依法治校视域下高校招标采购应急管理体系构建*

冯天宇，孙士俊

(苏州科技大学 资产与后勤管理处，江苏 苏州 215009)

依法治校是全面依法治国方略和国家治理能力现代化在高等教育领域的具体要求，其落脚点是健全和完善现代大学制度。[1]作为依法治国的重要组成部分，依法治校在教育民主化、法治化等方面有着重要意义。如何加强高校治理体系现代化和落实依法治校是高校改革发展的重要课题。

这次新冠肺炎疫情，是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。[2]2月14日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上指出，“这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考”，强调要加强疫情防控工作，健全重大疫情应急响应机制，健全国家公共卫生应急管理体系，把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容。[3]应急招标采购工作虽然不是抗击疫情的主战场，但也是国家应急管理体系中的重要环节。

高校政府招标采购工作是我国政府招标采购实施领域的一个关键分支。随着党和政府对高校建设工作的日益重视，包括财政资金在内的投入比例逐年提高，高校政府招标采购工作量也大幅增加。对于高校而言，招标采购工作是一项以法律为准绳、以制度为规范的综合性工作，是高校依法治教、依法治校的重要组成部分。不同于一般的行政事业单位，高校的采购需求具有独特性和专业性，健全高校采购制度体系对规范高校招标采购方式、提升采购效率和采购质量、促进高校党风廉政建设和稳定可持续发展具有重大意义。

新冠肺炎疫情发生后，国家教育主管部门立即触发响应机制并出台应急预案，然而应急预案在现实执行中还存在一些不足。这次抗击新冠肺炎疫情也是对我国高校应急管理能力的一次重大考验。以应急招标采购为例，当前高校招标采购呈分散管理状态，应急招标采购工作没有统一的规划和部署，除采购应急物资以外，高校其他物资的采购基本处于停滞状态，特别是科研设备，从而导致正常的科研活动得不到有效保障。基于此，笔者拟以此次抗击新冠肺炎疫情为例，针对高校应急招标采购过程中存在的疏漏及其原因进行分析，从而提出在面对突发情况时高校提升采购应急管理能力与水平的应对策略。

一、依法治校下高校招标采购应急管理现状

1.应急采购法律制度不健全

我国尚未出台独立的全国性政府应急采购法律法规。已制定的与采购相关的全国性法律有《政府采购法》和《招标投标法》，其中《政府采购法》第八十五条提到“对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用本法”。《突发事件应对法》第五十一条规定：“发生突发事件，严重影响国民经济正常运行时，国务院或者国务院授权的有关主管部门可以采取保障、控制等必要的应急措施，保障人民群众的基本生活需要，最大限度地减轻突发事件的影响。”相关应急采购的具体内容在以上法律中并没有体现，只在其他一些分散的、单项的管理办法、暂行条例和通知中才有所涉及，如针对防控此次新冠肺炎疫情提出的《关于疫情防控采购便利化的通知》(财办库〔2020〕23号)，为应对汶川大地震推出的《财政部关于加强汶川地震救灾采购管理的应急通知》(财库〔2008〕43号)等。而针对高校应急采购的法律制度更是少之又少。我国高校应急采购制度供给方面的缺失，导致高校采购管理工作出现无序混乱和交易风险等问题，并已成为制约高校及时快速控制和处理突发事件的因素。

2.缺乏应急采购培训和流程制度

一方面，由于此次新冠肺炎疫情属突发事件，又是在寒假、春节期间，高校采购人员对应急物资的需求无法准确估算，导致应急采购需求数量不准确，购买的应急物品、设备不能满足疫情防控的需要。另一方面，由于高校采购工作人员大多没有参加应急采购培训，缺乏应急采购专业知识，同时高校的应急采购流程制度缺失，应急采购没有按照先编制文件再采购的程序进行，导致补办采购文件的状况频发，采购流程混乱。

