论生态环境损害赔偿诉讼的适格原告及其顺位设计

□邓嘉詠

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

2019年，《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（下称《若干规定》）的出台，使得自2015年试点开始实施的生态环境损害赔偿诉讼的原告主体“尘埃落定”。《若干规定》明确生态环境损害赔偿诉讼的起诉主体为特定的行政机关①《若干规定》明确生态环境损害赔偿诉讼的起诉主体为“省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门”，文中均统称为行政机关。。《若干规定》第16—18条对环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼关系做了界定，第18条基于特定生态环境损害是否被前诉判决所涵盖而决定后诉能否被受理，意味着针对同一损害而先后进行的上述两类诉讼存在判决既判力上的牵连。根据既判力原理，可推知两类诉讼具有同质性。然而，在《若干规定》出台后，最高人民法院相关负责人持不同观点，其认为生态环境损害赔偿诉讼是一种新的诉讼类型，异于环境民事公益诉讼和普通环境侵权责任诉讼[1](p5)。生态环境损害赔偿诉讼属性为何，这影响着诉讼的适格原告确定。生态环境损害赔偿诉讼作为一项尚待构建与完善的新型制度，其提起主体是否限定为行政机关？事实上，诉讼原告主体的认定与构建关乎整项制度的未来发展，该问题应当引起学界和实务界的重视。

一、生态环境损害赔偿诉讼之性质定位：环境民事公益诉讼子类型

在学界，关于生态环境损害赔偿诉讼的性质定位有不同的观点，原因在于学者们对诉讼的权利基础没有达成共识。

基于自然资源国家所有权理论建立的学说有“国益诉讼说”“私益诉讼说”“混合诉讼说”，它们的核心基础是“生态环境损害赔偿诉讼保护之利益为何种利益”。由于学者对自然资源国家所有权的性质持不同的见解，直接影响了对“生态环境损害赔偿诉讼保护之利益为何种利益”这一问题的回答。学界对自然资源国家所有权性质的研究大体形成了“特殊物权说”“公私混合说”“非权利说”“国家所有者说”“双阶构造说”几种学说，但这些学说概括而言就是公权说、私权说、公私权结合说三种不同观点[2](p20-25)。在不同理论的解释下，自然资源可能属于“国家利益”，或“私人利益”①此处的“私人利益”并非是指普通个人的利益，而是基于民法理论，国家作为所有权人处于私法地位，因而其所拥有的自然资源是一种私人利益。，或是兼顾国有性质与私有性质之“混合型利益”。这正是生态环境损害赔偿诉讼被不同学者定义为“国益诉讼说”“私益诉讼说”或“混合诉讼说”的主要原因。由于自然资源国家所有权之性质没有盖棺定论，因而并不适合作为生态环境损害赔偿诉讼之理论基础。再者，采自然资源国家所有权理论为诉讼基础的弊端还在于该理论所言之“自然资源”并不能囊括“生态环境”。以该理论为诉讼之权利基础缺乏对生态环境损害赔偿诉讼所要保护的对象的全面考察，故而显得片面不可取。

基于国家环境保护义务建立的是“特殊的环境民事诉讼说”。该说认为以“物权化”的自然资源国家所有权理论为生态环境损害赔偿诉讼的理论基础在逻辑证成与权属识别上都会遭遇障碍，且不符合国务院机构改革的目的。该说主张以宪法上的国家环境保护义务为诉讼之基础，从原告、保护利益两方面对诉讼性质进行定义。由于诉讼的原告为政策规定之行政机关，诉讼之目的为填补损害、维护环境公益，因此宜将其界定为“特殊的环境民事诉讼”。该学说的不足之处在于其明确了生态环境损害赔偿诉讼救济之利益为公共利益，却没有进一步论证诉讼之性质实为特殊的环境民事诉讼与特殊的公益诉讼之结合。

