论行政协议案件的审理对象

(中国政法大学法学院，北京 100088)

随着《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）正式将行政协议纳入行政诉讼的受案范围以及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议司法解释》）的发布，有关行政协议的争议不绝于耳，其中一个无法回避的问题即是行政协议案件的审理对象，即重在审查行政协议本身还是行政协议所形成、变更或者消灭的法律关系。本文拟对此作出分析。

一、传统“行为审”的理论背景与实践困境

我国《行政诉讼法》确立了“行为审”的基本进路，即以“行政行为的合法性”为审理对象①《行政诉讼法》第6条：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。，主要原因在于：第一，行政行为是我国行政法上“‘阿基米德支点’般的核心概念”［1］。作为行政权的主要外在表现形式，行政行为始终是行政法学理论体系的基础性概念［2］，并致力于“通过立法机关的事前性规制、行政机关的内部性规制、司法机关的事后性救济，确保单个行政行为的合法性”［3］。其中“行为审”即属司法机关的事后性救济范畴。第二，依法行政原则是我国行政法上的基本原则，尤其是在形式法治的视角下，法治的核心要义在于坚持和尊重法律，“职权法定、唯法是从、依法解决”成为行政法治的基本信条［4］，追求和保证行政行为的合法性也就顺理成章地成为了行政法的核心任务。第三，控权论仍是我国行政法的重要理论基础，监督和控制行政权依法行使、保障行政活动始终在法律的框架内运行是行政法的主要功能。因而传统的行政诉讼法学仍以行政行为的合法性为主要考察对象，并借助于法院的“行为审”达到控制行政权力滥用的目的。第四，传统行政法中，行政机关往往以行政处罚、行政强制等强制性的单方意志输送形式进行行政管理或达成其他行政目标，因而行政行为就是行政机关与行政相对人乃至其他利害关系人之间成立法律关系的桥梁，行政行为本身的合法性即决定了原告的诉讼请求是否成立，因此传统的“行为审”模式并不存在理论障碍，反而有助于行政争议的快速解决。

当前我国的“行为审”模式呈现出以下两个特征：一是只审被告不审原告，即止步于规范层面的行政行为合法性审查本身，“而并不考虑是否与相对人或其他法主体的主观权利相契合”［5］。在“行为审”的视角下，法院审查和关注的重点在于被诉行政行为是否合法，即是否存在“证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权，滥用职权，明显不当”等违法情形，至于行政行为客观上侵犯了原告的合法权益与否，一般并不在法院的审查和考虑范畴①例外情形主要体现在《行政诉讼法》第74条第1款第（二）项：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。。二是结果导向主义，法院对行政行为的审查集中体现为对行政行为结果的审查，而对行政行为的作出过程关注较少。一个典型的例子即是缺乏对行政程序的关注，时至今日，程序工具价值仍然是司法审查的主要价值取向，而其独立价值尚未得到充分的认同和关注［6］，由此产生了若干问题。

