环境正义视域下江苏省湿地生态补偿制度的困境与出路

屈帅

关键词湿地保护 生态补偿 环境正义

湿地、海洋、森林是地球的三大生态系统，具有无可限量的生态价值和经济价值。湿地具有重要的功能，如蓄水防洪、干旱预防、区域气候调节、地下水补给、生物遗传保护等。我国湿地类型丰富，湿地面积广阔，不仅为全球提供了丰富多样的湿地生物资源，也为全球自然资源遗产保护做出了貢献。在全国范围内，江苏省的湿地面积比重是最高的，占国土面积的比例达到了26%，在全国排名第六位。然而，由于居住人口和社会经济的快速增长，长久以来社会对湿地不当开发利用，湿地保护和利用的矛盾日益突出，湿地自然生态资源遭到了严重破坏，湿地面积和数量下降的同时湿地的生物资源也面临着生存的威胁，湿地生态环境保护迫在眉睫。而湿地能否保护好，关键看是否有持续动力维持生态平衡，能给予不问断新动力的制度就是湿地生态补偿制度。近年来江苏省加大了湿地保护力度，极力推动湿地生态补偿，但湿地生态补偿实践因相关法律法规体系不完善仍存在诸多问题需要积极应对。本文运用环境正义理论来分析江苏省湿地生态补偿过程中的环境非正义现象，从分配正义、承认正义、制度正义三个维度探索如何完善湿地生态补偿制度。

一、湿地生态补偿中的环境正义

（一）环境正义的内涵

环境正义源起于20世纪80年代的绿色环保运动，是指所有人不分国别、民族种族、性别年龄、地区及贫富差异等，平等享有利用自然资源和安全健康的环境权利，公平承担保护环境的责任与义务。

运用环境正义来评价环境问题可有三个维度：一是各主体问要公平合理地分配环境收益和环境风险;二是承认并尊重每类主体尤其是弱者的尊严与价值;三是在制定与实施环境政策的过程中，各类主体能够平等的实质性参与。制度正义是实现环境正义的重要保障;分配正义是制度正义保障下的结果;而承认正义是达至制度正义的价值认同维度;三者之间是紧密相连、相互促进的关系。

（二）湿地生态补偿中的环境正义

生态补偿是通过调整人与人之间的关系来间接调整人与自然的关系。湿地生态补偿是通过经济手段来协调各主体问的利益平衡，其内涵要求公平的分配由湿地生态环境带来的好处，共同承担因发展经济带来的湿地环境风险，同时，那些污染了湿地生态环境的个人或者单位应当为污染的治理提供必要的资金，而那些因他人的污染行为而受到伤害的人，应当从污染者那里获得必要的补偿，以此实现保护湿地生态环境的目的，最终保障人与湿地的和谐及共赢发展，从而实现环境正义。

二、江苏省湿地生态补偿实现环境正义的规范依据与成效

湿地生态补偿制度是为了修复湿地生态系统，限制湿地环境破坏，减少社会开发湿地造成的经济损失，并对破坏湿地生态系统的行为和活动征收税费，同时对保护修复湿地而利益受损的相关团体或个人给予政策上的优惠或经济补偿，从而激励全社会共同参与湿地修复保护工作，使湿地生态系统进行循环时保持良性发展。

（一）江苏省湿地生态补偿制度的规范依据

中国尚未出台生态补偿专门法律，有关湿地生态补偿规定分散在湿地保护的法律和政策文件中。2009年，国务院制定了加快建立湿地生态补偿试点方案的计划，并提出建立生态补偿的长效机制。2013年，国家林业局发布了《湿地保护管理规定》，明确了国家赔偿湿地保护中合法权益受到损害的湿地所有权人、承包人，还规定了建设单位应按照“先占后补，占补平衡”的原则对占用的湿地进行等价值的补偿。2014年，新修订的《环境保护法》将湿地作为环境的基本要素纳入“环境”的定义中，其第31条明确国家层面要建立、健全生态保护补偿制度，由此确立了生态补偿制度的法律地位。2016年，国务院颁布了《湿地保护修复制度方案》，明确提出要建立湿地生态补偿制度，改善湿地保护和恢复保障机制，制定了湿地保护的总体目标，并对湿地面积、湿地保护管理和湿地保护监督机制做出了具体规定。