基于诉讼目的建立的为“特殊的环境民事公益诉讼说”“公益诉讼说”。“公益诉讼说”认为，尽管自然资源国家所有权是私法上的权利，但诉讼的性质应从诉讼目的进行判断，既然此诉讼救济的是环境公共利益，那么将它定位为公益诉讼是合适的②参见李挚萍2018年5月31日在“第二届崇明世界级生态岛环境司法研讨会”上题为“生态环境损害赔偿制度的司法适用”的发言。。但“公益诉讼说”承认生态环境损害赔偿诉讼之权源于自然资源国家所有权，而这一点，笔者在前文已明确表示反对并陈述理由。“特殊的环境民事公益诉讼说”是建立于“公益诉讼说”基础之上的。该学说认为，生态环境损害赔偿诉讼的诉讼目的、诉讼发起原因、诉讼请求与环境民事公益诉讼相差无几，但由于前者的原告主体、适用范围以及诉讼前置程序异于后者，宜将前者定义为特殊的环境民事公益诉讼[3](p55-66)。“特殊的环境民事公益诉讼说”“公益诉讼说”虽有合理的部分，但由于它们并未全面考虑影响诉讼的其他因素（如被告是否可为行政主体）而显得片面。

笔者认为，生态环境损害赔偿诉讼的本质是环境民事公益诉讼的子类型。一方面，该诉讼的两造地位平等且被告不能为行政主体，契合民事诉讼的特征；另一方面，该诉讼所保护的生态环境利益属于公共利益且胜诉之利益由全民共享，契合公益诉讼的特征。详细而言，如下：

第一，生态环境损害赔偿诉讼之两造地位平等且被告不能为行政主体。首先，即使是行政机关作为诉讼的原告，其虽有保护生态环境的权力和义务，但在诉讼中并未行使公权力，故与被告处于同等位置。其次，被索赔人只能为私法上的“自然人、法人或者其他组织”，而不能是行政主体。这是因为：《若干规定》中关于被告责任的承担方式主要为货币赔偿与行为修复。若行政主体为被告，则行政机关的货币赔偿并不能发挥实质作用，因为行政机关之货币从国库中支出又回归于国库。这无疑是多此一举。当政府有关工作部门出现《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》第七条①《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》第七条：“有下列情形之一的，应当追究政府有关工作部门领导成员的责任：（一）制定的规定或者采取的措施与生态环境和资源方面政策、法律法规相违背的；（二）批准开发利用规划或者进行项目审批（核准）违反生态环境和资源方面政策、法律法规的；（三）执行生态环境和资源方面政策、法律法规不力，不按规定对执行情况进行监督检查，或者在监督检查中敷衍塞责的；（四）对发现或者群众举报的严重破坏生态环境和资源的问题，不按规定查处的；（五）不按规定报告、通报或者公开环境污染和生态破坏（灾害）事件信息的；（六）对应当移送有关机关处理的生态环境和资源方面的违纪违法案件线索不按规定移送的；（七）其他应当追究责任的情形。有上述情形的，在追究政府有关工作部门领导成员责任的同时，对负有责任的有关机构领导人员追究相应责任。”规定之行为（包括具体行政行为与抽象行政行为）时，宜分情况做讨论。针对行政机关之具体行政行为，宜提起行政诉讼追究行政机关的行政法律责任。针对行政机关违背生态环境和资源方面政策、法律法规之抽象行政行为，可以依据《行政诉讼法》第五十三条的规定将该抽象行政行为与被诉具体行政行为一并审查，但该抽象行政行为限于规章以下规范性文件。未实施的规范性文件或已实施的规章以下的规范性文件，则可以通过行政机关内部监督、权力机关的监督以促使其改正。对于政府工作部门的领导成员应依照相关的追究责任办法进行问责，涉嫌犯罪的，应当及时移送司法机关依法处理。

第二，生态环境损害赔偿诉讼所保护的生态环境利益属于公共利益，且胜诉之利益由全民共享。生态环境利益具有广泛性、共享性、非排他性与开放性等公共利益的共性，生态环境为全体公民所共有，因此生态环境利益属公共利益的一种。设立生态环境损害赔偿诉讼目的在于实现生态正义，落实“损害担责”，也即通过惩罚加害者而达到保护生态环境、使生态环境利益为社会公众所共享的目的。

