“三区三州”农业特色产业发展困境与对策

郭言歌

（中南民族大学 经济学院，湖北 武汉430074）

随着“一带一路”倡议的提出和推进，西部地区逐渐成为我国向西开放的前沿地带，其中“三区三州”兼具民族聚居区、国家重点生态功能区和深度贫困区的复杂特质，为实现经济社会良性运转，这些区域需要思考如何基于要素禀赋探寻合适的产业发展路径。《乡村振兴战略规划（2018−2022年）》（以下简称《规划》）中提到“西北、西南地区和北方农牧交错区应限制资源消耗量大的产业规模、发展壮大区域特色产业”，《中共中央 国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》亦强调“西部地区充分发挥比较优势、构建富有竞争力的现代化产业体系”的重大战略意义。那么“三区三州”等深度贫困民族地区如何推进产业结构调整、壮大特色产业，打造地区新的经济增长极以巩固国家脱贫攻坚成果、实现高质量发展，成为当下迫切需要解决的问题。

一、“三区三州”特色产业选择的基准解读

国外对于产业选择基准的研究始于1958年赫希曼提出的“产业关联度标准”，认为欠发达国家或地区须优先发展关联效应强的产业以带动区域产业集群的形成和发展，继赫希曼之后陆续出现罗斯托基准、筱原二基准和钱纳李−鲁滨逊−塞尔奎因基准等。在此基础上，国内学者结合我国的基本国情相继提出了不同的产业选择标准，研究的落脚点开始从对经济效益和社会效益的关注转变为寻求经济效益、社会效益、生态效益的和谐统一，这也符合当前“五位一体”总体布局的要求。在针对不同实践背景下的产业选择探索中，任海军以丝绸之路经济带为背景，探究民族地区特色产业选择的原则，构建出民族地区特色产业选择指标体系[1]；张祎蓉等在对重点生态功能区特色产业的研究中，将环境友好、比较优势、市场导向和产业关联度作为特色产业的选择基准[2]；张碧星、李桥兴等认为选择优势特色产业是解决经济发展与生态环境保护之间矛盾的关键[3][4]；李俊杰等指出民族地区应提升特色产业主导地位，切实做到差异化竞争和错位化发展[5]。提炼学界相关研究成果，“三区三州”在特色产业选择过程中如何实现“以特致胜”，并打破产业发展面临的多样悖论，可围绕下列基准定位：第一，应具备较快的生产增长率和较大的市场潜力；第二，应对地区经济发展有较高的贡献，且具备极强的产业关联度，拥有带动相关产业发展和有效吸纳劳动力就业的能力；第三，应立足于资源禀赋，发挥特色优势，注重与其他地区错位发展，实现地区经济集约发展和效益最大化；第四，应遵循生态环境优先、资源节约和可持续发展标准，重视保护环境和资源的持续利用；第五，应具备成为优秀民族文化传播载体的潜质，在发展中充分发挥文化软实力。

总之，特色是由其赖以生存的特定环境而定的，特色产业则是能够充分发挥市场内生性效应，从地区长期发展的“沉淀物”里析出特有的、具有比较优势的资源，经过纵深发展，形成具备核心竞争力的产业或产业集群。基于特色产业理念进行细化定位的“三区三州”特色产业，应兼具保护生态环境、巩固脱贫成果、实现区域可持续发展及民族文化传承等多种职能。

二、“三区三州”发展农业特色产业的重要意义

（一）生态保护与经济发展的双重诉求

《规划》明确指出“青海、西藏等生态脆弱区域应坚持保护优先、限制开发、发展高原特色农牧业”。“三区三州”全部位于国家重点生态功能区，特有的自然禀赋条件限制了区域内产业选择的多种可能，产业发展必须突出生态环保的绿色本底，因此对地区经济增长方式提出了更高标准。农业特色产业被认为是典型的“适生产业”，以绿色发展观指导特色农业布局，在尊重自然规律的前提下合理有序地开发，以实现人民增收和生态和谐，成为构建生态保护与经济发展共生格局的突破口，同时也深刻解读着“两山理论”的丰富内涵。