近年来，江苏省日益重视湿地生态补偿制度的完善和发展，并颁布了一系列条例规章以保证湿地生态补偿的顺利进行。《江苏省湿地保护条例》（以下简称《条例》）第39条第一款明确规定，县（区）级以上各级政府应当逐步建立湿地生态补偿机制，并在第二款中确定了在特定条件下由县区级以上地方人民政府承担补偿主体，政府是湿地生态补偿的主体，引导社会一起参与。同时，《条例》明确了湿地生态补偿的对象以及湿地生态补偿经费的来源。《江苏省湿地保护修复制度实施方案》（以下简称《方案》）结合我省湿地实际情况，明确规定了要遏止湿地面积降低发展趋势，提高湿地保护率，提出了提升湿地生态质量的总体目标要求。明确加大资金投入，生态补偿资金来源有了法律保障，湿地生态补偿资金得到充分的保证。《江苏省湿地保护规划》（以下简称《规划》）在总体布局中明确提出对太湖流域湿地实施生态补偿，提出要推进完善湿地生态补偿制度，建立长效机制。《关于推进生态文明建设工程的行动计划》中提出要加强对湿地的保护，对湿地进行生态补偿。，把生态文明建设落到实处。《江苏省生态补偿转移支付暂行办法》确立了生态补偿的指导思想、基本原则、补偿范围、补偿资金的使用和监管等，为湿地生态补偿提供了更加具体明确的实施办法。

江苏省地方各级政府也加大湿地生态补偿力度，如南京、苏州、无锡等地的湿地保护条例已经初步形成或在征求社会意见阶段，明确要求建立湿地生态补偿制度。这些都为湿地生态补偿实践提供了法律保障，对实际补偿过程中可能遇到的问题具有指导意义。

（二）江苏省湿地生态补偿制度的实施成效

江苏省湿地生态补偿的主体是由政府来承担的，由政府对因保护湿地受到经济损失的单位和个人进行补偿，补偿资金主要来自于财政转移支付，将补偿资金纳入财政预算，确保了补偿资金的来源，而补偿标准的确立则是根据当地的经济水平和财政水平来划定的，通过这些方式构建了一个完整的湿地生态补偿系统。

虽然江苏省湿地生态补偿制度的实施取得了一定的成效，但是随着生态文明建设的不断发展，湿地生态补偿存在明显区域差别和生态补偿经费不到位的情况。到目前为止，苏州、南京、无锡、常州等地相继实施更大力度的地方生态补偿制度，但是我省湿地面积最多的苏中、苏北地区至今没有专项湿地生态补偿资金，这些地区遍布着各种级别的湿地，其他多数地方只能从生态补偿财政转移支付资金和“绿色江苏建设”资金中获得一定程度的补偿。这些现象是由于对区域承认非正义，补偿主体中的分配非正义而导致的。

三、江苏省湿地生态补偿悖于环境正义的现状评析

湿地生态补偿的内在要求是人们平等的享有利用湿地资源的权利，公平的分担保护湿地的责任，这也是环境正义所强调的。然而当前江苏省的湿地生态补偿存在许多悖于环境正义的现状，如补偿主体不全面，补偿方式单一，补偿标准不合理等问题，可以运用环境正义三重维度：分配正义、承认正义和制度正义理论来具体分析湿地生态补偿中的非正义现状。

（一）湿地生态补偿中的分配非正义

分配正义是环境正义中最重要最基本的维度。作为分配维度的环境正义，不仅强调环境权利的平等分配，还重视环境责任的平等分配。这里主要讨论的是环境责任的分配非正义，表现为补偿主体不全面，补偿资金不足等问题。

1.补偿主体责任分配非正义

湿地生态补偿除了要向那些污染和利用湿地资源的主体索要补偿金或者其他补偿物品外，还需要对那些为保护湿地做出了巨大贡献的人员提供相应的奖励和补偿，因此需要有补偿主体承担起这方面大量的资金需求，仅仅依靠政府的投入是不够的。然而在实际的生态补偿实践中，政府几乎承担了湿地生态补偿的全部责任。从环境法律关系来看，涉及环境利用关系的主体包括国家、政府及其主管部门，以及公民、环境保护团体等社会组织以及各种企事业单位。几乎所有的环境污染利用行为都由政府直接或间接参与，但这并不意味着所有责任都必须由政府来承担，有时政府还必须通过间接的作为或借助第三方来排除环境危害。因此，政府不能作为湿地生态补偿责任承担的唯一主体，湿地生态破坏者也应当承担一部分责任，这部分企业和个人逃避了补偿责任，将修复湿地生态的成本由政府全部承担，其根本原因正是湿地生态补偿的责任分配非正义。