生态环境损害赔偿诉讼中，原告可以依据生态环境损害的情况要求法院判决侵害人做出相应的行为。依据《若干规定》第十一条，法院可以根据原告的诉讼请求以及具体案情合理判决被告承担修复生态环境、赔偿损失、停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任。同时，第十二、十三条规定，法院可以依据生态环境是否能够修复、无法修复或者无法完全修复几种情况，分别判决加害人修复行为以及承担相应的生态环境损害赔偿金。修复行为所带来的环境恢复为社会所共享。生态环境损害赔偿金只能由损害结果发生地统筹用于生态环境修复，其最终目的是为大众提供美好的生态环境。因此，生态环境损害赔偿诉讼之胜诉利益由全民共享。

二、生态环境损害赔偿诉讼之原告主体：多元起诉主体结构

（一）以规范解释为路径

生态环境损害赔偿诉讼适格原告之确定，不能脱离法律规范本身。借助规范解释方法，回溯法律规范之历史沿革与内在意涵，始能真正从宏观视角发掘其于环境救济体系的价值追求及合理定位。

1.从制度改革之初衷谈起。2012年，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总布局于十八大提出。生态文明建设成为社会主义建设的重要一环。2015年9月，我国发布了《生态文明体制改革总体方案》，其中一个生态文明体制改革理念便是“树立绿水青山就是金山银山”，空气、水源、山川、土地、湖泊、海洋、湿地等必须受到保护。《生态文明体制改革总体方案》提出“严格实行生态环境损害赔偿制度”，落实“损害担责”。在过去，不论是企业还是个人的环境损害后果在很大程度上都是由国家进行“埋单”，在2011—2015年里我国环境污染治理投资总额就达42786.5亿元[4](p26-32)。2015年《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（下称《试点方案》）出台，生态环境损害赔偿诉讼成为落实“损害担责”的途径之一，成为实现生态正义的一种方式。生态环境损害赔偿诉讼针对的是生态环境损害，即《试点方案》所称之“环境要素的不利改变、生物要素的不利改变以及生态系统功能的退化”。

“生态环境损害”作为一种污染环境、破坏生态行为之结果，可能因缺乏直接的受害人而容易被忽视。《试点方案》《生态环境损害赔偿制度改革方案》（下称《改革方案》）以及《若干规定》的出台目的是在《环境保护法》《民事诉讼法》没有清晰明确环境利益救济的情况下，对生态环境救济途径进行明确并加以强调，积极利用行政机关的优势，赋予其提起诉讼的功能来最大限度地制止环境污染与破坏生态的行为，从而保护环境。与2012年《民事诉讼法》《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下称《解释》）比较而言，《试点方案》的出台推动环境利益深入发展，而非仅停留于可见的环境损害层面。生态环境损害已不再仅仅关注生态环境对人的经济价值，还关注生态环境自身内在的价值。同时，对生态环境的救济也不仅仅停留在当下生态环境的治理，还囊括了未来对环境污染、破坏生态的防范性措施。

现阶段的生态环境损害赔偿诉讼是以政策驱动为导向所进行的实践探索。因而，真正把握现实问题实质，政策文件所反映之价值追求始有转化为立法意图、进入法律系统、构成法律规范实质内容的可能。从实用性方面考察，由行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼，切实回应了我国生态文明改革的功能要求。换言之，行政机关能够通过“运动式”起诉，从而更好地促使该类诉讼的推广。但从长远看，行政机关保护生态环境应主要依靠行政手段，额外增设以行政机关为原告的司法救济保护方式，可能使得行政执法原有的统一性、高效性以及行政系统本有的公正性、公平性受到质疑[5](p17-26)。鉴于目前保护环境之需要以及考虑到生态环境损害赔偿诉讼实质为环境民事公益诉讼子类型，在生态环境损害赔偿诉讼制度构建的过程中，要更好地实现环境保护的目标，必然不能把诉讼原告主体限定于行政机关，而应发挥检察机关、社会组织的功能，形成一套完备的生态环境损害赔偿诉讼救济制度。