（二）脱贫攻坚成果巩固的现实需要

2020年我国在实现全面脱贫后将进入“后贫困时代”，“稳得住、能致富”是巩固脱贫攻坚成果的头等大事。《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》提出“深入实施贫困地区特色产业提升工程”，明确将农业特色产业发展列为产业扶贫的重要内容。2019年，农业农村部对“三区三州”农特产品进行摸底调查，农业特色产业带动深度贫困地区脱贫彰显成效，如阿坝藏族羌族自治州汶川县主推“汶川三宝”特色水果，6 000余农户户均增收超5 000元；迪庆藏族自治州德钦县聚力发展高原葡萄种植，带动果农每亩增收达4 600元；阿克苏地区柯坪县打造万亩“恰玛古”生产基地，以规模化运营实现亩均生产效益超1 200元。实践证明，发展农业特色产业有助于实现“三区三州”“两条腿”走路：通过充分挖掘“三农”潜力，将游离于市场边缘的农业从业群体通过科学的产业化组织模式捆绑为利益联结体，易于激发参与者的内生动力，在原有转移性收入的基础上，依托农业特色产业发展扩大群众生产经营收入、工资性收入和财产性收入的获取渠道。群众可持续增收能力的实现既为巩固脱贫攻坚成果注入了“强心剂”，也有助于共同富裕目标的早日实现。

（三）乡村振兴战略实施的动力支撑

产业兴旺是解决农村一切问题的前提[6]。产业兴则经济兴，若缺乏产业支撑或产业凋敝，乡村振兴则沦为空谈[7]。农业特色产业是乡村振兴的平台载体，亦是推进农业农村现代化的重要抓手；农业特色产业集约化专业化经营决定了优势资源的集聚和相关产业链条的延伸，有利于一、二、三产业深度融合及农村产业布局的重新洗牌，最终实现乡村场域内所有参与主体和要素的振兴。据农业农村部调度，“三区三州”贫困县现已引进和培育1 200多家龙头企业、5.6万家农业合作社[8]，在大批新型经营主体带动下，“三区三州”依托农业特色产业，逐步推进乡村经济多元化发展，如充分发挥新媒体的作用，创新农特产品产销模式；立足特色优势农业，打造全方位体验的“互联网+全域旅游”项目；借助生态农产品区域公共品牌口碑效应，推出特色康养服务项目；等等。总体而言，农村市场蕴藏着巨大的发展潜能，农业特色产业的挖掘会催生新动力，下活乡村振兴“一盘棋”。

（四）区域经济高质量发展的有效手段

当前“三区三州”的多数生产依然围绕土地进行，尽管农业增加值占比高、吸纳劳动力数量多，但生产效率低下，存在明显投入冗余。考虑到“三区三州”发展具有较强的外部依赖性，笔者运用三阶段DEA模型剥离外部环境和随机干扰后，对“三区三州”农业生产效率进行测度，除甘孜藏族自治州、凉山彝族自治州和喀什地区处于效率前沿面之外，绝大部分地区农业生产效率并不理想，综合效率平均值只有0.690，尚有31%的提升空间。农业地位重要但生产效率低下为“三区三州”发展农业特色产业赋予了现实意义：因地制宜选择合适的农业特色产业，有利于农业产业布局优化和提高资源配置效率；同时，资源优势向产业优势转变可增强贫困地区参与区域产业分工的话语权，产业波及效应和溢出效应的展现有利于解决区域内部发展的不平衡不充分问题，助力地区经济高质量发展。

（五）促进民族交往交流交融的重要载体

促进各民族交往交流交融，应把“加快少数民族和民族地区发展摆在更加突出的战略位置”①中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于全面深入持久开展民族团结进步创建工作铸牢中华民族共同体意识的意见》。。经济发展是民族生存的物质基础，对于“三区三州”而言，相对较低的社会发育程度决定了“民族特色农耕文化”保存的完整性，在此基础上打造的农业特色产品具备较高的附加值，易于吸引民族之间的产业合作。在合作由浅入深的过程中，外部先进的管理技术、新型的机器设备、创新性的营销模式，以及专业的技能培训等现代要素的注入，提高了当地农业特色产业的内生发展能力。在提高人民生活水平的同时，也增强了民族交流与认同，有利于实现民族团结和共同繁荣。