3.缺乏明确的监督管理和备案制度

一方面，疫情期间的应急采购比较匆忙，由于缺乏备案制度，竞争机制不健全，可能出现部分应急采购商品价格不合理的情况，比如同一时期采购的同等产品差价过大。另一方面，由于应急采购时对供货商缺少相应的监管制度，以及高校采购人员专业能力缺乏，采购完成后没有专门的工作人员对商品进行验收，可能导致商品质量参差不齐，或者在商品保质期得不到保证等情况下不能依法追责。此外，应急采购信息由于没有充分做到公开、透明，导致社会监督作用无法正常发挥。

4.非应急招标采购项目基本处于停滞状态

首先，为避免疫情期间人员聚集，高校对采购活动做出了相应的安排，非应急采购项目随之延期。其次，在疫情防控阶段，评标专家取消了现场评审活动，导致疫情防控之外的采购陷入停滞状态。最后，高校没有成立专门的应急采购机构，从而造成参与应急采购的人员不固定，采购管理工作没有秩序，无法保证采购的效率和质量，也无法落实责任。

二、依法治校下构建高校招标采购应急管理体系的意义

1.推进国家依法治校的重要举措

我国目前还未达到“良法善治”的程度，甚至还有很远的路要走。[4]建设现代大学制度的核心是“学校自主、教授治学、校长治校、科学管理”，以法治推进高校内部治理结构优化的实质是一个不断健全和完善大学各种制度的过程，是以法治方式科学协调政府、社会各种关系的积极实践，也是现代大学制度在我国高校落实的根本保证和实现路径。因此，针对抗击新冠肺炎疫情时应急采购方面出现的制度缺失等问题，高校应提高站位、谋划全局、立足实际，完善应急采购制度体系，保证程序合理、权责细化、现实落实等，使我国高校治理体系迈进一大步，从而推进国家急管理体系统逐渐走向规范化、法治化。

2.保障高校招标采购正常运行的根本需求

目前，高校日常的招标采购制度体系是基于和平、稳定状态制定的，主要通过比价来选择质优价廉的供应商，程序较为琐碎，需要花费大量时间，并不适用于突发事件下的应急采购活动。特别是面对诸如新冠肺炎之类全国性疫情，如果各区域缺乏合作意识，对应急采购工作没有统一的规划指导，就会出现采购秩序混乱现象，导致应急物资的采购无法满足各高校的需求。因此，只有尽快健全高校应急采购制度，统一规划，使职能部门各司其职，明确权利义务，才能保障高校各项工作的顺利开展。

3.推动高校治理体系和治理能力现代化的基本要求

高校的治理从侧面反映了国家的治理，高校相关治理机制以及治理水平彰显了整个国家的治理效果和格局。对突发事件的处理和应对既是对国家和政府应急能力和执政水平的综合考验，体现了国家的秩序和对社会公众安全的保障，也是国家治理能力现代化的基本要求。因此，建立健全高校应急采购制度体系，既有利于提高高校在灾情等突发事件中的响应速度，又是完善国家治理体系及治理能力现代化的应有之义。

三、依法治校下高校招标采购应急管理体系的构建策略

1.完善招标采购应急管理法制规范

完善招标采购应急管理法制规范是构建高校招标采购应急管理体系的前提。

首先，借鉴发达国家的应急管理立法经验，如美国的《全国应急状态法》《国家地震灾害减轻计划法》等，健全我国有关应急管理的法律法规，形成完整的法律体系，在应急情况下有法可依，能按照正常程序去开展施救工作、控制事态发展、保证经济生活秩序不乱。

其次，优化完善我国采购方面的法律法规。目前，我国在政府采购方面的法律法规较少，主要有《政府采购法》《招标投标法》。为有效解决两部法律的衔接问题，避免两者出现法律冲突，使政府采购有统一、明确的标准，立法机构可以根据我国的发展需求积极调整、修改相关法律法规，并对法律空白给予填充。