2.探索规范之实质内涵。要回答生态环境损害赔偿诉讼的原告是何者，离不开对文件内容进行实质性的解释。

第一，有关生态环境损害赔偿诉讼原告主体的规定并非是排他性、穷尽性的规定。《试点方案》规定生态环境损害事件发生后，赔偿权利人与侵害人未经磋商或未能磋商一致的，可以依法提起诉讼。此时的赔偿权利人为“试点地方省级政府及其指定的相关部门或机构”。随后的《改革方案》以及司法解释《若干规定》均是在这个基础之上明确赔偿权利人的。概括而言，《试点方案》《改革方案》《若干规定》所明确的生态环境损害赔偿诉讼原告为“行政机关”，不能说明诉讼除行政机关外就排斥其他原告主体。《试点方案》中规定，“鼓励符合条件的社会组织依法开展生态环境损害赔偿诉讼”，在全国推行的《改革方案》中，被鼓励依法开展诉讼的主体除“符合条件的社会组织”外，还增加了“法定机关”。“开展”作为动词有着“使事情展开”的意思[6](p468)。由此观之，“符合条件的社会组织”和“法定机关”是与诉讼相关者。尽管从“开展”一词中，无法得致上述两者属于诉讼直接提起者的结论，但我们也无法排除这一可能性存在。换言之，“开展”意味着参与，可以是“符合条件的社会组织”和“法定机关”支持《改革方案》中的赔偿权利人起诉，也可以是他们作为直接的原告进行起诉。在没有文件明确排除后一种可能性时，笔者认为，基于有利于环境保护的原则，《改革方案》的规定意味着即使在制度的探索阶段、全国推行阶段，政策制定者并没有要把诉讼原告限定为行政机关，相反，符合条件的社会组织和法定机关可作为诉讼的原告主体。

第二，从文义上看，“生态环境损害”这一结果发生的侵害行为与《环境保护法》中“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”，以及《民事诉讼法》中“破坏生态环境和资源保护等损害社会公共利益的行为”具有同样的内涵，因此，生态环境损害赔偿诉讼所针对的侵害行为也可适用《环境保护法》《民事诉讼法》以及《解释》等法律规范。《民事诉讼法》第55条规定环境公益诉讼的原告主体包括“法律规定的机关和有关组织”。依据文义解释，环境公益诉讼之原告必须由法律进行规定。生态环境损害赔偿诉讼的起诉主体至今缺乏狭义层面的法律依据，仅停留在《若干规定》对“原告”的规定。由于生态环境损害赔偿诉讼本质上属于环境民事公益诉讼，其原告主体也必须符合环境民事公益诉讼的规范。未来，此类诉讼的起诉资格问题应借助立法的方式进行明确。而在现阶段，既然“生态环境损害”可通过《民事诉讼法》《环境保护法》《解释》等已有法律规范进行救济，即说明生态环境损害赔偿诉讼的原告主体不局限于《若干规定》的“行政机关”，还应该包括《民事诉讼法》中的“法律规定的机关和有关组织”，进一步延伸即原告还可为检察机关、符合条件的社会组织。

（二）以现有同质诉讼的经验为依据

1.与海洋生态环境损害赔偿诉讼的类比。作为一种政策强推的诉讼，生态环境损害赔偿诉讼着力呼应我国生态文明体制改革，努力解决“企业污染，国家买单”的现象。但实际上，生态环境损害赔偿诉讼并非新生事物，其在海洋自然资源领域已有明确的法律规定①全国性的规范有《中华人民共和国海洋环境保护法（2017年修正）》和《渤海生物资源养护规定（2010年修正）》。地方性的规范有《天津市海洋环境保护条例（2015年修正）》《浙江省海洋环境保护条例（2015年修正）》《广东省实施〈中华人民共和国海洋环境保护法〉办法（2018年修正）》《厦门市海洋环境保护若干规定（2016年修正）》《宁波市渔山列岛国家级海洋生态特别保护区管理办法（2012年）》以及《广东省海洋特别保护区管理规定（2012年）》。，并从1985年开始实践多年。生态环境损害赔偿诉讼与海洋生态环境损害赔偿诉讼保护的客体具有同质性，且二者均为环境民事公益诉讼。因此，考察后者的原告主体情况，也许能为前者的原告主体定位提供一些经验借鉴。

