失能老人非正式照护的社会支持研究

徐美玲

(长春财经学院 管理学院，吉林 长春 130012)

一、问题的提出

根据国家统计局网《2018年国民经济和社会发展统计公报》，截止到2018年年末，全国大陆总人口139538万人，其中60岁及以上人口24949万人，约占总人口的17.9%；65周岁及以上人口16658万人，约占总人口的11.9%[1]。老年人口持续增加，老龄化程度持续加深，根据2015年8月《第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查》显示，全国失能、半失能老年人大致4063万人，占老年人口的18.3%[2]。依据全国老龄工作委员会预测，到2030年我国的失能老人将达到6168万人，2050年将增加至9750万人[3]。随着老龄化的加速以及失能人口的不断增加，老年人长期照护的需求不断高涨。

老年人长期照护分为以机构为主体的正式照护和以家庭成员为主要照护者的非正式照护，对于非正式照护目前没有统一的定义，从正式照护与非正式照护区分的角度来看，非正式照护主要是指基于血缘、亲缘或姻缘关系，由家庭成员，包括配偶、子女、亲属等提供的照护，正式照护是指由机构提供的照护。从照护义务产生的基础来看，非正式照护是基于责任和爱的基础上产生的，是无偿提供的。正式照护是基于契约义务产生的，是有偿付费的服务。从照护的地点看，非正式照护一般以家庭作为主要服务地点。从照护的内容看，两者都包括生活照料、康复锻炼、医疗护理和精神陪伴等方面。

国外实践表明，非正式照护在失能老人长期照护中占有及其重要的地位，考虑到未来持续增长的失能老人人口数以及国家预算支出的压力，未来失能老人非正式照护将继续发挥着重要的作用。非正式照护者创造重大社会价值的同时，自身也承受着精神、身体、工作上的沉重压力。为了减轻家庭非正式照护者负担，西方发达国家采取了在经济、服务、就业等各方面的支持政策。非正式照护也是国内老年人长期照护的首要选择，尽管国内开始认识到对家庭非正式照护者给予支持的必要性，但相关政策和实践还较少，还没有形成对非正式照护者的整体支持体系。

二、失能老人非正式照护的困境

(一)家庭照护资源的日趋紧张

(二)非正式照护者承担着多重负担

1.身体及心理健康方面。在家庭结构核心化、少子化的背景下，一旦家中有需要照护的失能老人存在，就会打破子女工作和生活的平衡，使其承受巨大的压力，长时间将会对照护者的身体和心理产生负面影响。非正式照护者的心理情绪和被照护者的失能程度、照护时间、自身年龄以及是否能够获取足够的社会支持具有直接的关系。被照护者失能程度越严重，照护者自身年龄越大，照护时间越长，他们会变得消极焦虑。若没有或很少获得社会支持，会使照护者感觉身心疲惫，产生焦虑、抑郁方面的不良情绪。有相关研究标明，非正式照护者和非照护者相比，更容易出现抑郁症或患有精神疾病。

2.经济方面。非正式照护者在照护失能老人时要付出较多的时间，导致其无法平衡工作时间和照护时间，职业角色和照护角色发生了冲突，所以大多数非正式照护者在时间允许的情况下会选择自由时间多但报酬相对低的工作，当照护和工作无法协调时，甚至会放弃自己热爱的工作，专职照顾失能老人，使得经济来源中断，加重了家庭负担。

3.社会参与方面。非正式照护者几乎把所有的时间都用来照护失能老人及家庭成员，自己的时间严重被挤占，几乎不能参与社会活动，更没有时间享受娱乐和休息。随着照护时间的延长，非正式照护者的对外关系逐渐弱化，社交圈逐渐缩小，面临着“社会隔离”的风险。这种“社会隔离”状态是一种新型社会排斥，这种社会排斥造成了非正式照护者身份认同危机及社会融合的困境[4]。

