安全法律法规对测试驾驶人进行处理。这一规定在实践中将遇到不小的挑战，因为现行的道路交通安全法没有关于自动驾驶的相关规定，在自动驾驶测试已经达到高度自动驾驶和完全自动驾驶的情况下，侵权责任的主体、赔偿责任的分配、保险责任的划分等情况的识别更为复杂。因此，第一，短期内可以由地方人大及政府制定法规规章，对事故责任的认定及赔偿责任的划分作出规定，这样既可以对测试做到规范管理，也可以让利益攸关方知道可能面对的法律风险，同时还为受害方的权益提供保障。第二，对厂商无过错的事故责任做出免责规定。作为无人驾驶汽车的测试主体，厂商往往对交通事故承担着直接的赔偿责任。但如果汽车被第三方改装了自动驾驶技术或车辆原部件，那么，只要能证明不存在瑕疵，厂商应被豁免交通事故责任。这正是自动驾驶汽车产品责任原则和严格责任原则的内涵所在，即如果产品不存在缺陷，则可以免除产品责任，而由其他真正的事故责任主体承担赔偿责任，这是公平合理的责任分配机制[14]。我国地方测试的规范性文件目前普遍的做法是规定测试主体购买每车不低于500万元的交通事故责任保险或提供由银行出具的相应额度的赔偿保函，以确保测试主体的赔偿能力，这不足以确定事故责任主体及其赔偿责任的分配。

五、结 语

以全球化的眼光看待我国自动驾驶汽车的发展，需要做的就是看清和看懂世界。以美国的自动驾驶汽车的立法为参照，不是为介绍而介绍，更不是要照搬照抄他国经验，只是在全球化背景下对国外该领域法律制度的另一种观察，吸取其立法经验，乃为我发展之需。建立和完善我国自动驾驶汽车的法律制度，必须立足我国的现实情况，除此便为缘木求鱼、舍本取末，甚至于事无补。诚然，每一项新技术的出现总会给现有的法律规则构成挑战，国家统一立法先行还是地方法规探路，有机协调两级立法的关系不但能有效规制自动驾驶汽车产业的发展，还能鼓励与之相关的技术创新和产业创新。这就要求在探索无人驾驶汽车的法律制度时，要对立法理念、立法技术、立法内容、立法框架等依据国情进行充分论证。当前，我国已在北京、上海、广东等地启动了自动驾驶汽车测试工程，要对这项工程做好监管，没有相应的法律规范是行不通的。在政策法规的制定过程中，自动驾驶技术核心概念的界定、自动驾驶级别的划分、对自动驾驶利益攸关方的管理以及地方政府的管理职责，所有这些都是不可回避的问题。此外，根据国家自动驾驶汽车发展战略部署，地方政府和行业部门要完善不同级别自动驾驶技术的法律规范和技术规范。当自动驾驶的测试发展到一定程度的时候，国家层面的立法将进入议事日程。制度的有效确立和执行，将为我国汽车产业实现弯道超车争取时间，赢得未来。