根据现有的海洋环境保护法律文件，提起海洋生态环境损害赔偿诉讼的原告主体基本均为行使海洋环境监督管理权的部门，但也存在例外情况——《厦门市海洋环境保护若干规定》在此基础上增加了一个原告主体——受委托的依法成立的公益环保组织。在理论上，有关海洋生态环境损害赔偿诉讼原告主体的观点不一，主要有一元说与多元说。一元说认为，依法行使海洋环境行政监督管理权的部门是诉讼的唯一适格原告[7](p54-56)。多元说认为，除依法行使海洋环境行政监督管理权的部门外，检察机关（或环保组织）也可以作为起诉主体进行海洋生态环境损害赔偿诉讼。由于学者多支持海洋生态环境损害赔偿诉讼应构建多元起诉主体结构，多元说已成为学界的主流。尽管在司法实践中，法院对于环保组织能否提起海洋生态环境损害赔偿诉讼持不同态度②在北京市朝阳区自然之友环境研究所诉荣成伟伯渔业有限公司破坏海洋生态一案中，一审二审均认为原告不是提起诉讼的适格主体（参见山东省高级人民法院民事裁定书（2018）鲁民终1134号）。同类的案件还有大连市环保志愿者协会诉中石油燃料油有限责任公司等七公司海洋环境污染案（参见大连海事法院民事裁定书（2015）大海立初字第5号）。在重庆两江志愿服务发展中心、广东省环境保护基金会诉广东世纪青山镍业有限公司海洋环境污染公益诉讼案中，一审茂名中级人民法院认为重庆两江志愿服务发展中心、广东省环境保护基金会不具有原告主体资格，裁定驳回起诉。但广东省高级人民院撤销茂名中级人民法院裁定，指令其继续审理（可参见广东省茂名市中级人民法院民事裁定书（2016）粤09民初122号，广东省高级人民法院民事裁定书（2017）粤民终2635号）。，但从学理对海洋领域的环境保护法律规范进行解读可知，构建多元起诉主体结构的海洋生态环境损害赔偿诉讼既是规范的应有之义，也是符合现实需求的。详言之如下：

其一，以法律解释为路径对海洋生态环境损害赔偿诉讼的法律文本进行分析，1999年修订的《海洋环境保护法》规定依法行使海洋环境行政监督管理权的部门可代表国家提起索赔诉讼，其目的在于弥补当时《环境保护法》《民事诉讼法》缺乏环境公益诉讼制度规定的不足，并借此拓展海洋生态环境损害救济途径，制止污染环境、破坏生态的行为。此后，以海洋生态环境损害索赔制度为基础，《民事诉讼法》《环境保护法》相继建立环境民事公益诉讼制度。因此，不能机械地将《海洋环境保护法》作为特别法，把海洋生态环境损害赔偿诉讼的适格原告限定为政府部门而排除检察机关、符合条件的社会组织作为原告的可能性[8](p162-169)。基于保护环境的目的，海洋生态环境损害赔偿诉讼原告应包括海洋环境监督管理部门、符合条件的社会组织和检察机关。

其二，环境利益作为一种公共利益，其受众具有广泛性。此种广泛性意味着依法行使海洋环境行政监督管理权的部门不具有公共利益代表的排他性。故而，不能以“一元”起诉主体的制度设计去切断检察机关以及符合条件的社会组织对环境救济的可能性。相反，多元主体结构的制度设计更有利于海洋生态环境救济，其更具高效性、完整性。再者，环境民事公益诉讼是一种为了弥补行政执法资源不足而设立的政策性制度，但由于解决环境问题应主要依赖行政权的行使，因此，行政机关作为司法救济的原告应秉持谦抑品格。在行政执法手段未能完全应对环境问题，但又必须依靠新的手段去实现环境保护之目的时，构建多元诉讼主体模式符合海洋生态环境损害赔偿诉讼的需求。

由于生态环境损害赔偿诉讼与海洋生态环境损害赔偿诉讼具有同质性，那么二者在发展的路径上可互相借鉴。对海洋生态环境损害赔偿诉讼的主体框架发展进行梳理后，可以类比推测，发展包括行政机关、符合条件的社会组织、检察机关等多元原告主体互相配合的起诉结构更能契合生态环境损害赔偿诉讼实践的要求。

