中国企业“一带一路”PPP项目的核心问题研究

梁 爽

(辽宁对外经贸学院 国际经贸学院，辽宁 大连 116052)

PPP(Public—Private—Partnership)模式，是一种融资和项目管理模式，由公共部门与私人企业之间进行合作，其典型结构是政府部门或地方政府通过政府采购的形式，与中标单位组建的特殊目的公司签订特许合同，由该公司负责筹集资金、项目建设及经营管理，该模式对资金需求量较大的大规模基础设施建设益处极大。国外PPP模式相对成熟，国内关于PPP模式的研究更多局限于国内基础设施和公共服务设施的建设，对海外投资中应用PPP模式的研究和探讨相对有限，在实施过程中有许多问题需要深入研究，以保证项目更有效地实施。

一、中国企业“一带一路”PPP项目的实施背景

2013年国务院大力推广PPP模式以来，PPP在中国出现爆炸式增长。国内PPP模式主要应用在基础设施和公共服务设施的建设中，如在公路、铁路、地铁等建设中扮演着重要角色，PPP项目成绩斐然。PPP模式同时开始应用于海外投资项目，在“一带一路”基础设施项目建设中，沿线国家多是发展中国家和新兴经济体，基础设施比较薄弱，对大规模的基础设施建设有着旺盛的需求，但资金需求量巨大，借助亚洲开发银行、亚投行、上合组织开发银行、丝路基金等国际金融机构力量可以解决一部分资金需求，但是还有很大的资金缺口。除了政府资金投入、国际金融资本的支持外，必须拓宽融资渠道大量引入社会资本。于是，应用PPP(公私合作)模式，将大量的私营资本吸纳进来，利用私营方在专业上的管理经营能力，高效开展基础设施建设项目，就成为了解决这一问题的现实选择。

在这样的大背景下，PPP模式自2015年开始迅速成长。2017年习近平总书记在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式的主旨演讲中明确提出，在“一带一路”建设中推广政府和社会资本合作(PPP)模式。目前，中国企业海外投资PPP项目正在全面推行，尤其与“一带一路”沿线国家的PPP项目逐渐增多。

二、中国企业“一带一路”PPP项目的实施现状

(一)项目区域分布

数据显示，从项目区域分布来看，已申报的“一带一路”PPP项目覆盖了五大洲，主要分布在南亚、西亚、东盟等地区，其中，南亚数量最多，达到了420个，投资规模达到了1526亿美元(见图1)。从单个国家来看，我国PPP项目的投资国家还是比较集中，我国对印度的PPP项目投资规模最大，而且数量也是最多(见图2)。

图1 “一带一路”PPP基础设施项目建设区域分布

数据来源：中国PPP蓝皮书：中国PPP行业发展报告(2017-2018)

图2 “一带一路”PPP基础设施项目建设前5名国家

数据来源：中国PPP蓝皮书：中国PPP行业发展报告(2017-2018)

(二)项目类别

从项目类别来看，包括水电站、油气管道等能源项目，机场、码头、港口等交通运输项目，网络安全等信息化项目，还包括产业新城、经贸合作区等园区类项目等(见表1)。根据世界银行数据显示：2017年，沿线PPP项目主要集中在能源和交通行业，能源PPP投资占比达60%，交通占比35%。以媒体汇总的2018年10大海外PPP项目为例，“一带一路”沿线7个项目全部为交通和能源项目，其中光伏、光热、水电项目三个、公路项目两个、港口和地铁项目各一个。

表1 “一带一路”PPP典型项目

(三)项目资金来源

“一带一路”倡议提出以来，中央政府鼓励在沿线国家基础设施领域投资，并给予优惠的投资政策。根据PPP项目案例分析，大约半数以上的资金来源于国内的金融机构。例如，柬埔寨额勒赛下游水电项目，几内亚苏阿皮蒂水利枢纽项目，厄立特里亚金矿项目等，都有中国进出口银行的资金。又如，巴基斯坦卡洛特水电项目，有国际资金和丝路基金的参与；三峡集团巴基斯坦卡洛特水电站引进IFC和丝路基金。除此之外，还有沿线国家的金融机构和当地资本市场的资金融入。