(三)社会支持短缺、资源匮乏

对于长期非正式照护者来说，除了承受着身体和心理的压力外，还感受着经济负担过重及社交受限等负面体验。家庭照护者也希望在照护的过程中感受亲情、寻找宽慰、获得社会价值认可。他们在照护过程中有倾诉和被理解的需求，有得到心理疏导和临时放松的需求，有咨询健康知识和护理技能的需求。然而我国目前不管是理论还是实践，大部分都是从失能老人的视角研究问题，缺少对非正式照护者的关注，针对非正式照护者虽然有些地区进行了探索，但还没有形成系统的制度性规定，非正式照护者的各项需求得不到满足，不能从社会上获得支持，严重影响了非正式照护者照护工作的积极性和专业性。同时，社会对非正式照护者所做贡献缺少价值认同，过多从责任角度看待，缺少权利和需求角度来对待非正式照护者，非正式照护者的权益和需求尚未被纳入到我国法律和政策范畴。

三、我国失能老人非正式照护社会支持实践情况

从各国对非正式照护支持的措施来看，按照照护支持对象，可分为以非正式照护者为对象的直接支持，以被照护者为对象的间接支持两种；按照照护支持的内容，可分为经济支持和服务支持。目前，从我国各地实践来看，主要是针对非正式照护者的间接经济支持和服务支持。

对被照护者进行经济支持就形成了对非正式照护者的间接经济支持，这种支持方式是以被照护者领取高龄津贴、养老补贴和护理补贴为主要形式。截至2018年，我国各省均已建立高龄津贴制度，30个省份建立服务补贴制度，29个省份建立护理补贴制度，20个省份建立留守老年人关爱服务制度。[5]2018年年底，我国享受高龄补贴的老年人2972.3万人，享受护理补贴的老年人74.8万人，享受养老服务补贴的老年人521.7万人，享受其他老龄补贴的老年人3.0万人。[6]青岛于2012年开始探索建立长期护理保险，规定在定点护理机构接受长期医疗护理、医疗专护，或居家接受相关服务机构的医疗护理照料，长期护理保险基金为其支付相关待遇。

在服务支持方面，自2011年始，我国杭州、上海、南京等城市开始探索喘息服务。杭州市西湖区2011年率先进行“喘息服务”试水，为失能老人提供临时性替代护理服务，老人可选择“机构喘息服务”或“居家喘息服务”。2012年上海黄埔、浦东开等区始试点“喘息服务”，2014年北京八里庄街道开始试行“喘息服务”，2017年南京市开展“喘息服务”试点，鼓楼区心贴心老年服务中心向全市面费提供“喘息服务”。“喘息服务”在我国处于刚刚起步阶段，从政策到法律都不完善，潜在的责任风险如何分担，缺少法律支撑。

四、失能老人非正式照护社会支持体系的构建

家庭是养老的主体之一，是应对人口老龄化的重要力量，提高对家庭非正式照护的社会支持是现实需要的选择。如何通过政策增强家庭照护的核心地位，提高非正式照护者的积极性是我国政府应该关注的问题。应建立包括法律支持、经济支持、就业支持、服务支持、智能支持等多维的政策支持体系，以促进非正式照护作用的发挥。

由表4可知，第一次浮选精煤平均灰分14.70%，精矿加清水稀释后再浮选，浮选精煤灰分降低到8.68%，最终精煤产率34.54%。二次浮选工艺可燃体回收率57.26%，煤泥在二次浮选工艺下的可浮性为难浮。考虑到工业生产时一次浮选精矿的稀释水为循环水，以及高灰细泥的影响，一般情况下，二次浮选精煤灰分比一次浮选精煤灰分低2%～3%，可达10.5%左右。

(一)建立非正式照护支持的法律法规

美、英、日等发达国家为了保障非正式照护者享受到相应的资源和优惠待遇，颁布了专门的法律法规，通过法律的强制性和稳定性来保障非正式照护者的权利，确保非正式照护者得到社会的认可和尊重。如美国的家庭和医疗休假法案(FMLA)，该法案对非正式照护者工作和照护老人的平衡提供支持；美国国家家庭照护者计划(NFCSP)，是专门针对家庭非正式照护者需要的专项计划，为非正式照护者提供包括信息服务、培训服务、喘息服务以及其他服务支持，以期帮助非正式照护者尽可能长时间照护失能老人，并减轻其负担[7]。英国的《照护者法案》，关注照护者的需求，是第一个专门针对照护者，保障照护者合法权益的法案。我国有专门的老年人权益保障法来保护老年人的权利，但缺少对家庭非正式照护者的法律保障，未来需要将家庭非正式照护者纳入到立法保障范围。非正式照护者为了照护失能老人，不仅身心健康受到影响，还牺牲了自身休息时间甚至是工作，为家庭及社会做出了重大贡献，他们应获得与照护责任相应的社会地位和待遇，所以需要从法律层面对非正式照护者的社会身份给予明确界定。