三、“三区三州”农业特色产业发展面临的多重困境

（一）土地流转与规模化经营的矛盾性

土地是影响农业现代化进程的核心要素之一。为应对激烈的市场竞争，土地规模化经营是农业特色产业发展的必然选择，但传统的家庭联产承包责任制造就了土地分散化细碎化的作业方式。《中华人民共和国农村土地承包法》指出：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”，但“三区三州”当前土地流转和规模化经营中存在的系列问题导致土地仍未打破封闭格局。以新疆南疆地区为例，南疆四地州户均耕地面积和林地面积可达10亩，多则可达20亩以上，具备农业规模化经营的先决条件，但传统的农业作业方式仍居主导地位；从家庭收入结构分析，土地流转及补偿收入在家庭收入中占比很低，农户增收的主要来源依然借助于分散化的家庭农业经营性收入和政府转移性收入②资料来源：笔者于2019年7月至8月赴新疆南疆地区调研整理。。土地股份合作形式少、土地流转收益低、对土地承包经营政策的认知度低，以及土地流转合同不规范引发的纠纷在很大程度上影响了农户流出土地的积极性，进而限制了当地农业产业结构调整和农业特色产业的规模化发展。

（二）农业合作组织内部利益联结机制的脆弱性

由于小农户与大市场之间缺乏有效的链接，农业经济发展需要创新市场组织模式，因此农业合作组织应运而生。农业合作组织既能从根本上解决当前农村集体经济空壳问题，也可协调各方参与者形成利益联结体。当前农业合作组织主要有“合作社+农户”“龙头企业+农户”“企业+合作社+农户”等类型，“三区三州”很多地区通过农业合作组织带动，形成了多产业与农户个体生产直接联动的特色产业扶贫模式，在新疆阿克陶县的部分乡镇，每四户家庭就有一户加入农业合作社，通过农业合作社托养扶贫牲畜参与分红，农户生活水平得到极大改善①资料来源：笔者于2019年7月在克孜勒苏柯尔克孜自治州阿克陶县阿克陶镇、玉麦乡和皮拉勒乡入户访谈所得。。这些合作通常以合同为纽带，但是在农业特色产业内部分工的细化过程中，所签订的合同并未产生实质性的约束力，农副产品市场的多变性、农户基于个人利益的考量、协调合约各方所产生的交易成本以及企业经营风险等，造成了合同约束的脆弱性。合同在面临失效风险的同时会动摇组织结构，农业合作组织缺乏牢固的利益联结机制，导致农业特色产业发展步履维艰。

（三）县域层面职业教育缺少培育“特色人才”的靶向性

不同的农业经营模式对劳动者要求各异，相对于传统种植业，农业特色产业对劳动参与主体提出了更高要求，“有文化、懂技术、善经营、会管理的新型职业农民”成为实现农业特色产业提质增效不可或缺的要素。县级职业教育学校是最易实现培养地区新型职业农民的人才贮备基地，但当前贫困地区的职业培训与职业教育割席分坐，前者多通过简单再培训来满足广大农村剩余劳动力的从业诉求，后者则希望借助职业院校的系统学习以提高年轻群体外出谋生能力，这就导致县级职业学校的课程设置并未将视线更多地停留在本地区特色产业人才的靶向性培养上。以新疆克孜勒苏柯尔克孜自治州为例，2018年州政府提出将“教育附加费30%用于职业教育，与对口援建城市合力办好县级职业技术学校”②资料来源：《新疆克孜勒苏柯尔克孜自治州领导干部手册2018》。等举措，目的是做好劳务输出，实现跨区域转移就业和内地就业，但语言文化差异限制了当地职业学校学生外出谋生的意愿，更多的人倾向于本地区谋职。有限的市场容量无法为职业教育提供充足的就业机会，农业特色产业发展各环节所需的人力资源无法保障，吸纳的年轻从业者并未具备从事特色农业的专业技能。

（四）对国家重点生态功能区负面清单制度认识的局限性

2016年，国家发改委印发的《重点生态功能区产业准入负面清单编制实施办法》指出：“在国家重点生态功能区内需明确产业类型和管制空间以实现生态保护需要”，这既限制了高污染高能耗企业的准入门槛，同时抬高了功能区内绿色产业发展标准。在“三区三州”，农业特色产业虽为环境友好型产业，但在开发过程中往往并未领悟“绿色”的深刻内涵，未能认识到当开发逾越生态可承受边界时会带来极强的负面性。传统的资源配置方式和生产方式是当地民众长期探索出来的与生态环境相适应的经济结构[9]，这种经济结构决定的生产规模易于生态环境的自我修复和还原。现今，高科技手段应用于农业开发，特色农业的种植方式和种植规模发生了翻天覆地的变化，远超土地原有的承载力；“重用轻养”、过量施用化肥农药加剧了土壤环境恶化，生态资源遭到破坏，违背了发展农业特色产业的初衷。