最后，颁布应急招标采购独立法律。统一的应急采购基本法的主要内容可以是应急采购制度基本准则、程序等，但不是对现行管理办法或应急通知的总结，而是对现在和未来应急标准立法的严格规定和具体要求。行政应急处置措施是应对突发灾情的重要环节。但是，在一部法律文件中统一规定应急采购措施既不可行也不科学。因此，需要统一立法与专门立法相结合。专门立法是本着“一事一法”理念就具体事件制定具体的法律，如针对地震可以出台《地震应急采购条例》、针对洪水灾害可以颁布《防洪应急采购法》、针对传染病可以制定《传染病防治应急采购法》等。专法专用，将法律细化到具体事件上，从而更有针对性、更加高效。就目前有关突发事件的立法走向可知，“一事一法”的立法形式正向“一阶段一法”方向过渡，特别是自然性突发事件。当然，这两种模式是相对而言的，因为二者既存在交叉也可能同时存在。

2.健全高校招标采购应急管理领导体制

首先，成立高校应急采购领导小组。“领导体制是国家应急管理体系的组织基础。科学合理的领导体制，有利于为突发事件应对工作提供坚实的组织保障。健全应急管理领导体制，要发挥我国的政治优势和组织优势，构建一个上下联动、左右协调的应急管理组织网络。”[5]7各高校应成立临时的应急采购小组作为应急采购工作的牵头人和总指挥，组织结构扁平化管理，负责本校应急采购工作信息汇总和协调，指导本校采购人员进行应急采购工作，避免出现人心慌乱、招标采购工作无法正常运行等现象。

其次，坚持合作原则。危急时刻应坚持党的统一领导，坚持科学应对、联防联控和扶持弱小等原则。突发事件的处理需要多方合力，仅仅依靠高校采购部门一家之力难以真正在第一时间从根本上解决问题。只有各方力量积极参与，才能达到效果最大化。高校各部门应积极合作，设计有效可行的合作体系，掌握全局并指导各方的工作。[6]这种富有弹性的扁平管理结构可以实现权威和高效最大程度的统一。

3.优化高校招标采购应急管理运行机制

应急管理运行机制是突发事件下高校招标采购应急管理体系的功能基础。突发事件是一个包括事前、事发、事中、事后不同阶段的生命周期过程，对突发事件的应对活动是一个包括预防、监测、应急处置以及事后恢复等不同环节的全链条管理过程。应急管理要覆盖突发事件整个生命周期，做到事前“无急要应”、事中“有急能应”和事后“应后能进”。[5]8

因此，高校应急采购小组成员须对应急采购信息进行高效的收集、整理、筛选以及梳理，要对本校采购的需求量进行统一预估，避免发生错购、漏买等情况。对于高校而言，应充分运用“互联网+”、大数据等技术，推进招标采购应急管理信息平台的研究与建设，完善电子采购平台。设计的电子采购平台要满足以下条件：一是兼顾日常需求与特殊需求；二是一旦出现重大应急情况，可以快速响应以满足高校的正常运行。优化高校招标采购应急管理运行机制，完善电子采购平台中应急物品的基本信息，即型号、颜色、价格、数量、质量等级、制造商、经销商等信息一应俱全，合同中明确产品价格、配套服务等，在应急采购时，只要按照协议程序推进即可，从而可以极大地节约时间和比价等方面的成本。

4.规范高校招标采购应急管理预案编制

应急管理工作的主要目标是高效、有序、及时处理突发事件，而应急预案是有力、有序、有效应对各类突发事件的工作步骤，针对性和有效性极强，对我们处置突发事件具有很大作用。

目前，我国应急预案的编制存在一些不足。一是我国应急预案的内容及管理体系相对落后，就现阶段国家发布的应急预案、预案中的内容及管理体系显然与我国突发事件的实际情况并不适应。二是应急预案级别、类别划分不够清晰准确，主要表现为专项预案与部门预案界定不清、专项预案类别设置不全。三是发布的各预案间衔接关系不明确，如部门发布的预案与相关专项预案之间、同一个部门发布的预案之间、相关专项预案之间以及实施过程中每一条具体预案措施之间的关系都不够清晰明确、联系性不强；在建设预案体系中，法治建设、体制建设以及机制建设对其支持力度不够。在当前情况下，预案的调整无法给应急采购提供保障。因此，构建高校应急采购管理体系应以完善预案体系的机制、法制为目的，让应急预案具有法律效应。