(二)制定以家庭照护为本的长期照护政策

在已制定并实施的长期照护政策中，更多的是对自理能力较差的失能老人的关注，重视对以机构为主体的正式照护的支持。虽然政策的本意是为老人提供多元照护主体，减轻对家庭照护的依赖。但从效果来看并不理想，一方面老人希望在家得到照护，另一方面护理机构护理费用高昂，这使得长期照护制度并没有减轻家庭照护负担，反而加重了公共财政的支出压力。随着科技的发展、适老改造工程的进行，为身体障碍者居家照护提供了机会。因此，家庭非正式照护仍是照护服务的最主要方式。

首先要纠正我国目前的政策偏向，社会化照护服务的焦点应放在最需要照护的重度失能老人身上，政府承担长期照护责任的对象是个人和家庭难以承担照护服务的老年人，鼓励对中低等失能老人实施家庭非正式照护。其次，加强对家庭非正式照护的支持，将政策的受惠主体聚焦在照护者和被照护者两者身上，优先考虑制定家庭照护者的支持政策，不仅包括经济支持、就业支持，还要考虑心理和技能支持。

(三)完善非正式照护经济支持政策

我国支持失能老人非正式照护者的政策比较少，为失能老人家庭非正式照护者提供经济上的奖励，既能提高非正式照护者照护的积极性，又能减轻他们的经济负担。部分国家通过照护津贴的方式为非正式照护者提供财政支持，照护津贴有的直接支付给家庭非正式照护者，如奥地利、挪威、瑞典、波兰等国家，有的是将护理津贴补贴给需要照护的老人，如葡萄牙、西班牙和意大利等国家。我国未来需要将非正式照护者纳入直接受助对象范畴，提高他们照护积极性。

税收补偿和优惠也是对非正式照护者比较普遍的经济支持政策，如英国、澳大利亚等国家通过降低财产税、减免购置护理设备消费税、减少收入税等形式，为非正式照护者提供支持。我国2018年12月发布的《个人所得税专项附加扣除暂行办法》，规定纳税人赡养年满60周岁以上老人的，最高可按照每月2000元的标准定额扣除[8]，这是针对非正式照护者个人所得税支持政策的初步探索，未来我国在鼓励企业对非正式照护者提供工作机会的优惠政策还需继续探索。

(四)出台非正式照护就业支持政策

由于照护时间和工作的冲突，家庭非正式照护者不得不在照护老人和继续工作之间做出选择，为了使非正式照护者能够留在工作岗位的同时又能提供照护服务，从而减轻国家公共长期照护负担，欧洲国家采取了照护休假和灵活的工作安排等平衡照护和工作的政策。在我国延长退休年龄的大背景下，工作年限的延长意味着将会有越来越多的老年劳动者不得不在就业期间就承担照护老人的责任，工作与照护的矛盾将会变的更加突出。

1.探索建立照护休假制度

国外很多国家为劳动者提供照护休假，休假的形式多种多样，从时间上看有短期休假、长期休假和紧急休假几种；从有无薪资来看，有带薪休假和无薪休假，这些支持政策缓解了非正式照护者心理、经济和身体上的压力。如意大利采取的是长期休假和短期休假相结合的方式，丹麦和瑞典等国家只提供短期休假，荷兰则提供长期休假、短期休假和紧急休假三种模式。同时大部分国家在照护休假中都会支付给劳动者一定的报酬，有的是按照月工资的固定比例支付，如克罗地亚；有的是按照固定数额支付，如丹麦和比利时等国家，但在有的国家如爱尔兰和匈牙利，不会对照护休假劳动者支付任何薪酬。所以，我国在制定家庭非正式照护政策，可以借鉴欧洲等国家的做法，使其与就业政策相结合，制定有利于劳动者平衡工作和照护的休假制度。可以颁布相应的制度，对长期照护休假条件、休假标准、休假薪资支付等问题进行明确，推动长期照护休假制度的常态化。