首先，“行为审”的关注对象聚焦于行政机关，对于作为行政法律关系另一方的行政相对人的关注则付之阙如。一个必然的后果即是高度重视行政权力及行政行为这一运行形式，因而法院审查的重心在于行政行为的合法性及其法律效力，至于与行政权运行密切相关的行政侵权和行政责任，则只有在行政行为的撤销、变更和无效等涉及行政赔偿责任的情形下才可能被附带提及［7］。可以说，“行为审”只关注行政与法律的关系，而不关注行政与人民的关系，对人民的主体地位和权利保障问题不够重视，因而行政相对人的合法权益在很多时候都被行政行为的合法性审查所掩盖和忽略。其次，“与民事法律行为一样，行政决定的酝酿和作出同样是一个动态的、整体化的过程”［8］。“行为审”视角下法院审查的重心在于作为行政过程最终结果存在的行政行为，而较少关注行政决定的作出过程。相较于立法监督和司法监督，借助于行政程序开展的行政监督本就处于缺位状态，加上“行为审”对行政过程审查的忽视，导致行政行为的作出过程成为事实上的法律规制盲区，最终必然威胁到行政行为本身的合法性以及“行为审”概念的存续。再次，我国当前主观诉讼的启动模式与客观诉讼的审理模式之间的张力导致了实质性解决行政争议的客观不能，从而背离了行政诉讼实质性解决行政争议的价值追求。“行为审”模式下，法院的主要任务就是对行政行为的合法性进行全面审查并作出裁判，至于原告的诉讼请求是否成立或应予支持，并不作为审查和裁判的核心。很多情况下，尽管原告拿到了胜诉判决，却发现行政法律关系没有发生实质性改变，原因就在于“行为审”并没有触及到案件的实质性争议点，因而很难真正解决当事人的利益诉求［9］。最后，随着合作行政、服务行政的兴起，传统的高权性行政行为不再是行政机关履行行政职能和实现行政目标的唯一方式，单一的“行为审”模式更不足以适应行政实践快速发展的需要。正如弗里曼教授所指出的，“行政国家正在变成契约国家”［10］，行政机关越来越多地采用行政协议、行政指导等柔性方式进行管理和提供服务，由此导致行政诉讼案件类型也更加复杂多样，因而有必要对审理模式进行变革。

二、“关系审”概念的提出

行政法律关系通常是指由行政法规所形成的、作为行政主体的国家或公共团体与行政相对人之间的法律关系［11］，“关系审”即是把这种法律关系的形成、变更或者消灭作为审理对象的审查模式。巴霍夫教授很久以前就提出，行政法律关系是一个在行政法中具有统帅地位的法律制度，其作用超过其他任何法律制度［12］。近年来，我国行政法学界主张以行政法律关系取代行政行为的呼声也持续不断，旨在有效消弭行政行为中心论存在的种种问题。相较于行政行为和“行为审”而言，行政法律关系和“关系审”的优势主要在于：

第一，行政法律关系的内涵更为丰富也更具有包容性，行政行为只是产生行政法律关系的因素之一但不是全部。事实上，行政法律关系的产生基础除了行政行为、行政合同、事实行为、法律的直接规定等型式化行为外，行政相对人的意思表示、行政机关与行政相对人在行政决定作出之前超越私法关系的接触等未型式化行为同样构成行政法律关系的产生基础②参见：Hans-Uwe Erichsen,Das Verwaltungshandeln,in:Erichsen,Martens(Hrsg.),Allgemeines Verwaltungsrecht,Berlin:Duncker&Hunblot,9.Auf 1,1992,S.199.转引自赵宏.法律关系取代行政行为的可能与困局[J].法学家，2015（3）：34.。因而“关系审”视角下的法院审理范围远远大于“行为审”，行政诉讼的原告资格与受案范围也都能够得以拓展。第二，行政法律关系视角涵摄完整的行政过程，既包括以行政行为为核心的行为形式，更包括行政处罚、行政强制等行政法上的一般制度，最重要的则是将传统行政法学不太重视的行政程序纳入研究视野。“抽象地说，即行政过程是由复数的行为形式的结合乃至连锁而构成的”［13］，而不局限于作为行政过程结果的单一行政行为。因而“关系审”对行政活动的观察和把握更为全面和系统，既便于对行政机关实施全方位和全过程的监督，也能最大限度地为行政相对人以及其他行政法律关系主体提供诉讼救济。第三，行政法律关系视角下的主体具有多元性，可以说任何享有行政权利、承担行政义务的法律主体都可以成为行政法律关系的主体，因而“较之行政行为视角能够涵盖更丰富的社会关系”［14］。这一方面表现为公民、法人和其他组织不再仅作为行政相对人这一行政的“屈从者”存在，更升级为“成熟的公民”，成为真正意义上的参与人，因而享有要求行政机关履行法定义务的公权利，行政机关必须予以尊重［15］。另一方面也表现为对多边法律关系的承认［16］，行政机关和行政相对人之外的第三人得以进入到研究视野和关注范畴，第三人的行为和权利义务状态均影响到整个行政法律关系的存续和变更。因为第三人不仅能与行政机关建构起公法关系，更与行政相对人之间存在私法关系，行政法律关系的核心和本质体现为一种参与关系，其中最典型的例子即是相邻权关系。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第12条亦规定：“被诉行政行为涉及其相邻权的”属于“与行政行为有利害关系”，以此在不改变“行为审”的前提下来应对多边法律关系的客观存在，实际上变相承认了行政行为概念的不足。

