社区公共服务设施配置研究进展与展望

周永根

(湖南省社会科学院社会学研究所，湖南 长沙 410003)

一 引言

随着我国城镇化快速发展，老龄化速度的加快，以及人们生活水平提高和生活质量的优质化、多样化和休闲化，人们对社区管理服务水平以及质量的要求不断提高。近年来，社区公共服务设施建设日益受到使用者、管理者和开发者的重视。2016年10月，民政部等16部委联合印发《城乡社区服务体系建设规划(2016—2020年)》，提出要推进城乡社区公共服务设施建设，按照每百户30平方米标准配建城乡社区综合服务设施。2018年11月，《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》中提出支持教育、医疗卫生、文化、体育、养老、婴幼儿托育等设施建设，进一步推进基本公共服务均等化。

改革开放以来，在我国快速城镇化的过程中，我国往往注重城市发展的速度和规模，而忽视城市发展的质量和效益，导致我国公共服务设施建设十分滞后[1]。滞后的公共服务设施建设已成为制约我国社区公共服务水平和质量提高的主要因素之一，也直接影响了城市的生产、人民的生活及城市的可持续发展。近年来，随着城市化进程的加快、城市人口增长的加速、人民生活水平的提高和多样化，人们对公共服务提出了更高的要求[2]。

社区公共服务设施是提高社区公共管理与服务水平和质量，以及满足人民美好生活需要的物质基础。推进社区公共服务设施建设是提高社区建设质量的物质基础，也是提高社区管理服务水平和质量以满足人们对美好生活追求的重要途径。建立完善公共服务体系，为人们提供全面而有效的公共产品和服务，是我国现阶段解决社会主要矛盾的必然选择[3]。

二 国外社区公共服务设施配置研究

国外社区建设已逾100年，主要发达国家对社区公共服务设施建设十分重视，社区公共服务设施十分完善。国外普遍认为社区公共服务设施建设对于社区经济和社会的发展以及人们生活质量和水平的提高起着重要作用，其相关研究也比较全面和深入。

第一，相关概念。国外社区公共服务设施概念相对比较宽泛，社区公共服务设施包括物质性设施(physical infrastructure)和社会性设施(social infrastructure)。其中，社会性设施不仅包括普遍意义上的公共服务设施(public facilities)，也包括社区服务和其他项目[4-5]3。社区公共服务设施是一个旨在提高人们的生活质量，包括设施、项目和社会网络的复杂系统。有些地区也称之为“硬”基础设施(hard infrastructure)和“软”基础设施(soft infrastructure)。“硬设施”是指社区的水、气、电、垃圾、交通等方面的物质设施，以及为社区进行经济、社会和环境活动提供基本的物质条件；“软设施”通常是一个不明确的指向对象，常指为居民提供的人性化服务设施，以提升技能、获得知识及其满足需求[6]7。

第二，社区公共服务设施配置。国外社区公共服务设施配置研究全面而深入，公共服务设施配置的分级和类别包括从社区(邻里)层面[7]到国家层面[8]，覆盖社区公共服务设施及其服务的各个领域，主要有健康食品供给设施[9-10]、可持续发展设施[11-12]、医疗卫生服务设施[13]、休闲娱乐服务设施[14]。公共服务设施的空间布局是社区公共服务设施配置的一个重要方面。社区公共服务设施的布局与居民对社区公共服务设施的利用有着密切关系，特别是公共服务设施的可达性与其利用程度密切相关[15]。因此，学者们对公共服务设施的空间布局优化及其模型展开了深入的研究[16]，如Vora(2015)运用GIS技术研究了公共服务设施布局优化[17]，Dell'Ovo等(2018)研究了医疗救助设施的优化策略[18]。

第三，绿色社区公共服务设施。近年来，绿色社区公共服务设施成为国外学界的研究重点内容之一。学者们普遍认为绿色社区公共服务设施对人类的身心健康和福祉以及社区的可持续发展起到了显著的作用。如Gunwoo等(2019)研究认为经常亲近和享用这些绿色设施有益于身心健康，也会产生对这些绿色设施的“场所依恋”；人们体育运动水平与到绿色基础设施的多少、身体健康、绿色场所依恋之间呈正相关关系[19]。Pablo等(2019)认为各种类型的绿色设施能显著增加幸福指数和减少压力[20]。一些学者分析了重大项目绿色基础设施的作用，认为绿色基础设施与气温的下降和清新的空气有着密切的关系。总之，这类绿色“软”设施对社区可持续发展起着十分重要的作用[21]。