2.以环境民事公益诉讼实践为考虑因素。2012年，我国确立了环境民事公益诉讼后，便有社会组织通过诉讼对生态环境损害进行救济。如“连云港市赣榆区环境保护协会诉王升杰环境污染民事公益诉讼案（2014.09.09审结）”①参见江苏省连云港市中级人民法院民事判决书（2014）连环公民初字第00002号。便是在《试点方案》发布前业已审结的环境民事公益诉讼案件。该案原告之诉求属于《试点方案》中生态环境损害赔偿范围的内容②该案原告的诉讼请求是“请求依法判令被告王升杰赔偿因排放含酸废水而造成的环境损失109 000元，并承担律师费用3500元”，案件审理后，法院根据国家环境保护部《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》中环境污染损害数额计算推荐方法采取虚拟成本治理法判决被告承担环境污染造成的损害47500元用于对生态环境恢复和治理，于本判决生效后二年内提供总计960小时的环境公益劳动以弥补其环境损害赔偿金的不足部分，同时承担原告赣榆区环境保护协会为提起公益诉讼支出的费用3500元。。换句话说，在《试点方案》建立生态环境损害赔偿诉讼前，社会组织便已承担起对生态环境损害进行诉讼的责任。因此，即使《若干规定》出台明确了行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的职能，也不能剥夺社会组织在此之前根据现有法律规范已经所拥有的法律权利。

再进一步说，从社会组织提起环境公益诉讼①自2015年1月1日新环保法正式施行至2016年12月31日，全国法院受理社会组织提起的公益诉讼案件102件，审结54件；2017年，受理48件，审结16件；2018年1月至5月，受理30件，审结24件（参见凤凰网.中国首例政府诉企业生态环境损害赔偿案宣判[EB/OL].http://news.ifeng.com/a/20180827/59977800_0.shtml，2019-01-08）。、检察机关提起环境公益诉讼②2015年7月2日，检察机关提起公益诉讼改革试点方案实施以来，截止至2017年3月，在试点地区检察机关共办理公益诉讼案件5871件，其中生态环境和资源保护领域案件4166件（参见正义网.检察机关提起公益诉讼的规范体系初步形成[EB/OL].http://news.jcrb.com/jxsw/201706/t20170622_1768235.html,2019-01-08）。以及行政机关在《试点方案》《改革方案》实施后提起生态环境损害赔偿诉讼③在《试点方案》实施后的2016—2017年里，各试点地区人民法院共受理省级政府提起的生态环境损害赔偿案件3件，审结1件（参见搜狐新闻网.最高人民法院发布《中国环境资源审判（2016-2017）》（白皮书）[EB/OL].https://www.sohu.com/a/156765917_170817，2019-4-10）。“截至2018年底，全国法院共受理省、市级政府提起的生态环境损害赔偿诉讼案件20件，审结8件”（参见澎湃新闻网.最高法：将制定专门司法解释，规范审理生态环境损害赔偿案件[EB/OL].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1626867735450086519&wfr=spider&for=pc.，2019-4-10）。各自被法院受理、审结的数量来看，生态环境损害赔偿诉讼的发展并没有达到预期效果。相反，社会组织、检察机关是环境民事公益诉讼的积极发动者。在两诉讼的制度目的具有一致性，诉讼标的、诉讼请求等要素趋向一致的情况下，社会组织、检察机关承担起了重要的环境保护职责。实际上，在实践中也存在行政机关未能充分履行其职责，环保公益组织成为生态环境损害救济的急先锋的情形[9](p131-137)。

总而言之，生态环境损害赔偿诉讼是环境民事公益诉讼的子类型。结合既有立法规定与司法实践，尽管《若干规定》确立了行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的原告主体资格，但这并不排斥符合条件的社会组织以及检察机关成为原告主体之一。从生态环境损害赔偿诉讼之建立目的以及其本质属性，并结合已有的规范和实践看，生态环境损害赔偿诉讼应该确立多元原告主体的起诉结构。