因此，行政法不是行政机关的特权法，不能只关注行政机关，更不能以行政机关的行政行为作为理论考察的出发点，而必须同等关注公民、法人和其他组织，因为后者不再只是公权力的客体，而是与行政机关具有对等地位的权利主体。行政法也不再是控权法，而是调整行政机关与公民、法人和其他组织间法律关系的法，因而国家同样拥有主观公权利。正如鲍尔所说，公法理论并不能建构在孤立的请求权，而应是在由主观公权利和义务相互交织的法律关系之上［17］。尤其是像行政协议这类非高权性行政活动，承认国家的主观公权利，才能与相对人形成完整的法律关系框架［18］。因此，“关系审”视角下行政诉讼可救济的范围较之“行为审”更加广泛，一个典型的例子即是“行为审”视角下行政行为不成立之诉的被忽略［19］。而德国《行政法院法》第43条第1款却立基于行政法律关系的概念确立了法律关系存在与否的确认之诉：只要原告人对及时确认拥有合法的权益，就可以通过诉讼要求确认某一法律关系存在或不存在，或一个行政行为的无效。尴尬的是，行政法律关系在我国并未受到应有的重视，也没能融入整个行政法体系，可以说是一个“鸡肋”式的概念。一方面，多数教材都设专章或专节对其予以介绍和讨论；另一方面，行政法律关系的内涵、特点及在整个行政法学体系中的地位与功能却并未得到很大的推进，存在过于繁琐、实效性不足等缺陷［20］。甚至有学者提出，行政法律关系是最不受重视且最被误解的基础概念［21］，这就给“关系审”概念的引入造成了客观障碍。但必须注意的是，传统行政法并非没有行政法律关系这一概念，而是将其塑造为一种权力关系，公民仅被视为客体存在。但随着依法治国理念的逐渐深入，这种权力关系得以转变为真正的行政法律关系，并促进了对三边乃至多边法律关系的处理。

三、行政协议案件的特殊性

有学者提出，传统的行政行为理论不能适用于所有的行政活动如行政协议，并以此来驳斥行政行为中心论与“行为审”的合理性［22］。而即使是将行政协议纳入到“行政行为”这个大熔炉概念当中①参见：王青斌，张莹莹.论无效行政协议的起诉期限[J].浙江学刊，2018（5）：153.全国人大常委会法制工作委员会行政法室编写的《<中华人民共和国行政诉讼法>解读与适用》在受案范围一章导读部分也提出：“本次修法扩大了可诉行政行为的情形，明确了政府特许经营协议、征收补偿协议等几类可诉行政行为。”参见：全国人大常委会法制工作委员会行政法室编.《中华人民共和国行政诉讼法》解读与适用[M].北京：法律出版社，2015：26.，传统的“行为审”也并不适用于行政协议案件，或者说单一的“行为审”不足以应对行政协议案件的复杂性，原因主要在于行政协议法律关系的动态化与行政协议中法定和约定并存两个特质。