2.实施灵活的工作安排

除了采取照护休假政策外，还可采取灵活就业安排来支持处于劳动力市场的非正式照护者，具体如支持远程工作、实施弹性工作时间或者提供兼职岗位等。可以赋予劳动者将全职工作转为兼职工作，工资按照小时计费的权利。但对实施灵活工作安排的劳动者要加以评估和监督，确保真正是由于家中有需要长期照护的老人而申请灵活工作安排。

(五)整合照护资源，提供服务支持

1.推进喘息服务

喘息服务是指由专业的机构或个人向非正式照护者提供的短暂替代性照护服务，以期使非正式照护者得到短时间的放松。比如日间照护中心或专业机构提供的日间照料服务、夜间暂托服务或者短暂的寄宿服务等。喘息服务1970年产生于美国，在西方发达国家已经发展比较完善，总结西方发达国家喘息服务的发展有几个特点：(1)立法完善，为老年人和非正式照护者提供了法律支持。如美国《亲属及医疗休假法案》(1993)、《美国老年法》(2000)、《喘息服务行动法》(2006)等。澳大利亚的《老年人福利法》(1997)、《重度失能老人居家照顾法案》(1998)、《重度老年痴呆者居家照顾法案》(2006)[9]，这些法律对喘息服务做明确规定。(2)成立专门的组织推进喘息服务。如美国的全美家庭照护者协会、澳大利亚的照护者组织及喘息服务中心等。(3)提供喘息服务的正式照护人员具有专业资质，由国家对其进行专业的资格认定。

我国在喘息服务方面有了初步的探索，但立法不健全，在过去的50年间，美、澳等国家不断对喘息服务的立法加以修正，使得喘息服务得到不断完善，我国应尽快完善在喘息服务方面立法的空白，通过法律对喘息服务内容、服务标准、程序、服务项目和收费标准等方面做出明确的规定。同时喘息服务针对的是失能、失智老人，在服务的过程中存在着潜在责任风险，所以还应完善保障机制，降低责任风险，减少执行顾虑。

喘息服务的目的应该是双重的，既要使非正式照护者得到休息，又要为失能老人提供专业的照料服务，所以对照料人员的技能水平提出了更高的要求。我国应加强喘息服务专业队伍的建设，建立相应的培训和资格认证体系，使他们不仅有社会共工作方面的知识，还具有专业医疗知识和技能，使非正式照护者能够安心的利用喘息服务，使被照顾者得到专业的照护。

2.开展照护技能培训服务

非正式照护者作为照护失能老人重要的力量之一，其照护技能的专业水平还有待于进一步提高，需要通过相应的培训课程帮助非正式照护者提高照护的科学性和专业性，这有利于减轻非正式照护者照护过程中的压力和负担，提高老人被照护的质量。培训的内容可以包括急救知识、康复知识、常见疾病预防、护理操作技术、用药常识等方面。培训的形式可以是社区讲座式、上门指导式，或者视频讲解式等，还可以利用现代的智能设备进行在线学习、平台互动等提高照护技能。

3.拓展心理咨询服务

非正式照护者长期承担着照护老人的责任，几乎没有个人休闲时间，与外界的联系也逐渐缩小，自身的照护价值又没有得到家人和社会的普遍认可，承受着较大的心理压力，容易导致一些心理问题的产生。所以可以利用一些训练有素的社会工作者和志愿者，或心理咨询师等，对非正式照护者进行定期家访，也可以通过电话咨询或到访咨询的方式，向非正式照护者提供心理援助，对非正式照护者产生心理问题起到预防的作用。

(六)利用信息技术，提供智慧照护支持

随着科学技术的发展，为了满足特殊群体的需求出现了许多智能照护设备，如智能机器人，智能穿戴设备等，这为家庭照护提供了便利。如有些智能设备可以利用简单人机界面操作，实现人与家用设备之间的交互影响。政府可以采取措施促进智慧养老综合服务平台的建设，在该平台上安装网络设备、跌倒监测报警装置，生理检测系统等，当失能老人在家发生意外，相关人员会及时收到报警，并立即采取相关救助。通过现代科技技术，提高社区养老服务的智慧化程度，开展智慧照护服务，从生活保障、安全起居、保健康复等方面给予失能家庭支持，为非正式照护提供便利和安全。[10]