发展优质生态城市，打造宜居宜业宜游湾区

武文霞

当前，环境问题日渐转为全球危机，世界各国都面临着发展经济和保护自然生态环境双重压力，特别是新冠肺炎疫情仍在全球蔓延之时，城市亟需寻求发展突破，优化城市生态环境，解決资源、环境和社会经济发展之间的矛盾，以应对社会各方面压力与挑战。

大湾区作为中国改革开放前沿地带和中国经济发展的重要增长极，应率先破解经济发展与环境保护的生态瓶颈难题，尽快补齐生态环境保护的短板，将生态城市建设落实到具体实践中，变中求进，集聚经济发展新动能，推动城市更好地协调环境问题，引领并实现城市发展转型，推动湾区优质生活圈建设，满足人民群众日益增长的美好生活需求。

Grossman从计量经济学的角度揭示了城市生态环境质量随着城市经济发展水平的提高呈现倒“U”型的演变规律，提出著名的环境库兹涅茨曲线（EKC）假设，当经济发展到一定程度之后会实现环境质量与经济发展双赢。当前，粤港澳大湾区城市发展正处于拐点时期，协调好经济发展与环境保护问题至关重要。

粤港澳大湾区生态城市建设现状

粤港澳大湾区由香港、澳门特别行政区和珠三角九市组成，同根同源，民俗相近。近年来，湾区城市积极推进生态环境保护工作，不断拓展深化生态领域层面的合作，绿色环保和低碳发展合作成效显著，各城市的单位GDP能耗和单位工业增加值能耗总体呈现下降趋势，但在生态城市建设过程中也存在一些问题，面临诸多挑战。

历史遗留问题太多，生态环境压力日益增大。改革开放以来，珠三角地区通过引入香港、澳门等地区的技术、资本发展出口加工制造业和贸易等产业，形成了“前店后厂”式产业体系和“摊大饼”式发展模式，很多中小城市依靠资源驱动和低成本的劳动力带动了当地经济发展，但也造成了要素配置效率较低，产业布局不合理，特别是“遍地开花”的发展模式能耗特别大，难以形成规模经济。同时，工业污水和生活污水排放量不断增加，致使地表水污染严重，黑臭水体淤积，潜在隐患较大。更重要的是，有些城市缺乏足够的环保治理设施，生活污水处理率和生活垃圾无害化处理率都比较低，以致部分河涌与土壤污染严重。此外，还有些区域的水资源环境缺乏有效引导和监管，导致城市水生态破坏严重，接近资源环境承载力的上限，修复难度较大。

湾区内部协作的体制机制尚未充分健全，缺乏高效联动。粤港澳大湾区内部体制存在多个层面的差异，“一个国家、两种制度、三套法律体系、三个关税区、三种货币”，导致在行政机构、财政体系、货币制度和司法体制等方面存在很大差异，形成了巨大的市场分割，以致在基础设施建设、资源整合和资本运作等方面，存在一定的协调难度。特别是涉及到跨行政区的综合性基础设施，统筹力度欠佳，与土地、城市等专项规划缺乏有效对接，缺乏相应的政策支持，容易造成资源的损耗浪费等现象。

湾区各城市生态发展质量参差不齐，存在时序差异。香港和澳门城市化发展比较早，对城市生态环境的关注也早于内地。然而，港澳近年生态环境也不容乐观，澳门一直靠填海造地工程满足城市发展空间需求，破坏了地形地貌、河流水文等自然地理环境，以致城市生态系统格局发生改变，降低了城市生态环境质量。香港高密度的基础设施建设和密集开发严重影响了生态宜居度，人口高度集中，土地资源过度开发，严重削弱了城市生态环境的承载力。珠三角地区依托毗邻港澳优势，承接了大量港澳产业转移，经济发展水平和城镇化水平逐年提高，但城市生态环境发展面临诸多挑战。各个城市之间的生态环境质量相差很大，深圳、东莞、广州、佛山等市人口高度集中，资源能耗比较大，城市工业产值与环境质量存在一定的相关性。

城市和乡村发展不平衡，城乡生态融合尚未充分对接。粤港澳大湾区城乡之间在准入机制和行业标准等问题上存在一定差异，城乡融合缺乏有效联动和制度对接。大量人口和产业转移到城市，人口高度集中，中心城区交通拥堵，机动车尾气排放量上升，城市热岛效应明显，加大了城市负荷，导致大气污染、噪声污染等环境问题严峻。有些中小城市过多依赖规模扩张和物质资源消耗，耕地资源不断减少，“三废”排放指数型增长，积累了一定的结构问题，这给城市的生态环境承载力带了很大挑战。与城市相比，乡村生态环境建设力度不够，导致土地资源未能高效利用，很多生物栖息地逐渐丧失，生物容纳量不断减少，影响了物种的多样性，乡村生态环境的屏障功能未能充分显现。

所以，粤港澳大湾区在经济总量和人们生活水平不断提高的同时，仍然存在城市环境污染、生态破坏等问题，特别是城市人口高度集中，受制于区域发展空间，资源过度消耗，既损伤了生态服务功能，又增加了城市生态压力，而环境恶化和资源枯竭又约束了城市的发展，城市资源环境濒临负荷状态，亟需破解资源约束趋紧的发展瓶颈。