（一）行政协议法律关系呈现动态化

行政行为是行政法律关系产生、变更和消灭的主要来源。传统的单方行政行为一经作出，行政机关与行政相对人乃至利害关系人之间的行政法律关系即告确定并固定。如公安机关A针对酒后驾驶的B处以1000元罚款的决定作出之时，A与B之间即成立了行政处罚关系，B负有缴纳罚款的法定义务，A享有收缴罚款的法定权力。这一行政处罚关系成立的同时也意味着终结，因而是静止的、封闭的，至于后续B是否实际履行了缴纳罚款义务以及A如何强制执行，则落入了另外的行政法律关系当中。而就行政协议这一特殊的行政行为而言，其建构的行政协议法律关系则是一个动态发展的复合体，涵括了行政协议的订立、履行、变更、解除乃至解除后的责任分担等多个阶段。而事实上，每一个阶段又可以进一步拆分，如行政协议的订立过程实际上包含了要约、反要约、承诺等若干个环节。《行政协议司法解释》第9条将行政协议案件中的“有具体的诉讼请求”解读为以下七种：请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法；请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；请求判决确认行政协议的效力；请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；请求判决撤销、解除行政协议；请求判决行政机关赔偿或者补偿；其他有关行政协议的订立、履行、变更、终止等诉讼请求。行政协议法律关系的动态化由此可见一斑。因此，在行政协议案件当中，单一的行政协议本身并不足以涵盖行政协议案件的所有争点，而必须将行政协议背后的完整法律关系链条呈现出来。有学者即试图区分行政协议本身与行政协议行为来研究行政协议的司法审查问题，前者体现为行政协议是否成立、有效，后者体现为行政机关履行、变更、解除行政协议的行为［23］。

此外，行政协议法律关系的动态化还体现在以下几个方面：一是行政协议的订立和履行往往涉及前端与后端多个行政行为的共同作用，行政协议争议通常也会涉及前后延续的多个行政行为争议甚至相关联的民事争议。在2019年12月最高人民法院发布的行政协议案件典型案例之八“安吉展鹏金属精密铸造厂诉安吉县人民政府行政协议案”中，浙江省高级人民法院二审提出，在行政协议案件司法审查中应坚持对行政机关行政协议行为全程监督原则，其中对行政协议行为的审查涉及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性①浙江省高级人民法院（2018）浙行终字第13号行政判决书。。因而简单审查行政协议本身是否合法往往并不足以解决行政协议案件中的争议。二是行政协议法律关系处于不断变化之中，这种变化主要是由行政协议各方当事人行为之间的相互作用引起的。如就房屋征收补偿协议而言，行政机关与相对人达成合意并签字的行为预示着房屋征收补偿行政协议的成立和生效，行政机关按照协议内容对相对人进行足额补偿和相对人如期搬离被征收房屋等行为构成房屋征收补偿协议的履行，协议履行过程中行政机关和相对人可以就房屋征收补偿协议中的某些条款进行协商变更，行政机关可以出于公共利益的考量单方解除该房屋征收补偿协议，等等。如果把整个行政协议法律关系视作一个行政协议行为，那么凡是与行政协议有关的争议都应当纳入法院的审查范围当中，因为每一个步骤和阶段都是行政协议行为不可分割的部分。也正因为如此，最高院在发布的行政协议案件典型案例之二“蒋某某诉重庆高新区管理委员会、重庆高新技术产业开发区征地服务中心行政协议纠纷案”中明确指出，因行政协议的订立、履行、变更、终止等产生的各类行政协议纠纷均属于人民法院行政诉讼受案范围。三是行政协议法律关系集中体现了公法和私法的融合，而无法像有学者主张的那样，依据德国的双阶段理论将整个行政协议过程简单划分为行政行为与合同行为。主要原因在于，这种主张一方面没有总体上动态考察行政协议过程中的所有法现象，另一方面也忽略了公私法相互渗透与融合的现状，公法与私法之间的界限实际上越来越模糊［24］。沃尔夫教授更为深刻地指出：“行政法和私法不再是两个相互截然分离的局部法律制度，而是灵活的、着眼于问题的、相互补充的法律调整方法，行政机关可以整合利用以发挥两者的全部潜能。”［25］