（五）现代要素流入的不可持续性

市场发育成熟度是吸引现代要素流入的关键，受制于市场发育水平，深度贫困地区的现代要素流动带有明显的政策导向性，“三区三州”的微观环境中存在地区间在基础设施、社会保障、医疗卫生和城乡教育等公共资源分配格局上的不均衡现象，这在很大程度上阻碍了现代要素在地区间的流动。与此同时，现代要素需依附于具体产业才能发挥作用，引入人才、信息、技术等现代要素，有助于解决当前“三区三州”农业特色产业发展中面临的经营管理粗放、产品档次低、附加价值低以及销路不畅等诸多问题，但很多地区采用政府主导型的“项目制”限制了现代要素可持续效能的发挥。政府对市场过度干预、产业规划“短视和趋同”、项目实施中的制度性耗散和非制度性耗散最终引致要素在短时间的集聚和撤离[10]，多地出现农产品堆积、销路严重依赖政府、产业空置等情况，造成资源严重浪费。

（六）“贫困文化”对产业政策的干扰性

历史上的多民族共生格局衍生出“三区三州”独有的文化内涵，这些区域成为原生态文化的发源地和中华文化多样性的传承创新区。在对民族地区特殊类型贫困划分中，有学者将“三区三州”归类为丝路文化、民族传统文化和宗教文化糅合的特殊文化区，并从“贫困文化”视角阐释民族地区文化建设的特殊性[11]（5～15）。这种由封闭的地理环境、固化的传统观念、较低的人口素质共同建构出的贫困文化价值体系，或制约产业政策在“三区三州”的有效推行。一方面，工业化进程缓慢使囿于“亚文化圈”的民众较难适应外部社会变迁，在传统习俗和低教育水平的作用下，易出现文化调适偏差，社会关系调整、个人行为规范和社会稳定的维护无法在现代化治理理念和治理方式推广过程中形成合力[12]，加大产业政策在当地的推行难度。另一方面，对现代文化错误的解读易引发文化逆向选择，例如，一些外出务工年轻人带回赌博、过度消费、盲目攀比等不良示范，造成人们对都市文明的质疑和偏见，进而削弱对市场经济的认同，民众对各类产业政策的消极态度阻碍产业的有效布局。

四、“三区三州”优化农业特色产业发展的对策建议

（一）健全土地流转机制以释放土地政策红利

充分释放土地政策红利需依靠市场化改革路径，在“三权分置”的框架下，进一步放活农民承包地经营权和宅基地使用权，让农民更多地从土地上获益[13]。在“三区三州”，完善土地流转机制是发展农业特色产业的关键。首先，明确土地流转收益补偿标准、完善土地流转收益分享制度和收益处理的相关法律，避免农户与基层集体组织间的矛盾以及“寻租”、腐败等现象的出现。其次，创新土地股份合作形式，在农户以土地经营权入股或以土地经营权折价参股合作社的基础上，合作社可尝试“自主经营”“内股外租”“内股外租+自主经营”，以及“内股合作+平台公司（承担职业经理人角色）”①合作社提供土地流转、劳务和环境保障服务，平台公司负责规划和管理，引入市场资本合作发展产业。等多种方式增拓农户收益渠道。再次，规范土地流转合同，健全合同条款以及统一县乡合同书印制文本。最后，多渠道进行土地承包经营法律法规的宣传和讲解，提高农户对土地承包经营法规的认知度，激发农户进行土地流转的积极性。

（二）调整组织制度安排和发挥政府补充作用以稳固利益联结主体

合理安排组织制度，建立信誉和稳固交易主体间的关系非常必要。一是通过专业化分工、“农户—企业”双向专用性投资、企业与农户共建股份合作制企业等紧凑的制度设计和交易链来完善利益制衡机制。二是重视特色农业品牌的打造，借助品牌溢出效应加深农户的提前认知，形成稳定且有约束力的预期。与此同时，政府的补充作用也不容忽视。一是政府推动建立农业信息系统，制定农特产品质量标准、监测手段以及落实价格政策。二是政府培育中介机构服务于农业信息普及、农特产品技术鉴定以及相关咨询工作。三是政府设立专项基金应对多变的市场行情，当企业无法依照合同价收购农特产品时，专项基金可给予部分补贴，稳定双方合作关系。四是政府可在农产品基地建设、设备引进等方面对龙头企业进行支持，壮大农村经济组织的外部市场竞争力[14]（73～75）。