粤港澳大湾区生态城市建设路径探讨

粤港澳大湾区要立足世界级城市群战略定位，贯彻执行“绿色发展，保护生态”的发展理念，着力解决人民群众关心的历史遗留问题。转变经济发展方式，推动产业结构优化升级，完善生态环境保护顶层设计和制度体系，构建政府主导、企业和社会公众参与的协同联动机制，提升生态环境治理效能，着力打造宜居宜业宜游的湾区城市群，引领中国生态城市发展。

转变经济发展方式，推动产业结构优化升级。加快传统产业改造升级，推动经济发展方式由粗放式向集约式转变，由增量扩张向品质提升转变。一方面，建立健全落后产业退出机制，逐渐淘汰高能耗、重污染和低效率的落后生产工艺，利用新兴技术改造传统产业，发展低碳循环经济，加快实现经济增长与资源环境负荷的脱钩，提高资源集约利用水平。另一方面，吸引高端创新要素，大力发展清洁能源，打造绿色供应链，加快可再生能源利用，凸显绿色产业集群效应，让生态优势能够转化为经济优势。由依靠物质要素投入向依靠创新驱动要素转变，通过湾区核心城市的技术外溢作用支撑城市产业链升级发展，推动湾区内部产业链、创新链与价值链的融合发展，实现产业绿色改造升级和生态良好的绿色湾区经济。

完善生态环境制度供给体系，提高环境治理效能。健全城乡生态文明制度体系，科学划定功能分区，加强分类指导，不断提升城乡环境治理效能。一方面，完善城市生态环境保护管理制度，提高生产生活质量。不仅完善湾区大气污染检测防治、水资源循环利用、城市绿化网络系统等制度体系，而且推动落地并转化为治理效能，彻底改善城市生态环境;全方位协调生态环境保护与城市开发的关系，增加空气质量优良天数，全面清理灰霾天气，强化湾区空气质量达标管理;补齐污水处理短板，实现排污许可全覆盖，推动雨洪资源等循环利用;拓展城市立体绿化网络，增强气候调节功能，推动城市生态良性循环。另一方面，健全农村生态环境治理体系，全力保护乡村生态环境。严格落实《关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》《农业农村污染治理攻坚战行动计划》等政策，开展生态乡镇（街道）、村（居）等系列生态创建与遴选活动，推进土壤资源的治理修复和污染地块安全利用。从源头上治理，全面防控与治理农村农业面源污染，推动农村生产方式和生活方式转变，优化生态安全屏障体系，促进农村生态环境治理体系的现代化发展。

构建政府主导、企业和社会公众参与的协同联动机制。粤港澳大湾区生态城市建设是一项综合性的社会系统工程，湾区内各城市生态环境的依存度较高，必须着力构建政府主导、企业和社会公众参与的污染联控联治工作机制，加强生态环境的协同管理。不仅要完善政府、企业和公众的联动机制，而且要构建跨部门与跨区域协调机制，强化部门联动，坚持区域联防联控，加强跨区域污染监管和协同处理能力，有效发挥政府的主导作用和市场机制作用，鼓励企业和公众等社会力量积极参与;引导社会资本投入生态建设领域，共同推进大气、土壤和水污染防治行动，多方参与、合力共治，协力推进污染物总量减排和达标排放，推动固体废物无害化、减量化和资源化发展，推动湾区资源环境承载状况的回升，实现多元主体共赢发展和共建共治共享的社会生态治理格局。

建设湾区宜居生态城市，提高民众满意度。习近平总书记强调，“一定要生态保护优先，扎扎实实推进生态环境保护，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境，推动形成绿色发展方式和生活方式。”湾区生态城市的建设发展不局限于生态环境保护，还在于生态宜居条件下人民群众满意度的提升，不仅仅是资源消耗与生态环境的平衡，而且是绿色低碳的城市建设运营模式，让民众获得实实在在的幸福感和安全感。采用绿色低碳技术，创建生态安全、绿色低碳、环境优美的大湾区，充分发展5G等新基建，增强节能环保与大数据的融合，便利民众日常生活，推动实现湾区循环经济的生产生活方式，提高民众生活质量和民生满意度。

激活存量土地，高效利用国土空间。践行“绿水青山就是金山银山”发展理念，不断推进主体功能区建设，高效利用国土空间，坚持在发展中保护、在保护中发展，一方面，加快盘活存量土地资源，充分开发农村荒废、闲置土地，提高生态绿地比例，挖掘存量土地潜力，提升土地利用效率。另一方面，约束增量土地资源，改善土地利用结构，加强城市绿道和生态空间规划，加大资本、技术和人才等元素投入，增加生态发展空间，合理控制开发强度，推动土地集约化开发利用，形成节约资源和保护环境的空间格局。

习近平总书记在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作時指出，城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市。这一论断进一步丰富了城市生态文明内涵。当前，人们对物质生活和精神生活质量的要求也随着经济发展而不断提高，对绿色生态城市也产生了尤为迫切的需求。所以，无论是从环境保护的角度，还是从经济增长角度而言，构建粤港澳大湾区生态城市，不仅利于推动资源要素高效便捷流动，形成经济、社会和生态协同发展的新格局，而且利于推动湾区资源统筹互补和区域协调发展，打造宜居宜业宜游优质生活圈，满足人民群众日益增长的美好生活需要。

（作者系广东省社科院环境与发展研究所博士、副研究员）