第四，社区公共服务设施的功能。发达完善的社区公共服务设施是满足居民生活、学习、生产等方面需要的条件，教育、娱乐、就业、经济实惠的住房和社会包容性设施等是建立富有活力和强大的社区的必须的基础条件[22]。有效的社区公共服务设施有利于社区和个人的资本积累，有利于获得长远的发展和效益。人们越来越认识到娱乐设施、公园和公共空间是邻里之间建立社交网络的一种有效手段，提高人们的生活质量(quality of life)是城市社区规划、建设和管理者关注的重点[23-24]15。社区公共服务设施如休憩场所、娱乐和文化设施服务对居民生活质量的提高十分重要[25-26]。研究还表明，娱乐设施的投资，对于社区居民尤其是对于青年人提高自尊、提高学业成绩、改善健康和降低犯罪率有着重要意义[22]。从经济角度来看，公共服务设施配置有其经济效应，如对房地产价格有着较大的影响[27-28]。

第五，社区公共服务设施标准及其体系。澳、美等发达国家都非常重视社区公共服务设施标准和规划，在社区公共服务设施标准方面的研究也颇为全面和深入。许多标准和规划都阐述了社区公共服务设施标准体系对于社区公共服务设施建设的重要意义。反之，社区公共服务设施建设标准体系的缺失对社区健康发展有着极其不利的影响[29]14-16。如Casey(2005)以理论结合现实案例的方法分析了标准对社区公共服务设施建设的重要性，最后得出结论：标准是社区可持续发展的需要，必须加强社会性设施(social infrastructure)标准化[6]3-4。此外，很多学者从不同角度分析了社区公共服务设施标准体系的重要作用，如Carragher(2012)认为供水设施设计标准与供水效益有着密切的关系[30]，Matei(2003)研究了网络设施在社区发展中的作用[31]。Gurran(2009)研究提出复杂、模糊的公共服务设施标准体系对公共服务设施建设有着诸多危害[29]89。

三 国内社区公共服务设施配置研究

近10多年来，国内社区公共服务设施配置日益受到政界和学界的普遍关注和重视，理论研究和建设实践都取得了较大的进展，其研究主要集中在以下方面。

第一， 概念与内涵。目前，国内学界大多采用我国《城市居住区规划设计规范》(2016)关于社区公共服务设施的概念，即公共服务设施是居住区配建设施的总称，应包括教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用、行政管理等八类设施。此外，很多学者也对社区公共服务设施进行了界定。熊光详(2007)提出社区公共服务设施是指那些为了便利社区居民生活、满足身心健康发展需要、方便社区管理而建设的相关“硬件”服务设施和“软件”服务设施[32]12。万旦斐(2008) 将社区公共服务设施定义为主要为满足居民生活需要所配套建设的，为居民服务和使用的各类设施[33]2；丁一(2010)将公共服务设施定义为城市居住区中除了居住建筑之外的，为居民生活提供生活配套设施的各类建筑或场地、设施[34]3。综合学者们对此概念的定义，可以归纳为以下两个特点：从公共服务设施的目的看，是为了满足居民生活所需[35]60；从内容看，一般是以“居住建筑”为界限，公共服务设施是指居住区中除居住建筑之外的为居民生活提供配套服务的各种建筑、场地和设施[36]。

第二，类别与项目。许多学者从不同的角度对公共服务设施的类别进行了划分，这些分类方法可以概括为八类法、四类法、三类法。八类法是按照设施使用性质划分，将公共服务设施分为教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用和行政管理及其他社区服务设施八类[37]；四类法即根据设施属性、建设主体操作习惯将其分为四类：生活服务设施、市政公用设施、公共服务设施、与居民生活相关的其他服务类设施[38]4-5；三类法是将城市社区服务设施分为生活服务设施、市政设施和公共服务设施三大类[39]。以上几种分类方法中，八类法根据公共服务设施使用性质划分，这种划分依据比较客观、合理，且分类比较细致，我国大多数学者进行社区公共服务设施分类时，主要采用八类划分方法，实务界在具体的公共服务设施规划和配置中，也主要采用八类法。