（二）约定成分多于法定成分

“行政行为”渊源于法语“Acte Administratif”，指行政机关在法律之下为处理具体事件作出的行为，类似于法院判决［26］。德国行政法的鼻祖奥托·迈耶将其进一步提炼概括为“在具体情况中决定臣民的权利和义务”［27］。联邦德国《行政程序法》第35条将行政行为定义为“行政机关为规范公法领域的个别情况采取的具有直接对外效力的处分、决定或其他官方措施”［28］。因而高权性是传统行政行为的典型特征，行政机关通过行使法定的行政权力来履行其行政职责，实现行政管理的目标。行政协议则不同，其不仅是一种行政行为，更是一种合同，必须体现平等、自愿、协商、合意等合同制度的一般特征［29］。因而注重协议双方当事人之间的意思沟通是行政协议的典型特征，同时由此实现了对行政权力的自治性控制，更与哈贝马斯主张的“沟通理性”不谋而合。因此，在行政协议法律关系中，行政机关一方面拥有行政协议方式的选择权、单方变更权、解除权等行政权力，另一方面则主要通过与协议另一方协商确定行政协议文本的形式来具体履行行政职责，包括以双方权利义务为核心内容的具体条款之确定、以行政协议文本为依据行使相关权利并履行义务，作为协议另一方当事人的公民、法人或其他组织同样以遵守并履行行政协议为第一要务。在这一点上，行政协议与民事合同并无二致，即严格遵循“契约严守”原则。也正因为如此，《行政协议司法解释》第27条第2款规定：人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。

进一步说，传统的行政行为属于行政机关自己的行为，由行政机关单方面决定其是否成立、合法或有效。因而法院对行政行为的审查与原告的诉讼请求基本对应，并以行政机关承担违法责任作为根本保障。行政协议与行政行为最为本质的区别则在于前者不是行政机关单方面作出的行为，而是行政机关与公民、法人或其他组织协商一致的成果，因而行政协议的约束力来源于协议双方当事人的合意而非行政行为的公定力，行政机关在绝大多数场合应当承担的是违约责任而非违法责任。而根据《行政诉讼法》第2条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该规定剑指违法行为的权利救济，而忽略了违约责任的承担，带有十足的“行政侵权法”意蕴［30］。需要注意的是，行政协议与需附和的行政行为存在根本区别，对后者而言，行政相对人只能影响处理的内容；对前者而言，行政相对人与行政机关共同确定法律关系的内容。也正是源于行政机关与另一方当事人之间的交涉与反思过程，行政协议与行政行为在外形、合法要件、约束力、瑕疵的后果、事实或法律状态发生变化时的废除以及可执行力等方面都存在重大区别。

四、行政协议案件审理对象的确定

在合作国家理念和公私协力关系促使下，合作契约将是未来行政法的新亮点［31］。随着行政协议作为一种行政管理手段得到广泛应用，行政协议案件更是占据了行政诉讼案件的相当分量，明确其审理对象就变得至关重要。鉴于行政协议案件的特殊性，笔者主张立基于主观诉讼的基本立场，以实质性解决行政协议纠纷为基本目标，引入行政过程论的视角，建构起以“关系审”为主、“行为审”为辅的基本进路。

（一）确定行政协议案件审理对象的基本立场

根据是否直接涉及原告利益，行政诉讼可分为主观诉讼和客观诉讼。前者以保护公民、法人或其他组织的个别具体权益为目的，后者以确保行政行为的客观合法性和正当性并维护社会公共利益为目的［32］。如前所述，我国的行政诉讼在原告资格、受案范围认定等启动环节采用的是主观诉讼标准，在审理对象、裁判方式等审理环节则采客观诉讼标准。而《行政诉讼法》第1条有关立法目的的规定既兼顾了“保护公民、法人和其他组织的合法权益”与“监督行政机关依法行使职权”，又似采混合标准，也让本就摇摆不定的立场变得更加扑朔迷离。笔者认为，从实质性解决行政争议的视角出发，在确定行政协议案件审理对象问题上宜采主观诉讼立场，高度重视原告的诉讼请求并以回应原告的诉讼请求为审理核心。所谓实质性解决行政争议，一是案件裁决终结，二是当事人之间的矛盾真正得以解决，三是明晰了此类案件的处理界限，行政机关和社会成员能自动根据法院的判决调整自身行为［33］。王万华教授更加一针见血地指出，“实质性解决行政争议”的核心要求，应体现为经由行政诉讼程序使原告权益获得实质救济。与之相对应，法院审理和裁判的重心应由行政行为合法性审查转向行政法律关系的形成与调整［34］。因此，从主观诉讼和实质性解决行政争议的视角出发，行政协议案件不能采用传统的“行为审”模式，法院不仅要审查被诉行政协议是否合法，更需要考虑行政协议法律关系中双方当事人的权利义务配置、原告的权利受损程度与诉讼请求、公共利益的考量等因素，力求一揽子、一次性解决行政协议纠纷。正如郭修江法官所言，在审理和裁判过程中，要选择最有利于纠纷解决的审理和裁判方式，实质化解行政争议［35］。耿宝建法官更为明确地指出，如果行政审判仍然自限于仅解决协议类纠纷中的一个一个所谓的行政高权行为，而不是关注解决纠纷，甚至将协议类纠纷案件，拆解为一个一个行政行为引发的传统行政诉讼案件，则可能再现当前行政审判时而暴露出的“案结事不了”和“官了民不了”的窘境［36］。