三、中国企业“一带一路”PPP项目的核心问题及对策分析

(一)PPP项目的风险控制

1.典型案例分析

目前，中国企业海外投资的成功率不高，部分中国企业开拓海外市场代价巨大。尤其“一带一路”沿线，国家众多，各国政治体制、经济发展、法律环境、宗教信仰、文化环境差异很大，导致中国企业在沿线国家投资风险纷繁复杂。PPP项目除以上风险外，还面临在投融资、建设与运营管理方面风险，给中国企业带来极大的挑战。

2.风险归类及风险控制方法

表2列举了海外投资部分失败典型案例，还有一些海外投资PPP项目最终完工或正在进行，但在项目实施过程中一波三折。中国企业投资“一带一路”沿线国家PPP模式面临的风险纷繁复杂，包括市场风险(政治风险、经济风险、法律风险、社会风险和环境风险等)、决策风险(经验缺乏、决策盲目等)、管理风险(分包风险、人力资源风险、劳工风险等)、建设运营风险(地质风险、质量风险、安全风险、设计风险、技术标准风险等)。研究“一带一路”PPP模式面临的挑战和的风险，并做好风险的控制，才能防患于未然，保障项目的成功率。这需要中国企业和政府的参与，建立风险控制机制，包括政府风险监管机制和企业风险规避机制。政府风险监管机制包括项目决策机制、风险预警机制、保险监管机制等。企业风险规避机制包括法律合同管理机制、风险分担机制、人力资源保障机制等。

表2 中国企业海外投资典型失败案例分析

(二)中国企业PPP项目的投融资

资金是否及时到位，决定中国企业PPP项目是否得以顺利实施。PPP模式就是通过大量社会资本的投入，解决项目资金缺口问题。而PPP项目投资金额巨大，经常几十亿上百亿的大工程，而且工程建设周期长，社会资本自身无法保证资金的投入，又面临一定的融资难题，除了传统的国际金融机构外，还需要拓展多层次、多元化的资金融通渠道，保证项目的顺利进行。

1.支持“一带一路”的四大开发性金融机构

目前，为“一带一路”建设保驾护航的四大金融机构是丝路基金、亚投行、金砖国家开发银行，以及上合组织开发银行。其中，丝路基金和亚投行在“一带一路”建设中起着重要作用，金砖国家开发银行和上合组织开发银行的成立运营，也将为“一带一路”提供资金支持。 截至2019年4月，丝路基金签约投资项目约30个，承诺投资金额超过110亿美元，其中人民币签约投资额达到180亿元，同时还承诺出资20亿美元成立中哈产能合作基金。覆盖“一带一路”相关国家和地区。丝路基金承诺投资金额中的约70%投向大型基础设施类国际合作项目，超过70%的承诺投资额是股权投资。亚投行共批准39个项目，总投资79.4亿美元，如果按20%的投入就是5倍撬动资本金来算，总共撬动了近400亿美元的总投资。在东亚、东南亚、南亚、中亚、西亚、非洲等六个地区18个国家，项目主要集中在交通、能源、电信、城市发展等领域。(数据来源：搜狐网)

2.政府支持下中国银行业及保险业资金投入

中国企业开拓“一带一路”PPP市场，需要中国政府部门的大力支持。近年来，国家积极引导各类金融机构加大“一带一路”PPP项目的资金投入。中国保险报网数据显示，截至2018年11月份，有11家中资银行在27个“一带一路”沿线国家设立了71家一级分支机构。其中，除了政策性银行及四大国有银行外，交通银行、招商银行、中信银行、兴业银行、平安银行等商业银行也在积极加大投资“一带一路”建设。“一带一路”倡议的实施，为我国银行业的发展带来了机遇和挑战，中国银行业需要做好顶层设计，进行金融产品的创新，为中国企业“走出去”提供资金支持。此外，中国保险业也一直积极支持“一带一路”建设。中国保险资产管理业协会的数据显示，自2013年9月“一带一路”倡议提出至2018年7月底，保险资金以债权、股权投资计划形式，支持“一带一路”注册规模已达9612.15亿元。2017年5月，中国保监会下发《关于保险资金投资政府和社会资本合作项目有关事项的通知》。由于保险资金规模大、期限长、收益率合理的优点，适合投资PPP项目，保险资金可以计划采取债权、股权、股债等结合方式，选择投资PPP项目。

