新时代生态文明制度体系建设：进展、问题与多维路径

邬晓燕

(北京交通大学 马克思主义学院，北京 100044)

自党的十八大以来，生态文明建设被纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的战略总体布局，中共中央、国务院于2015年4月出台《关于加快推进生态文明建设的意见》，2015年9月印发《生态文明体制改革总体方案》，强调要立足我国社会主义初级阶段的基本国情，加快建立系统完整的生态文明制度体系，十九大报告进一步强调要加快生态文明体制改革，建设美丽中国，十九届四中全会再次强调要“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”[1]。2020年3月中共中央、国务院印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，明确提出构建党委负责、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系。以人民为中心，不断推进生态文明制度体系建设，增强生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性，是生态文明制度体系建设的根本价值诉求，也是新时代中国特色社会主义生态文明建设的基本遵循。当前我国生态文明制度体系已经基本建立，但距离新时代中国特色社会主义建设的要求还有很大差距,面临许多挑战，需要立足以人民为中心的基本价值遵循，多维度推进生态文明制度体系建设，从而不断增强生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性。

本文梳理了十八大以来我国生态文明制度体系建设的主要进展，对照新时代中国特色社会主义的内在诉求，深入剖析当前生态文明体系建设存在的多重问题，着力探索深度推进生态文明制度体系建设的多维路径。

一、生态文明制度体系建设的主要进展

习近平在十九大报告中指出，改革开放至今，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。新时代中国特色社会主义的崭新历史方位，揭示出中华民族近代以来的发展变迁和中国特色社会主义的重大成就，其中内在地蕴含着中国生态文明体制改革和生态文明制度体系建设的巨大进展。“生态文明制度是指在全社会制定或形成的一切有利于支持、推动和保障生态文明建设的各种引导性、规范性和约束性规定和准则的总和，其表现形式有正式制度(原则、法律、规章、条例等)和非正式制度(伦理、道德、习俗、惯例等)。”[2]十八大以来我国生态文明制度体系建设进展显著。

近代以降，伴随着中国国家建设经历救亡图存运动、“赶超型”发展战略、以经济建设为中心的政府主导模式、积极参与全球治理等主要阶段，我国环境治理维度由隐至显，生态文明制度化建设进程不断推进。但随着改革开放的长足推进，中国自然资源消耗日趋严重，环境质量快速退化，环境状况总体恶化的趋势难以得到根本遏制，人民群众环境诉求不断提高，经济增长的环境约束日趋强化。针对改革开放以来不同发展阶段所面临的一些紧迫和突出的环境矛盾和生态难题，我国逐渐确立了门类较为齐全、涵盖事前预防、事中事后监管的许多制度安排和规章体系。

然而，中国生态文明制度建设在不断完善的同时，也逐渐暴露出生态文明制度体系建设的不足。传统环境保护存在“要素式”、“环节式”、“领域式”管理的特点，也就是说，在环境要素、环境领域的对象管理上存在分散化的缺陷；在环境部门的管理上存在职能交叉、重叠、冲突或脱节等问题，如环境影响评价、总量核查、执法部门等各职能部门各执一端；在环境问题的解决上，存在短期性和暂时性的缺陷，缺乏贯穿始终的“过程式管理”，缺乏对环境治理效果和生态修复结果的后继监督和追加评价。

十八大赋予了生态文明建设以贯穿“五位一体”总体布局的基础性地位，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调建设生态文明．必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度来保护生态环境，首次确立了生态文明制度体系，按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，阐述了生态文明制度体系的构成及其改革方向、重点任务；随后在全国生态环境保护大会上进一步强调要加快构建生态文明制度体系，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。

十八大以来，中央全面深化改革领导小组审议通过40多项生态文明和生态环境保护具体改革方案，国家先后出台《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》、《关于省以下环保机构检测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》等重要文件，大力推进生态文明建设的顶层设计，形成了深化生态文明体制改革的战略部署和制度构架。当前《生态文明体制改革总体方案》确立的生态文明体制改革目标已基本完成，即构建起涵括自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，并从试点试验、法律法规完善、舆论引导等多方着力纵深推进生态文明体制改革[3]。

为了推进生态文明建设的目标愿景，督促生态文明制度体系的实践落实，国家深入实施大气、水、土壤污染防治三大行动计划，率先发布《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，实施《国家应对气候变化规划(2014—2020年)》， 先后出台《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等配套文件，制定修订完成《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境影响评价法》、《环境保护税法》、《核安全法》、《环境监察办法》、《环境监测管理办法》、《环境保护督察方案(试行)》等100多部法律法规，建立和实施中央环境保护督查制度，倾力打好生态文明制度建设和体制改革的“组合拳”。目前，我国已经建立起覆盖全国的主体功能区制度和资源环境管理制度，31个省区市全覆盖中央环保督察，并且通过“回头看”、边督查边问责追责等措施不断完善中央和省级环境保护督察体系，将环境保护纳入法制化、规范化的轨道。