（二）行政过程论视角的引入

行政协议法律关系的动态化与行政协议兼具的行政性与协议性造就了行政协议案件的特殊性，有必要在司法审查环节引入行政过程论的视角，而不是简单局限于对行政协议结果的审查。行政过程论的核心是全面与动态观察，即“尝试将整体的行政活动，视为一种动态的、持续的行政与私人之间的互动过程，并从整体上认识和评价在此过程中的各种法律行为与事实行为”［37］。其不只关注行政行为的合法性，更考察现实的行政过程，分析各种行为的合法性与各种行为之间的关联性，这也与新行政法的发展趋势和价值取向相契合。章志远教授提出，新行政法更加关注过程正当而非局限于结果合法［38］。也有学者从法政策学的角度出发，主张引入过程分析模型，提出行政法的理论重心不再局限于由行政机关与国民关系最终决定的合法性解释和评价问题，而是更加注重行政过程的动态考察，借以强化行政过程自身的合理化、透明化、民主化和可控性，从而弥补司法审查事后控制功能的不足［39］。既然行政协议案件涉及订立、履行、变更、解除等多个阶段，以及确认行政协议的效力、订立、履行、撤销、解除行政协议、请求撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为或者确认该行政行为违法、请求赔偿、补偿等多种不同的诉讼请求，法院在具体的审查过程中就不应简单着眼于作为结果呈现的行政协议本身，更要对行政协议行为的形成过程进行全面与动态审查，并在此基础上正确、及时、全面地回应原告的诉讼请求。在“蒋大玉等诉重庆高新技术产业开发区管理委员会行政协议纠纷再审案”中，最高院在再审裁定中即明确指出：“就争议类型而言，除《行政诉讼法》第12条第1款第（十一）项所列举的四种行政协议争议外，还包括协议订立时的缔约过失，协议成立与否，协议有效无效，撤销、终止行政协议，请求继续履行行政协议、采取相应的补救措施、承担赔偿和补偿责任以及行政机关监督、指挥、解释等行为产生的行政争议。将行政协议争议仅理解为《行政诉讼法》第12条第1款第（十一）项规定的四种情形，既不符合现行法律及司法解释的规定，也难以在理论上自圆其说，且在实践中容易造成不必要的混乱。”①最高人民法院（2017）最高法行再字第49号行政裁定书。以确认行政协议无效之诉为例，法院不仅要审查被诉行政协议是否存在没有依据等重大且明显违法情形，更要聚焦于被诉行政协议的订立过程和履行过程，审查是否存在恶意串通、违背公序良俗、违反强制性规定等情形，这样才能对被诉行政协议的效力作出客观公正的评价。

（三）行政协议案件应以“关系审”为主，“行为审”为辅

如上所述，行政协议法律关系的动态化与约定成分大于法定成分的双重特性决定了行政协议案件审理对象的确定必须基于主观诉讼与行政过程论的基本立场，传统行政诉讼中以“行为审”为主的审理模式并不能适用于行政协议案件，否则不利于行政协议纠纷的实质性解决。在此情形下，笔者认为行政协议案件应以“关系审”为主，“行为审”为辅。