3.引进第三方资金，争取国际多边开发金融机构支持

PPP项目资金还需要广泛的社会资本参与，在“一带一路”建设中，应尽可能引进第三方资金，充分整合沿线国家社会资本，由沿线国家私有银行和其他国际金融多边开发机构对PPP融资参与，弥补基础设施建设的不足。三峡集团巴基斯坦卡洛特水电站引进IFC和丝路基金就是成功的案例，值得学习和研究。又比如，马来西亚最经典的南北高速公路PPP项目，项目全长912千米，在公路建成400千米之后，由于财政资金不足，政府无法将项目进行下去，后来马来西亚银行和金融机构提供贷款，而且来自十几家外国银行组成的国际银团提供了部分贷款，解决了项目建设的部分困难。再如，2018年签约的哈萨克斯坦63兆瓦光伏项目就是使用的欧洲复兴开发银行(EBRD)的资金。

4.对接当地资本市场，吸引合作伙伴投资

不断注入的资金是PPP项目建设的新鲜血液，PPP就像资本市场的杠杆，撬动庞大的民间资本，解决市场和资金长期矛盾。斯里兰卡2006年成立PPP中心，最成功的项目是科伦坡港口项目，投资单位是南亚有限公司和斯里兰卡港务局，项目BOT模式特许经营30年，项目投资18亿美元，债务和股权比例为60%：40%，整个项目有8个合作伙伴投资：斯里兰卡港务局、斯里兰卡某投资公司、两个港务管理公司、三家金融机构、一家船务公司。项目1999年动工，2003年完工，港口规模扩大3.5倍，提升港口的工作效率，并开创PPP在斯里兰卡港口建设的先河。科伦坡港口项目经验启示我们，开拓“一带一路”PPP市场，不能完全依赖国家开发银行等金融机构或自有资金，还需要与当地资本市场对接，需要更多的合作方，合作伙伴越多，资金的聚集效应就越大。(数据来源： 财政部PPP中心)

(三)中国企业退出机制和争议解决方法

1.退出机制

中国企业开拓“一带一路”市场，除了传统的工程总承包的方式外，近年采用PPP模式的逐渐增多。但在PPP项目的推广中，存在重市场准入、轻退出机制的倾向。“一带一路”沿线国家情况比较复杂，风险因素难以控制，部分PPP项目终止或搁置，由于没有引入合理的退出渠道，造成很大经济损失。目前，由于退出机制尚不健全，有些社会资本担心资金回收问题，在项目投资时顾虑重重。为了保障中国企业项目投资的权益，需要引入安全的项目退出机制。

2014年，国家发改委颁布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，将退出机制作为重要一环予以规范，并提出政府要“依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道”。社会资本投资PPP，通常采用三种渠道退出：一是项目清算退出，二是股权回购或转让，三是资产证券化。

“一带一路”沿线地区大多数资本市场不发达，关于PPP项目的股权转让可能性较小，而且作为特许权协议的受让主体，法律规定股权完全转让也不可能，但是可以考虑部分转让，也可以考虑同欧洲等发达经济体开展第三方合作，共同开发PPP项目，通过欧洲市场实现部分转让和再融资。长远看，中国可以考虑建立与国内联通的PPP资产交易市场，实现再融资或股权转让。资产证券化可以有效降低原始权益人的债务杠杆，破解PPP项目融资难、提高社会资本流动性等，我国可以探索发展PPP项目资产证券化，为项目退出提供保障，加速项目的落地和发展。

2.争议解决

中国企业在开拓“一带一路”PPP市场进程中，案例纠纷和争议很多，沿线国家法律制度各异，如果照抄照搬现有法律或直接诉诸现行国际贸易争端解决机制，通常不符合“一带一路”PPP的实际，不符合东道国政府和社会资本的关切。因此，应该根据“一带一路”实际情况，结合现行国际贸易争端解决机制，制定 “一带一路”争端解决机制。此外，在PPP项目合同中，争取签订对中方有利的争议条款，就会在争议处理时处于主动地位，保障中国企业的合法权益。

目前，我国开拓海外PPP市场还处于起步阶段，需要借鉴国外PPP模式的先进经验。中国企业开拓“一带一路”PPP市场进程中，除了本文探讨的中国企业的角色定位问题、PPP项目的风险控制问题、社会资本的有效融资问题，以及中国企业退出机制和争议解决等问题之外，还有许多问题需要进一步探讨。随着中国“一带一路”的推进，中国企业应不断总结开拓PPP市场经验与教训，使中国企业不仅要更快地“走出去”，而且要走得更好更稳。