高校招标采购应急预案的编制应有针对性地从上述不足入手，在编制过程中需要充分保证其科学性和规范性。具体来说，一是分析突发事件的性质及其对高校带来的影响，从而确保预案的科学性；二是确保预案操作性、实用性强，能够在实施过程中发挥作用和价值，同时遵循标准化原则，包括明确目标、了解实施程序；三是做好闭环管理工作，对突发事件发生的原因、解决方法、保障应急等方面进行准确记录并加以总结，从而不断优化和完善高校招标采购应急预案。

5.健全高校招标采购应急管理机制建设

首先，建立高校后勤物资应急储备制度。疫情等突发事件具有不特定性，属于不可预测的风险，这种情况下建立健全物资应急储备体系显得尤为重要。[7]因此，高校要做到未雨绸缪，提前准备各种必备物资以适用于各类突发事件。通常，灾害储备采购适用于《政府采购法》，主要是招标采购。但从现实角度考虑，日常采购和应急采购是有差异的。因此，高校在采购时要和供应商达成相关协议：出现突发事件时，供应商应保证优先供应、满足高校所需；在日常采购中，高校应优先考虑这些供应商，将其作为平时合作的首选。

其次，建立应急采购流程制度。高校可以通过采购方式的选择、供应商的选择、资金筹措与使用、信息公开等流程，形成应急采购下的固定制度。关于采购方式的选择，可以根据物资种类差异通过不同方式进行采购。以此次新冠肺炎疫情为例，口罩、防护服等医疗用品成为抗击疫情的刚需物资，特别是在疫情初期，对这些物资的采购尤其考验应急管理的应对能力。高校在应急采购时，既要保证物资的质量，又要控制采购成本，诸如口罩、防护服等就可以采用单一来源或询价的方式进行采购。

再次，建立高校应急采购人员培训制度。高校政府采购业务是一项专业性很强的工作，采购工作很大程度上依赖高校各院系科研人员或教职工的需求。由于高校采购工作人员并非专业的政府采购人员，对政府采购方面的专业知识和业务流程不熟悉，对政府采购的政策及采购流程法规的理解容易出现偏差，导致采购项目的执行进度缓慢、效果不理想。一旦高校采购管理部门与各院系缺乏有效的衔接和沟通，对需要采购的设备前期调研准备工作不充分，采购回来的设备就无法满足使用需求，从而造成资源浪费。特别是在出现突发事件的情况下，不专业的应急采购暴露出的问题更加明显。具体而言，健全高校采购人员培训制度可以从以下几方面着手：对高校采购人员进行资格认证，对现有高校采购从业人员和应急管理部门人员进行应急采购管理制度培训，制定统一、规范的应急采购培训方案，建立定期培训和专项培训相结合的培训方式，确立培训成效考核和落实机制、措施。

最后，建立高校应急采购监督机制。扩大高校招标采购监督覆盖面，包括对招标投标规划及预算等行为进行监管，供应商是否符合供货要求，招标完成后有关信息是否按时在相关渠道公开等等。建立独立的高校应急采购监督机构，如果高校采购部门自己采购、自己监督，那么在应急采购过程中难以做到真正的监督。当出现投诉时，采购部门要第一时间查清缘由并做出处理，面对供应商的投诉，应精简程序、提高办事效率，使供应商权利能在最短时间内得到救济。[8]

这次新冠肺炎疫情给各高校敲响警钟，当前高校在应急采购管理方案、应急法律建设等方面还存在诸多不足，有待进一步完善。而高校招标采购应急管理体系的构建可以进一步加强依法治校的力度，推进高校治理体系和治理能力现代化水平不断提升，推动高校质量和内涵建设，助推高校各项事业稳定可持续发展。