二、新时代生态文明制度体系建设的问题

十八大以来，党中央以前所未有的制度出台频度、监管执法严格度大力推进生态文明制度体系的建立和实施，我国环境质量获得快速改善。但是，正如《关于加快推进生态文明建设的意见》指出的，“总体上看我国生态文明建设水平仍滞后于经济社会发展，资源约束趋紧，环境污染严重，生态系统退化，发展与人口资源环境之间的矛盾日益突出，已成为经济社会可持续发展的重大瓶颈制约。”[4]对照“以人民为中心”的根本价值遵循，新时代中国特色社会主义建设需要解决错综复杂的环境生态问题、化解现阶段我国社会的主要矛盾，当前生态文明制度体系建设还面临若干问题。

1.生态文明制度体系形式构建完备，但实践合力尚未形成。随着改革进入“深水区”，环保形势更趋复杂严峻，环境问题已成为威胁人体健康、公共安全和社会稳定的重要因素之一，人民群众对美好生活的向往更加强烈，对更优美环境的诉求更加迫切。十九大报告指出，新时代中国特色社会主义“要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。”[5]建立系统完备的生态文明制度体系，有利于更好地满足人民群众对美好生活的向往，体现了以人民为中心的中国特色社会主义制度的内在价值追求，但是，当前的实践落实中生态文明制度体系尚未形成有效合力。

一方面，生态文明制度体系之间的内在合力尚未形成。《生态文明体制改革总体方案》从顶层设计和战略安排上确立了生态文明制度体系的基本框架和目标，十八大以来实施的诸多法律法规推动了生态文明制度体系的具体落实，但由于制度建设和生态治理存在着部门化和分散化现象，生态文明制度体系之间暴露出缺乏系统性、整体性、协调性等深层次弊端和不足，尚未形成有效的互联互动，制度合力尚未形成，未能为环境保护充分释放政策红利、法治红利和技术红利，也无法切实实现为人民群众提供作为“最公平的公共产品”、“最普惠的民生福祉”的良好生态环境这一价值目标。

另一方面，从五位一体总体布局来看，生态文明制度体系尚未全面、系统地融贯于“五位一体”总体布局架构当中。尽管十八大赋予了生态文明建设以贯穿“五位一体”总体布局的基础性地位，并且近年来中国生态文明制度体系建设力度极大、成效显著，但是，中国特色社会主义的市场经济体制、政府治理体制、文化体制、社会治理体制尚未系统、全面地贯穿和体现生态文明理念和原则，生态文明引领“五位一体”总体布局的作用没有落到实处；同时，很多生态文明制度体系建设往往分散、交叉于中国特色社会主义市场经济体制、政府治理体制、文化体制、社会治理体制的建设过程当中，导致环境治理的多头交叉现象难以消除。

2.生态文明制度体系较为科学规范，但缺乏有效落实，内在驱动力不强。当前我国已经颁布了很多环境政策和法规，建立起完整严密、科学规范的生态文明制度体系。但是，环境污染总体恶化状况并没有得到有效遏制，有些地区环境污染程度甚至不降反升。截至2017年底，我国正式完成对31个省区市的中央环保督察全覆盖，首轮中央环保督查“回头看”的数据显示，共受理群众信访举报13.5万余件，累计立案处罚2.9万家，两年问责干部超过18万人[6]。由此可见，建立起科学规范的生态文明制度体系，体现了政府环境治理能力现代化的水平和执政为民的责任担当，但是，生态文明制度体系构架的科学规范性与有效落实之间存在不小的距离，当前生态环境治理存在责任虚化、权力分割、利益多元、追责乏力等难题，暴露出生态文明制度体系的实践落实中顶层设计与地方实践之间存在严标准、宽落实的矛盾。“唯GDP”发展观和任期制的政绩观依然主导地方政府治理和决策过程，面对经济发展与生态环境保护的矛盾和冲突，地方政府往往惯性地倾向于优先发展经济，着眼于局部利益和短期收益，由于贯彻落实生态文明制度体系的内在驱动力匮乏，激励不足，约束不力，有法不依的现象依然客观存在，“保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力”的生态理念难以真正落实到现代化实践当中。