2.补偿资金分配非正义

近几年，全国用于湿地生态补偿资金在120亿元至140亿元之间，不完全统计，江苏省各级政府累积补偿资金支出为15亿元，其中，南京、无锡等城市对不同级别的湿地公园建设按年度补偿40万至200万元不等，苏州市为95个湿地村庄提供60万至100万元生态补偿。江苏省湿地生态补偿资金重点支持的是太湖流域，而苏北地区湿地生态补偿资金一直没有落实，造成了湿地自然环境日益恶化的现状。产生这一情况的原因正是因为对补偿资金的分配非正义，国家对于补偿资金的分配没有出台相应的法律法规，造成了一些地方政府部门擅自将补偿资金用于别的项目，由于湿地自然生态环境问题日趋恶化，用于湿地保护的资金需求量非常巨大，但是因为补偿资金不到位，给湿地生态补偿带来了巨大挑战。不仅湿地生态横向补偿资金得不到落实，纵向补偿更是存在不平衡和不到位的境遇，一些小的湿地得不到补偿资金，随意破坏的情况比比皆是。

（二）湿地生态补偿中的承认非正义

环境正义的承认维度是指政府在制定和实施环境政策的过程中，必须尊重不同群体的独特性，不能对任何群体抱有成见或偏见，更不能因此而施加环境非正义行为。结合江苏省湿地生态补偿的实践来看，湿地生态补偿中的承认非正义主要表现在补偿范围的划定和补偿标准的制定上。

1.区域承认非正义，补偿范围没有全覆盖

苏南地区经济比较发达，湿地生态补偿范围广力度大，但是苏中苏北地区一些城市经济发展和湿地保护意识比较落后，补偿资金得不到保障，正是因为对区域承认的非正义，导致了这一现象的产生。江苏省目前对湿地价值的区域承认是有范围局限的，仅承认了经济发达区域湿地的价值，并没有包含江苏省所有的湿地。在社会公共领域中，承认正义的实现包括法律上的价值认同和社会的重视，获得承认的原因是根据个体、事物本身的特性以及能为社会做出的贡献，从这一角度来说，湿地可以为人类带来经济价值、社会价值和生态价值，而湿地生态补偿本身就是对湿地的承认，包括对湿地保护的重视以及湿地在法律上的承认。然而由于各个区域经济发展水平、地理位置不同，目前江苏省湿地生态补偿主要是以苏南地区和重要湿地为主，补偿范围没有全覆盖。

2.补偿标准承认非正义

江苏省湿地生态补偿标准的确定是依照生态保护红线区域的不同以及地方财政水平等因素确定的，在划分补偿标准时，部分地区采取的是单方面由政府统一划分，造成群众认同度低，影响了补偿效果。首先，江苏省湿地生态补偿标准的确定主要是基于经济损失。湿地作为一种重要的自然资源具有较高的生态价值，对湿地生态价值的承认是环境承认正义的基础，湿地生态补偿的标准应当建立在生态价值基础之上，但是由于我国对湿地生态的基础研究不充分，再加上自然生態价值很难通过货币来进行明确的量化，因此造成了补偿标准没有体现湿地的生态价值，这是对湿地生态价值的承认非正义。其次，在制定补偿标准时没有充分考虑当地的实际情况，而是通过政府统一的方式来确定补偿标准，这样的补偿标准不能合理的分配补偿资金，湿地生态系统多样，区域性特征各异，很难通过统一的标准达到补偿的目的。另外，在补偿标准的划定上，尚未将利益相关者的受偿意愿纳入考虑之中，而这种强加给公众的补偿标准无法体现法律的公平正义，直接影响和制约着补偿的效果。这是对受偿主体的承认非正义。承认意味着反对任何形式的歧视，要求以无视差异的方式对待各主体，才算是真正意义上的平等尊重。因此，承认正义要求承认受偿主体的价值和尊严。

（三）湿地生态补偿中的制度非正义

环境非正义现象产生的根本原因是由于制度本身缺乏合理性，在制定和实施环境政策中忽视了公众的实质性参与。制度正义是分配正义的基础和前提，要有效实现分配正义，就必须保证可能被未来环境行为和决策影响的人们享有充分表达自己意愿的机会和平台。湿地生态补偿的制度非正义主要表现在以下两个方面：