三、生态环境损害赔偿诉讼原告之起诉顺位：二分法的顺位设计

在《改革方案》《若干规定》出台之后，学者更多讨论的是生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼二者的顺位问题。关于二者的顺位，有认为需要确立生态环境损害赔偿诉讼优先顺位规则。由行政机关首先通过生态环境损害赔偿诉讼承担起保护和改善生态环境的责任，当行政机关怠于履行职责时，由环保组织提起环境民事公益诉讼，当前述两主体均无人主动起诉时，则由检察机关提起行政或民事公益诉讼[10](p24-30)。亦有认为，在现阶段，为了同时发挥省级政府以及环保组织的力量，对两类诉讼应不予设置起诉顺位[11](p39-42)。然而，如前文所述，笔者认为，生态环境损害赔偿诉讼是环境民事公益诉讼的子类型，其原告主体应该包括行政机关、检察机关和符合条件的社会组织。具体而言，行政机关、检察机关和符合条件的社会组织的顺位问题应放置于同一诉讼类型之下进行讨论，而无须作生态环境损害赔偿诉讼、环境民事公益诉讼之细分。上述学者讨论两诉讼之顺位无疑是以是否由行政机关作为原告提起诉讼来区分生态环境损害赔偿诉讼以及环境民事公益诉讼。但正如笔者所言，环境民事公益诉讼也能救济生态环境损害，只是由于过去人们对环境自身利益的忽视而没有得到重视。环境民事公益诉讼是既包括对环境利益自身救济的诉讼，也包括为停止环境污染、生态破坏影响不特定人的诉讼。《若干规定》就特定环境事件明确行政机关提起生态环境诉讼的原告资格，其目的并非以起诉主体来区分两诉讼。是否为生态环境损害赔偿诉讼应以诉讼保护的客体为界定标准。在笔者看来，某诉讼若为生态环境损害赔偿诉讼，则其必然也为环境民事公益诉讼。原告的顺位问题应该放置于同一诉讼类型下讨论。在我国现有的环境保护法律规范中，生态环境损害概念阙如。国内学者对生态环境损害的法律概念探究也尚未起步[12](p98-110)。现阶段，我们难以对生态环境损害细致分类，然而《若干规定》对行政机关提起诉讼的案件范围的规定或许能为我们确定三类原告主体起诉顺位的标准提供一些启示。笔者认为，从《若干规定》第一条规定行政机关起诉的范围看，生态环境损害结果的严重程度可以作为三类原告主体起诉顺位的判断标准。目前，我们可以依据《若干规定》之内容对生态环境损害事件进行二分，进而依据生态环境损害事件之特点对上述三类主体提起生态环境损害赔偿诉讼的顺位进行确定。

（一）《若干规定》明确之特定生态环境损害事件

《若干规定》第一条明确行政机关在三种情况可以提起生态环境损害赔偿诉讼①《若干规定》第一条规定行政机关在以下三种情况下可作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼：（1）发生较大、重大、特别重大突发环境事件的；（2）在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；（3）发生其他严重影响生态环境后果的。，此三类生态环境损害事件具有情况复杂、影响重大、结果严重、曝光度高等特点。因此，针对这三类事件的救济应采取行政机关起诉优先的模式。在公共事务治理方面，行政机关通过确立其主导地位，发挥自身的行政职能，运用各种行政管理方式、行政措施能够实现对环境公共利益的普遍保护和环境公共事务的长效治理[13](p49-68)。当《若干规定》所明确的生态环境损害事件发生，与社会组织相比，行政机关能迅速、积极处理并且全面掌握事件的信息。行政机关作为公共事务的管理者与社会利益的捍卫者，其承担起进行生态环境损害赔偿诉讼的责任不仅可以弥补行政的不足，还可以实现行政权与司法权互动，共同实现维护公共利益的目标。换言之，在《若干规定》明确的适用范围下，宜采取行政机关优先模式，社会组织备位模式。检察机关作为法律实施的监督者，其提起民事公益诉讼的制度空间主要在涉及维护国家利益的主观诉讼与维护社会公共利益的客观诉讼两类诉讼中，因此检察机关在保护生态环境利益方面，应积极地通过检察建议或环境行政公益诉讼促使行政机关履行其行政职能，而不宜直接冲到保护公益的前线[14](p55-66)。简言之，即检察机关只有在行政机关、社会组织均没有采取行动时才可就生态环境开展救济。