第三，选址与布局。在社区公共服务设施的选址与布局技术和方法上，学者们越来越倾向于将GIS、大数据、信息技术、数学模型等运用到设施配置中来[40-41]。例如，运用模糊评判法对公共自行车站点设立的适合程度进行验证[42]；将基于 GeoCA的城市扩张模型引入到传统的选址模型中，构建了动态的公共服务设施选址模型[40]；基于公共产品空间布局决策支持系统优化公共服务设施的空间布局[41]；基于Pareto多目标遗传算法，构建Pareto多目标遗传算法选址模型[43]；通过手机信令、POI等大数据对公共服务设施现状及其优化路径进行了探讨[44]；利用GIS技术对社区文体设施的选址和布局进行优化[45]；运用Ripley’s K函数理论和K函数法分析公共服务设施的空间关系[46]。近年来，公共服务设施可达性受到国内学界的关注，并取得了比较丰富的研究成果。汤鹏飞等(2017) 利用潜能模型评价公共服务设施的可达性[47]。李浪姣等 (2017)针对不同类型公园的服务能力分别采用合适的可达性计算方法，从住房、社区和街道三个尺度分析了城市公园和社区公园的可达性[48]。

第四，分级与规模。居住区和社区级别的划分是设施类别和项目确定的前提，社区公共服务设施的类别和项目应根据不同社区级别的不同予以确定。当前，社区配套设施的规划配置中，对社区分级主要有以下几种：一是以“街道—社居委”两级社区为单元[49；二是划分为“居住区—坊”两级[50]；三是划分为“市级—区级—居住社区级—基层社区级”四级[38]。此外，还有学者引入规划管理单元概念，将城市划分成以1-3平方千米城市单元为单位的片区[51]6。

第五， 措施与策略。学者们根据各地社区实际情况，提出了相应的公共服务设施配置措施与策略。总体而言，公共服务设施的规划建设要坚持问题导向，实现城乡均等化发展，并重点从设施供给、空间配置和实施保障三方面落实。已有研究提出了诸多公共服务配置措施与策略，主要有：划分阶段，重点推进[54]；坚持系统性思维方法，完善投入机制，实现配置均等化[52-53]；细分规模，实现标准下沉[54]；因地制宜，实现差异化配置[55-57]；运用信息技术，加强管理，提高效率[58]，将大数据、通信和信息技术等新的手段运用于公共服务设施管理[59-60]；提高参与程度，健全参与供给机制，完善规划体系[61]；理性规划、动态调整，采取多元手段以提高供给效率，基于居民需求实现差异化供给，运用构建慢行系统以提高设施共享性等优化策略[62]；梳理结构，分类配置[63]；扩大供给，突出特色；集约资源，加强整合[64]；拓展渠道，提高效能[65]；完善评价体系，推进设施有效使用评估[66-67]。

四 结论与展望

(一)研究结论

国外特别是发达国家的社区公共服务设施建设比较先进，对其的研究比较全面而深入。国外学者比较关注公共服务设施的布局、功能、可达性、标准体系及其绿色设施建设等方面的研究。概括起来，国外关于社区公共服务设施配置的研究有以下特点：一是社区公共服务设施配置理念比较先进，强调社区公共服务设施的绿色、生态、人性化等理念，十分注重绿色环保、人性关怀和可持续发展等理念在规划设计中的应用。近年来，国外学者十分关注绿色社区公共服务设施、设施的可达性等有关生态、人性化设施的研究。二是研究内容比较全面深入和成熟，国外关于社区公共服务设施配置的研究既包括社区“硬设施”，又包括社区的“软设施”，即注重居民服务的社会性设施(social infrastructure)的研究；内容涉及到各个层面和领域，包括配置类别、项目、分级、方法、标准等。三是研究方法比较科学客观，国外学者将规划学、管理学、统计学、地理学等多学科方法运用到社区公共服务设施配置研究中来，根据相关理论、事实数据、相关案例开展研究，相关研究结论比较客观、可靠。