1.补偿方式单一，制度设计非正义

将生态补偿方式按照不同的标准进行划分，可以分为许多不同的类型。在江苏省，采取的湿地生态补偿方式就是政府通过财政转移支付的方式进行补偿，这种制度设计是非正义的。首先，湿地生态补偿方式以政府补偿为主，湿地生态破坏者和湿地生态效益的实际受益者享受了湿地带来的环境权益却没有承担相应的环境责任，仅靠政府利用国家公共财政进行补偿是远远不够的，这对于没有进行湿地资源开发和利用的人是非正义的。其次，政府在制定和实施湿地生态补偿政策时，忽视了公众的实质性参与，对于补偿方式的确立没有征求受偿者的意愿，采取一刀切。不同的湿地保护方式需要不同的补偿方式，而不是主要由执政者掌控、自上而下地单向实施。

2.监督机制不完善，公众参与制度非正义

公众参与不仅可以有效监督行政部门依法行使权力，还可以调动公众保护湿地的积极性，使更多主体参与到湿地保护中来。湿地生态补偿实施的效果关系到与之相联系的农民的根本利益，也关系到整个生态环境的生态利益，保护湿地生态环境获得的生态利益能惠及社会全体成员，因此社会成员有权利监督湿地生态补偿是否落到实处，这体现了环境正义中的制度正义。然而在社会监督中无论是监督渠道和监督方式都缺少公众参与，这会严重影响湿地生态补偿的顺利进行，缺乏公众的参与监督是制度非正义的表现。

四、江苏省湿地生态补偿回归环境正义的路径探究

通过环境正义理论检视江苏省湿地生态补偿制度，突破了以往的研究局限，以一种全新的视角去审视湿地生态补偿制度。当前由于湿地生态补偿机制的不完善导致了一系列环境非正义问题，江苏省必须加快湿地生态补偿制度的完善进度，以此来解决生态权益不公和冲突。

（一）坚持环境分配正义

1.完善补偿主体，明确各自责任

在湿地生态补偿中政府是发挥作用最大的主体，但是补偿主体过于单一，只依靠国家政府的力量是不足以解决湿地生态补偿问题的，因此应该从多角度明确补偿主体，共同承担责任。首先，湿地生态补偿的行政主体包括省级林业局和发改委，还有包括财政、国土、农业、水利、环境保护等六家行政部门，所以政府是湿地生态补偿的第一大主体。其次，湿地资源的破坏者对生态补偿也必须承担一定的责任。按照污染者负担的原则，生态环境的破坏者应该在生态补偿中发挥更多的作用，例如在湿地附近的一些化工厂应该对湿地生态环境的修复履行责任，他们对责任的承担常体现在资金的补偿上。再次，利用开发湿地资源在对环境造成损害的同时又能获得经济收益，当事人必须补偿湿地或湿地周围居民的生态价值损失。可以看出，湿地生态环境的获益者是湿地生态补偿的第三大主体，如因利用湿地自然生态环境得以生存和持续发展的企业。最后，公民是环境利用关系的主体，保护湿地是所有公民的义务，通过环境教育，把所有公民纳入补偿责任主体，我们在享受湿地生态环境改善的成果时，应当承担一小部分的责任，积极参与湿地保护的公益活动，对湿地进行社会捐赠。

2.拓展资金来源途径

充足的资金支持是生态环境建设的重要保证。据调查，江苏省湿地生态补偿资金主要由国家财政拨款，这部分资金在生态补偿中发挥的作用有限，应该通过多种措施拓展资金来源。首先，借助市场经济的金融方式建设湿地资本市场。政府作为市场主体与银行合作投资开辟金融市场渠道，同时应遵循相关法律法规，从市场上筹集湿地补偿资金。其次，专项生态补偿资金的建立能将补偿资金按需分配，促进生态补偿资金的科学合理安排，真正让资金发挥出它应有的价值。建议生态补偿专项资金按照湿地分类管理制度实施分级分类管理，省级政府根据各自的湿地补偿规律按照比例配套补偿资金，将补偿资金细分到每一个项目上。再次，生态补偿资金可以有一部分来自于社会，社会资金的应用在一定程度上为实施湿地生态补偿带来了便利，可以作为生态补偿资金的补充。国家可以发行湿地公益彩票，通过设立公益基金、成立湿地公益环保组织等方式对湿地进行社会捐赠。此外，可以大力发展绿色产业，比如生态旅游、建立湿地公园，通过政府支持湿地生态产品等来筹集社会资金，用于湿地生态补偿。