（三）精准对接职业教育与人才需求以培育新型农业经营主体

农业特色产业发展中必然会纳入新技术、新业态和新商业模式，这对经营主体提出了高要求。以地区职业教育为载体实现与特色农业人才需求的精准对接，做好职业人才的专业化培养和定向输送，满足“三区三州”对高质量新型农业经营主体的迫切需求。一方面，在实现当地职校学生就地就近就业愿望的同时，也保障了农业特色产业所需的较高人力资本；另一方面，新型经营主体年轻化、活力化，受过专业系统的学习，更易于接收新理念新技术，能够实现与外部植入型新型经营主体的有效衔接，便于打破特色农业开发中面临的资源、经营理念及销售渠道等多重限制，扬长避短，促进特色农业提效升级。

（四）农业特色产业适度规模化经营以降低市场风险和缓解生态压力

经营规模过大或导致投入产出无效，加之外部不可抗因素的干扰会带来巨大风险，经营规模过小则无力为产业融合搭建发挥作用的平台。农业特色产业适度规模化经营有降低市场风险和缓解生态压力的双重意义，就降低市场风险的需要而言，在特色农业纵深发展过程中要进行大规模要素投入，个体农户无承担高昂投入和抗击市场风险的能力，需以适度规模化经营解决小农生产与社会化大生产的矛盾、农户分散经营与提高规模效益的矛盾、增加农产品有效供给与农业比较利益间的矛盾[15]；同时，适度规模化经营提高了参与主体在市场博弈中的发言权，不盲目增产扩建和注意规模的把握，能够相对灵活地应对多变的市场冲击，遇到突发情况可将损失最小化。就缓解生态压力而言，农业特色产业适度规模化经营不过度消耗自然资源，为自然环境留出足够的自我修复空间，如对土地实施合理轮作，采取用地与养地相结合、深耕与适度免耕相结合，有利于保持土地肥力和高端优质农特产品的产出。

（五）改善基础环境和搭建政策桥梁以正确导引现代要素流入

发展农业特色产业是一项涉及面广、复杂性强的系统工程，良好的基础环境和有效的扶持政策不可或缺。首先，提升传统基建智能化水平和新型基建产业化水平有助于弥补“三区三州”硬件环境短板[16]，吸引投资主体参与进来。其次，搭建政策桥梁鼓励现代要素流入，健全特色农业发展体系。对服务于特色农业开发和农村三产融合的金融机构（县域农村商业银行等），实施差别化货币政策，加大“定向降准”力度；对特色农产品原料收购和农特产品精深加工企业，予以信贷支持政策；对从特色农业产业链衍生出的服务企业和积极开拓农村市场的服务机构，实施税收优惠政策；对新增的具备民族特色并拥有良好发展前景的农业企业，降低其市场准入门槛并在土地租金方面予以补贴；对当地农业发展中急需的人才，制定相应的人才引进计划。通过发挥政策的连续性、周期性和长远性效应，集聚现代要素力量，巩固壮大特色农业发展基础。

（六）拓宽特色农业外延边界以助力民族文化的外向性释放

产业融合是拓宽农业特色产业外延边界的实践路径，特色农业的多功能性得到挖掘，使其具备更鲜明更富有层次感的价值。通过横向融合可实现特色农业与旅游、文化、教育、科技、生态环保等多产业的关联互动，通过纵向融合可实现特色农业产业链的产前产后延伸，如“贸工农、产加销”垂直一体化模式，也可横向与纵向结合，打造出外延更宽的产业融合模式，如组织间的分工合作模式、区域间的空间产业集聚模式和链条上的循环经济模式等。这些农业特色产业融合模式能够释放发散力，增加区域间交流互动的机会，也可鼓励当地农户更为积极地参与到社会分工中来，在享受政策红利的同时，观念也会随之改变，变“他者”为“我者”、变被动为主动，民族优秀文化也可借助特色农业平台得到宣传和外向释放，从而加快民族交融的步伐。