就三类原告提起生态环境损害赔偿诉讼的顺位而言，采取“行政机关起诉优先，社会组织起诉备位，检察机关起诉补充”的机制总体上是合适的，但值得多作考虑的是，前述《若干规定》明确之三种特定生态环境损害事件的处理时常伴随着对行为人刑事责任的追究，当检察机关决定对污染环境、破坏生态的行为人提起刑事诉讼时，三类主体就生态环境开展救济的顺位则可能有所变化。由于刑事附带民事诉讼不同于单纯的生态环境损害赔偿诉讼，其兼具公私法的属性，具有特殊性，因此，在此情况下，由检察机关提起的刑事附带民公益事诉讼应优先适用。

（二）《若干规定》明确之外的生态环境损害事件

至于《若干规定》之外的生态环境损害事件则是损害结果严重程度较低的事件，如生态环境能通过自净能力恢复如初的事件。自净能力是指河流、土壤等环境要素具有的通过复杂的物理、化学、生物等过程降低或减轻进入环境中的污染物浓度、毒性，甚至使污染物消失的能力。尽管生态环境具有自净能力，但也不能否定侵害人对环境所造成的损害。客观存在的生态环境损害（如生态环境受到损害至修复完成期间服务功能损失等）仍然需要责任者为其负责。由于这类事件造成的生态环境损害后果较为轻微以及影响不大，在行政机关或符合条件的社会组织提起生态环境损害赔偿诉讼的顺位上可以不设置先后顺序。理由是：其一，在实践中，社会组织积累了丰富的诉讼经验，是生态环境保护诉讼的主力军。对影响不大、后果轻微的生态环境损害事件的救济，社会组织的能力足以应对。如果在此类案件中仍由行政机关优先诉讼，将不利于环境保护目的的实现，也不利于推动环境公益诉讼的发展，更不利于社会力量参与环境保护的制度构建。其二，作为“经济人”的政府可能会为了追求经济效益而对生态环境损害结果轻微、影响不大的案件视而不见。由于该类事件曝光程度低，政府的不作为极少得到关注。此时，不设置起诉的顺位，既可以让社会组织充分发挥自我的能动性，又可以通过社会组织的起诉逼迫行政机关积极行政。在《若干规定》明确之外的生态环境损害事件中，检察机关之作用仍然是补充性的。检察机关应监督行政机关依法积极履行生态损害修复和求偿的职责。只有在行政机关和社会组织均无作为时，检察机关才可提起生态环境损害赔偿诉讼。

四、余论：走向法治之路的生态环境损害赔偿诉讼制度

通过文义解释、目的解释对现有政策文件、法律规范进行分析以及对现有实践加以考虑，生态环境损害赔偿诉讼适格原告应该包括行政机关、检察机关以及符合条件的社会组织。由于生态环境损害赔偿诉讼的本质是环境民事公益诉讼，其原告主体的确定也必须符合环境民事公益诉讼法律规范，但目前，行政机关作为原告主体缺乏法律的规定。只有在环境法律中明确行政机关的起诉主体地位，其才能符合《民事诉讼法》第55条规定的“法律规定的机关”。关于生态环境损害赔偿的立法模式有多种观点。有学者认为，我国最合适的是借鉴法国的经验，即制定专项的《生态损害综合预防与救济法》，同时在民法典加入生态化改造的《侵权责任法》内容[15](p15-29)。亦有学者提出，生态环境损害赔偿宜通过系统性立法模式进行，即“在法律层面综合确立生态环境损害赔偿的核心规则，并视情况辅之以相应的实施细则”[16](p94-99)。单行法分散规定模式则不被主张[17]（p48-51）。不管生态环境损害采取何种立法模式进行规定，生态环境损害赔偿诉讼都是立法的重要内容，其中由谁提起诉讼则是重中之重。通过立法对原告加以规定，这是最直接解决生态环境损害赔偿诉讼中行政机关作为原告的合法性问题以及何者为适格原告的途径。至于采取何种立法模式对生态环境损害进行规定则是日后的重要课题。在探讨生态环境损害立法问题时，“生态环境损害”如何作为一个法律概念进入到立法当中以及生态环境损害如何做细致的分类都是不可避免的问题。