（二）坚持环境承认正义

1.扩大补偿范围，公平地进行区域问补偿

我国湿地资源丰富，湿地类型多样，坚持环境承认正义，就要承认所有湿地的生态价值，除了苏南地区和一些重要湿地之外，应当扩大补偿范围。首先，兼顾苏中和苏北地区，兼顾一些小的湿地，在承认湿地价值的基础上，有针对性的稳步的将其他没有补偿的湿地都纳入补偿范围。其次，应该充分协调区域合作，经济欠发达区域为经济发达区域提供了湿地资源，但是因为在生态文明建设中自身的经济发展受到了限制，不仅破坏了当地的生态环境，还被经济发达区无偿享用了生态保护的成果，这种生态补偿本身就是不公平的，应当由经济发达区域对经济欠发达区域的生态损失进行公平合理的经济补偿。

2.制定合理有效的补偿标准

标准体系的制定对于促进生态补偿制度的规范化有一定的推动作用，判断生态补偿标准的好与坏主要看其能否协调环境保护和经济发展之间的矛盾。江苏省在制定合理有效的补偿标准时应该考虑以下几个方面：首先，江苏省湿地生态补偿金额大多以经济价值损害多少为标准，此种补偿标准忽略了湿地的生态价值以及环境效益，难以满足保护和恢复湿地的需求。在划定补偿标准时，应当将湿地生态环境价值作为首要因素。其次，在制定生态补偿标准时要充分考虑各方利益，将标准细化，不同区域的生态补偿采用不同标准，当地社会经济发展水平应该作为主要标准来参考。最后，在具体实施补偿标准时应结合周边居民的意愿，结合居民对湿地资源的依赖程度，提升原住民对补偿标准的认同度，提高居民保护和恢复生态环境的积极性。

（三）坚持环境制度正义

1.设立多元化补偿方式，确保补偿制度设计合理

制定生态补偿制度应该考虑制度设计的合理性，使制度能够真正落实到实践中。选择什么样的补偿方式，要根据不同的湿地保护方式来决定，就江苏省目前的湿地保护方式而言，政府补偿与市场补偿应当作为主要的补偿方式，同时与其他方式的合作形式也不能忽视，应当建立多元化的生态补偿方式以满足湿地生态补偿的需要。首先，强调政府补偿方式的重要地位。政府财政转移支付对生态补偿起的作用不可小觑，湿地生态环境的改善离不开强大的资金支持，而政府则是提供资金支持的重要保障。其次，利用市场补偿方式加强湿地生态补偿，市场补偿方式能够切实体现受益者负担原则。市场主体可以和政府之间的联系密切起来，对不同的湿地区域进行考察分析，研究当地的经济发展水平和市场机制的完善程度，在此基础上，优化并引进适宜的市场机制来打破政府补偿方式单一的局面。最后，根据不同的湿地保护方式选择应用什么样的补偿方式，实践中不同的湿地保护方式对当地环境以及相关权利人的利益产生不同的影响，应当广泛征求受偿者意愿，选择合适的补偿方式。例如在湿地公园可以多提供就业机会，发展餐饮旅游，在湿地保护小区可以是经济补偿等。

2.完善监督机制，保障公众参与

湿地生态补偿除了政府自身的监管外，还应当利用全社会力量参与监督。首先，要提高公众参与湿地生态保护的意识。可以通过经济奖励机制，由政府设立专项基金，奖励个人、单位或企业在生态补偿实践中或监督中的突出表現，提高公众参与的积极性。其次，要充分发挥社会监督的作用，扩展监督途径。除了传统的信访、举报等方式，还要充分利用网络媒体等多种方式提供更多的交流平台。最后，在生态补偿政策的制定和实施过程中，应该保证各个相关主体能够平等的参与其中。可以由政府组织，让补偿主体、受偿主体、公众代表等通过合法途径积极展开对话，促进良性互动，这样才能增加湿地生态补偿制度的针对性和实效性，才能够最大限度的保证生态补偿的公平合理。

五、结语

湿地在整个自然生态系统中占据重要的地位，随着我国生态文明建设的持续推进，作为湿地。面积全国比重最高的江苏省日益重视湿地的保护与恢复，对生态补偿制度建设进行了许多有益的探索和尝试，为国家制定湿地生态补偿制度起到了示范作用，但是也必须看到其中还存在许多环境非正义现象，通过运用环境正义理论完善湿地生态补偿制度，从环境正义的视角加深对湿地环境问题的重新认识，让环境正义从理论走向实践，最终实现人与自然的和谐发展。