3.生态文明建设的追踪督查显示出落实生态文明制度体系执行力不足。建立起严格公正的生态文明制度体系，是实现公民环境权和国家生态安全的有效保障，但生态巡视结果不容乐观。一方面，由于空间规划的重叠冲突、部门职责的重复交叉等因素，不少地方法律法规与国家新出台的生态文明制度体系存在部门抵触冲突，说明生态文明制度体系的顶层设计已经完备，但其全面推广与地方实践的推进还需要更长时间来完成[7]。另一方面，地方政府在生态文明制度落实中存在隐瞒、违法、虚报、放松要求、降低标准等违法违规现象，说明生态文明绩效评价考核和责任追究制度虽已确立，但由于生态环境问题具有累积性、潜伏性和长期性，对环境污染和生态破坏责任的追究往往困难重重，在地方经济发展中如何实施和多大程度上实施生态文明绩效评价考核依然是一个难题，制度执行难以落到实处。

此外，由于区域资源禀赋、产业政策倾斜、经济投入程度等方面的差异，不同地区经济发展状况具有显著差异，区域功能设定不同，导致有一些生态环境受损区域和人群，为国家和其他地区做出资源和环境重大贡献或者承受严重生态环境污染，却没有得到合理补偿。资源有偿使用和生态补偿制度的建立和完善可以有效矫正往昔的整体性生态欠债和局部性生态不公，反映不同社会群体参差多态的环境需求，保障社会基本环境公正，协调和促进环境利益与风险的合理分配。但由于生态环境具有综合性、系统性等特征，环境治理亦牵涉具有多元价值诉求的诸多利益群体，贯彻落实激励约束并重的资源有偿使用和生态补偿制度并非一日之功。

三、新时代深度推进生态文明制度体系建设的多维路径

中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”[8]十九届四中全会从实行最严格的生态环境保护制度、全面建立资源高效利用制度、健全生态保护和修复制度、严明生态环境保护责任制度四个方面强调加强和完善生态文明制度体系。新时代我国改革进入向纵深推进的攻坚期和深水区，要实行最严格的生态环境保护制度，为人民创造优质生产生活环境，建设美丽中国，必须以人民为中心，从多维路径入手大力推进生态文明制度体系的完善和落实。

1.依托中国特色社会主义根本经济制度，全面深化细化生态文明市场管理制度体系改革，加快建立健全和贯彻落实以改善生态环境质量为核心的目标责任体系和考核评价机制。2015年9月中央全面深化改革领导小组发布《生态文明体制改革总体方案》，并且发布《环境保护督察方案》、《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》、《编制自然资源资产负债表试点方案》等配套方案，确立了生态文明体制的四梁八柱，形成一个产权清晰、多元参与、激励与约束并重、系统完整的生态文明基础性制度框架体系。中国特色社会主义进入新时代，绿色发展进入加快推进期，生态环境治理进入重要窗口期、转折期和攻坚期，然而当前环境治理还面临着违法成本低、监管职能交叉、环境治理市场主体不够强健、损害责任追求缺失、环境绩效考核评估不全面等多重问题。要解决这些问题必须全面深化生态文明市场管理制度改革。

一方面，必须依托中国特色社会主义公有制经济制度，坚持自然资源资产的公有性质，鼓励地方试点先行与整体协调推进相结合，不断健全国家自然资源资产管理体制，完善自然资源监管体制，同时贯彻“绿水青山就是金山银山”的生态理念，构建以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系，加快实现地方生态优势向经济优势的转化，实现企业得利、农民增收、社会得绿的共赢。另一方面，鼓励各地政府建立和创新反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代内代际补偿的生态补偿机制，建立和推广由政府牵头推动，责任共担、稳定增长的补偿资金筹集机制和奖惩分明、规范运作的补偿资金分配机制，加快建立健全以改善生态环境质量为核心的目标责任体系和考核评价机制，有效落实生态环境保护“党政同责”，严格推行领导干部自然资源资产离任审计制度，形成全链条、多层次、广覆盖的责任体系，真正落实环境损害责任追究制度，保障全体人民分享全民自然资源资产收益，提高环境资源配置的效率和公平性。

2.立足“互联网+”和大数据国家发展战略，完善生态文明治理和监管制度体系，提升政府生态环境治理的决策力和执行力。新时代中国特色社会主义建设，恰逢信息技术和互联网牵引人类迈入大数据时代，引发新一轮科技革命和产业革命，推动环境治理信息化和现代化。2015年国务院印发《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》和《促进大数据发展行动纲要》，2016年环保部印发《生态环境大数据建设总体方案》，“互联网+生态环境”战略联合推动政府环境治理制度体系创新。应当紧紧把握大数据和信息化的时代契机，夯实生态文明制度体系的技术基础和数据基石。