近10多年来，社区公共服务设施日益受到国内学界和实务界的普遍关注和重视，建设实践和理论研究都取得了长足的进展，研究内容涉及背景、概念内涵、类别项目、选址布局和分级规模等方面，基本上涵盖了社区管理服务设施配建的各个方面内容。然而，我国社区建设起步晚、时间短，且受我国经济基础和管理服务变革的影响，社区公共服务设施理论研究和实践都处于起步和快速发展阶段。相对国外研究而言，我国社区公共服务设施实践和理论研究还不深入和不成熟，主要表现在设施配置的以下几方面：其一，基础理论研究不够全面深入。如公共服务设施的概念，我国大多数学者和实际操作者沿用《城市居住区规划设计规范》(2002)提出的概念，而此概念并不完善，一些学者对此概念的定义也大同小异。相对国外的相应定义——社会性设施或软设施概念(social/soft infrastructure/facilities)而言，这些概念均忽视了社区服务、软环境等“软设施”，略显狭隘和浅薄。其二，配置理念关注不够。我国目前关于社区公共服务设施的绿色、生态、人性化等理念及其应用十分欠缺，还处在追求数量和速度的粗放型发展阶段，这势必给未来造成得不偿失的后果。其三，研究内容尚待深入。关于社区公共服务设施配置机制、内容、布局、公平性、效率和效益等方面的研究均比较缺乏。在社区公共服务设施配置类别的划分和项目的设置方面，国标和地标都有所规定，但仍不能适应当前快速发展的社区管理服务的实际需要。已有研究对设施类别的划分比较复杂和模糊，对公共服务设施配建指导性不强，甚至导致管理者和设计规划者在实际操作中无所适从。在设施的选址与布局方面，一些学者将信息技术、数学模型和GIS技术方法运用到设施配置中来，使得配置更加科学、合理、精准，但实际操作中需与当地自然条件、人文环境、地方势力等其他因素综合考虑，而这些方面的理论研究还不够。在公共服务设施配置的公平性方面，当前我国社区类型多样，居民风俗习惯不一，因此对公共服务设施的需求各异，但已有的关于公共服务设施如何体现公平性的研究还十分薄弱。在公共服务设施配置的效率和效益方面，尽管已有研究利用相关技术对社区文体设施的选址和布局优化、设施的可达性进行了研究，但公共服务设施的使用效率和效益方面的相关研究还十分欠缺。

总之，较之澳、美、加等发达国家追求生态、环保、质量、效益的集约型社区管理服务设施配置发展方式而言，现阶段我国还处在追求数量和速度的粗放型社区管理服务设施配置发展阶段。国标、地标和相关规范尚不完善，理论研究尚不充分深入，尚不能满足当前我国快速发展的社区管理服务需求。

(二)研究展望

我国社区管理服务设施建设力度大，发展速度快，目前正处于加速发展态势，但标准体系不完善，配置质量效益较低，相关理论研究比较薄弱。当前，对于加快社区公共服务设施建设主要应加强以下方面的研究。一是加强对绿色、生态、人性化等配置理念的研究，如加强配置绿色环保、以人为本和人性关怀等理念的研究，并将这些理念贯彻落实到社区公共服务设施配置、标准制定和修改、规划建设的全过程。二是探索社区公共服务设施配置机制，主要是规划设计配建的公众参与制度和机制；设施配置的评价制度和机制；使用者、管理者和开发者等相关利用者的协调机制等，以最大限度实现配建为民。三是加强设施配建选址布局技术研究，继续将地理信息系统(GIS)、计量数学模型和计算机信息技术等技术方法运用到设施配置中来，并结合具体社区公共服务设施配建的自然条件、人文环境、地方势力等其他因素统筹规划、合理布局、优化配置。四是加强社区为基本单元的设施配置标准规范制定和修改工作，主要是加强设施配置的分级、类别、项目和选址布局研究，以及城乡、区域社区间标准规范差异性和均衡性互补协同研究，推进社区公共服务设施配置标准化。特别是目前我国以社区为基本单元的设施配置标准规范尚需建立和完善，未来需加强推进社区公共服务设施配置标准下沉的研究。五是加强公共服务设施公平性的研究。要结合社区类型、当地居民的风俗习惯以及居民的需求，用好用足相关国家和地方标准，配置中注重公共服务设施在数量、空间分布、效能等方面的公平性。六是加强公共服务设施配置的效率和效益研究。社区公共服务设施的配置既要考虑社区公共服务设施的选址、布局和可达性，也要充分考虑当地居民的实际需求，配置居民切实需要的公共服务设施，提高公共服务设施的使用效率和效益。