法国作为行政法的母国，行政协议理论和纠纷处理机制都趋于成熟，考察法国的行政协议案件审理规则，可以为明确我国的行政协议案件审理对象提供有益的借鉴。法国的行政诉讼主要有两种类型，一是越权之诉，二是完全管辖权之诉，行政协议诉讼属于后者，即法院对行政协议纠纷享有普遍的管辖权：一方面，所有因行政协议缔结和履行引发的协议之诉由行政法院受理，主要解决协议当事人之间的权利义务关系问题，是一种典型的“关系之诉”，法官在审理此类纠纷时享有灵活而广泛的处置权；另一方面，行政法院也受理可与行政协议分离的行为引发的合法性审查之诉，主要由协议之外的第三人提起，更多关注行政一方行为的合法性，因而被看作是“行为之诉”，法官通常只享有撤销、变更和责令重新作出决定的权力［40］。笔者主张参考法国的做法，整体上赋予法院在行政协议案件中的广泛与灵活的处置权力：第一，对于行政协议本身的争议采取“关系审”策略，对于相关的行政行为争议采取“行为审”模式。从司法实践来看，行政协议争议大体可区分为行政协议本身的争议、可与行政协议相分离的行政行为争议以及行政协议争议与行政行为争议相互混合的争议，其中第一类争议居多。第二，法院既要审查被诉行政协议的合法性，也要审查其合约性。一方面，契约方式是行政有“求”于民的结果，其权力手段理应受到法律限制以及合法性评价［41］；另一方面，行政协议内在的协议属性要求法院同时审查协议双方是否按照行政协议的约定履行了义务。这一点也得到了《行政协议司法解释》的肯认。根据《行政协议司法解释》第11条的规定，法院审理行政协议案件，一方面应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查；另一方面，原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。第三，法院既要关注作为结果存在的被诉行政协议本身，也要关注其订立和履行过程。“现代行政过程，本质上是一个充满利益竞争和权衡的政治过程”［42］，因而很多学者主张对行政行为进行过程性控制。而法院对行政过程的关注和审查实际上属于过程性控制的控制，具有特殊的监督和控制意义。第四，法院既要审查被诉行政协议的合法性与合约性，也要重点回应原告的诉讼请求。在“孝感金太阳置业有限公司诉孝感市孝南区人民政府行政协议案”中，最高院即明确指出，行政诉讼以对行政行为的合法性审查为基本原则，但具体到行政裁判的作出，仍应以诉判一致为基本形态，原告的诉讼请求决定了当事人双方攻击防御的对象和法院的审理范围，行政裁判应以原告诉讼请求为基础，针对原告的诉讼请求作出而不应有所偏离。……一般情况下法院不应该主动对超出诉讼请求范围的问题进行裁判，超出原告诉讼请求范围予以裁判应有足够的相反理由和依据①最高人民法院（2018）最高法行申字第3619号行政裁定书。。《行政协议司法解释》也规定，对行政协议类案件，法院根据原告的诉讼请求作出相应的判决②《行政协议司法解释》第13条、第14条、第17条、第19条、第22条。。除此之外，“关系审”的确立也可为将来行政机关作为原告提起行政诉讼留一道口子。

五、结语

“在一个混合式行政的时代，在一个对公权力和私权力的创造性相互作用极其依赖的时代，合同乃行政法之核心”［43］。行政协议的出现和发展表明，“公法与私法相互交错融合已无法避免”［44］，行政法的公法属性也不再那么纯粹。而就行政机关与人民的关系而言，在现今复杂的社会生活当中，不单是人民依赖行政机关，行政机关亦在很大程度上依赖于人民。在此背景下，行政协议案件的审理对象必须回归到行政协议法律关系上来，而不能局限于对行政协议行为本身的审理，以实现实质性化解行政协议争议的目标。