一方面，健全完善各级各类生态环境信息数据库的标准化、规范化建设，加强生态环境大数据的顶层设计和监测管理，大力推进大数据在政府决策、政务服务、公众参与等方面的应用创新，加快生态环境各类大数据的相关立法。另一方面，不断完善生态环境数据开放共享机制环境，健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度，提高政府环境决策和生态环境督察的科学性、准确性、高效性、前瞻性，推进对生态环境问题的综合治理、系统治理和协同治理，实现政府环境政务服务多样化、透明化、人性化发展，促进生态环境治理现代化。

3.加强生态文明社会治理制度体系创新，推动多元利益主体协商共治环境问题，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。新时代中国特色社会主义生态文明建设要求我们既要减少和消除黑色工业发展模式的负面生态效应，又要构建“保护生态环境就是保护和发展生产力”的绿色发展模式，要求我们坚持“创新、协调、绿色、共享、开放”五大发展理念，充分利用互联网、大数据等信息技术，吸纳政府、企业、公民、非赢利组织等多元利益主体共同参与国家环境治理和生态文明建设，促进不同主体的利益诉求达成最大程度的价值共识，突破政府主导、单一治理、封闭治理的环境治理局限，走向多元共治、开放治理和协商治理的新格局。

因此，应当遵循生态文明制度改革的总体目标要求，为政府、市场和社会这“三驾马车”分别明确各自推进和落实生态文明制度体系的具体要求和目标，强化环境综合治理措施，落实生态文明目标责任，将“绿色”确立为中国一切发展的底色要求，贯穿于政府治理、企业创新、行业发展、公众生活的所有方面，促使生态环境转化为经济优势，实现综合发展，生态效益和经济效益、社会效益共赢，从而将生态文明从国家发展战略具体化为切实可行的现实蓝图。在全球生态意识大觉醒的背景下，还应大力加强企业和公民生态文明意识教育，把生态文明确立为社会主义核心价值体系的重要内容，为生态文明建设提供强有力的价值引领，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系格局， 从而实现环境多元共治，促进生态福祉公平公正。

4.立足国情本位，完善生态文明制度体系的先进性和国际性，建立完善生态文明国际合作制度体系，积极参与全球环境治理、维护全球生态安全，推动构建人类命运共同体。生态文明制度的层次和水平高低，生态文明制度体系是否系统完备、科学规范、运行有效，决定着一个国家的生态文明程度和状况，也决定着一个国家参与、引领全球环境治理的能力和可能性。一方面，中国特色社会主义制度“以人民为中心”的内在价值目标，要求我们通过依托大数据、人工智能等信息化手段，构筑尊崇自然、绿色发展的生态体系，构建高质量的现代化经济体系，加快建设人与自然和谐共生的生态文明和富强民主文明和谐美丽的现代化强国，展现中国特色社会主义生态文明制度体系的科学性、合理性与优越性。另一方面，实现中华民族伟大复兴和构建人类命运共同体的历史使命感，要求我们树立共同、综合、合作、可持续的新安全观，系统构建全过程、多层级生态环境风险防范体系，推动“一带一路”多边合作机制建设，深耕生态文明国内外制度衔接，完善环境损害国际责任追究制度，推动建立公平合理、合作共赢的全球气候治理体系，推动构建全球生态环境利益与风险分配的公正格局，积极应对气候变化、维护全球生态安全，展现中国特色社会主义生态文明的国际影响力，做全球绿色发展的践行者和贡献者，为解决世界环境问题贡献源源不断的中国智慧和中国方案，共谋共建全球生态文明，彰显我国负责任的发展中大国形象。

坚持以人民为中心，不断实现人民对美好生活的向往，是新时代中国特色社会主义建设的出发点和落脚点。只有不断加强和完善生态文明制度体系建设，才能有效协调经济社会行为、消除环境治理各种阻碍、推动绿色发展社会动员、巩固生态文明建设成果，才能将人与自然和谐共生的生态文明理念，切实转化为“良好生态环境就是绿色生产力”的现实实践，才能不断满足人民群众对美好生活的强烈向往，让“中国人民生于斯、长于斯的家园更加美丽宜人”。新时代下经济社会发展快速崛起的中国，致力于建设经济繁荣、政治稳定、社会和谐、生态良好的生态文明，不仅是为了实现一百多年来中华民族伟大复兴的“中国梦”，更是为了实现兼济天下、贡献文明的“世界梦”。建设完善科学合理、运行高效的生态文明制度体系，有助于推动绿色发展和美丽中国建设，向世界和广大发展中国家呈现出人与自然和谐共生的现代化成功经验和光明前景，为解决人类发展问题贡献出别具特色的中国智慧和中国方案，推动建设“持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界”[9]。