双循环新发展格局下的西藏经济发展及其法治保障——深入贯彻中央第七次西藏工作座谈会精神

肖 京

（中国社会科学院法学研究所 北京100720）

中央第七次西藏工作座谈会于2020年8月28日至29 日在北京召开，习近平总书记出席会议并发表重要讲话。习近平总书记在讲话中明确指出，面对新形势新任务，必须全面贯彻新时代党的治藏方略，坚持统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，坚持稳中求进工作总基调，铸牢中华民族共同体意识，提升发展质量，保障和改善民生，推进生态文明建设，加强党的组织和政权建设，确保国家安全和长治久安，确保人民生活水平不断提高，确保生态环境良好，确保边防巩固和边境安全，努力建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新西藏。[1]西藏发展既是区域性问题，又是全局性问题。深入贯彻中央第七次西藏工作座谈会精神，必须充分结合我国当前双循环新发展格局的战略部署，高度重视并充分认识双循环新发展格局对西藏经济发展的重大意义，牢牢把握双循环新发展格局为西藏经济发展提供的新契机，在宏观上理解西藏发展的重大问题。

一、双循环新发展格局对西藏经济发展的意义重大

西藏地区地处祖国的西南边疆，战略位置十分重要。西藏地区的发展不仅关系到西藏地区的安全与稳定，同时也关系到整个国家的安全与稳定，具有十分重要的战略意义。[2]中央历来高度重视西藏地区的发展问题，自西藏和平解放以来，尤其是党的十八大以来，中央出台了一系列政策措施，有力促进了西藏地区的发展，取得了举世瞩目的辉煌成就。西藏地区发展的光辉历程表明，西藏地区的发展离不开中央政策的大力支持，离不开内地省份的大力支援，离不开西藏地区人民的奋力拼搏。西藏地区发展的光辉历程还表明，西藏地区的发展必须不断加强和祖国内地的联系，必须在祖国整体发展的全局中谋划地区发展。

2020 年5 月以来，中央提出并多次强调要“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。双循环新发展格局是以习近平总书记为核心的党中央在新形势下对我国经济发展作出的新的重大战略部署。推动双循环新发展格局的形成，是当前和今后一段时期经济发展的首要任务，也是“十四五”时期经济改革与发展的重要着眼点。今后一段时期内西藏地区的发展，是在全国经济布局下的大发展，是双循环新发展格局下的新发展，是在进一步加强与内地联系中的大发展。高度重视并充分认识双循环新发展格局，对于深入贯彻中央第七次西藏工作座谈会精神，促进西藏地区的快速发展，具有十分重大的意义。

首先，双循环新发展格局是进一步缩小西藏地区与内地发展的差距的重要保障。区域发展不平衡问题由来已久，改革开放初期，出于全国发展战略全局的考虑，各项改革开放政策普遍向占据优势地理位置而又有一定发展基础的东部沿海地区倾斜，东部沿海地区由此也迎来了难得的发展机遇。在改革开放四十多年之后的今天，东西部之间的发展差距进一步拉大，包括西藏在内的西部地区的发展问题就显得更为迫切。双循环新发展格局虽然并不排斥“外循环”，但会更加重视“内循环”。这个“内循环”就是要更加重视国内区域经济的协调与均衡，这必然会加大中西部地区的投资与消费促进力度，西藏发展必将从中获得更多的收益。

其次，双循环新发展格局是“后疫情时代”西藏发展的重要保障。突如其来的新冠肺炎疫情对经济与社会的发展带来了前所未有的冲击。疫情暴发以来，我国的经济发展受到了严重影响，据国家统计局2020年4月17日公布的数据，2020年第一季度我国的国内生产总值同比下降6.8%。疫情使得世界上许多国家都处于“经济停摆”状态。可以合理预见，疫情不会在短期内结束，而疫情防控也已经成为常态。发展才是硬道理，加快发展是解决西藏所有问题的关键，在疫情防控常态化的背景下更是如此。当前，如何有效促进和保障经济与社会的发展，已经成为摆在我们面前的重大现实问题。西藏地区在我国国家战略中处于十分重要的地位，同时又是经济与社会发展相对落后的地区，在当前已经进入全面建成小康社会决定性阶段，经济与社会的发展问题显得尤为迫切。双循环新发展格局能够有效对冲疫情的负面影响，为西藏发展提供有力的支撑。

再次，双循环新发展格局是维护西藏地区安定与团结的重要保障。双循环新发展格局对西藏地区而言，不仅具有经济层面的意义，同时还具有政治、社会、民族、文化等方面的战略意义。双循环新发展格局不仅有利于西藏经济的更好更快发展，同时还将会在不断深入的经济合作与交流过程中进一步凝聚人心、促进各民族文化交流，从而更加有利于各民族的团结和国家的安定。由此可见，双循环新发展格局对西藏地区的全面发展和国家的安定团结意义十分重大。

二、双循环新发展格局下西藏发展的宏观思考

对于双循环新发展格局下的西藏发展思考，固然需要从经济与社会发展的具体层面予以探讨，但更需要从国家对西藏地区的战略定位和治藏方略的宏观层面进行把握。这是因为，从宏观上分析双循环新发展格局下的西藏发展，有利于我们把握工作的重点，从而更加高效、更加准确地应对西藏发展中的各种问题。

中央对于西藏的战略定位和治藏方略是一个逐步深化的过程。关于西藏地区的战略定位，时任国家副主席的习近平在西藏和平解放60周年庆祝大会上明确指出，“西藏是重要的国家安全屏障，也是重要的生态安全屏障、重要的战略资源储备基地、重要的高原特色农产品基地、重要的中华民族特色文化保护地、重要的世界旅游目的地”。

关于治藏方略，在2015年8月中央第六次西藏工作座谈会上，习近平总书记强调，“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础，是党的十八大以后党中央提出的西藏工作重要原则”，并把六十多年来党的治藏方略总结概括为“六个必须”。在2020年8月召开的中央第七次西藏工作座谈会上，习近平总书记又在“六个必须”的基础上进一步提出了“十个必须”的治藏方略：“必须坚持中国共产党领导、中国特色社会主义制度、民族区域自治制度；必须坚持治国必治边、治边先稳藏的战略思想；必须把维护祖国统一、加强民族团结作为西藏工作的着眼点和着力点；必须坚持依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础的重要原则；必须统筹国内国际两个大局；必须把改善民生、凝聚人心作为经济社会发展的出发点和落脚点；必须促进各民族交往交流交融；必须坚持我国宗教中国化方向、依法管理宗教事务；必须坚持生态保护第一；必须加强党的建设特别是政治建设”。习近平总书记在此次座谈会上还特别强调了“四个确保”：确保国家安全和长治久安，确保人民生活水平不断提高，确保生态环境良好，确保边防巩固和边境安全，努力建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新西藏。

习近平总书记关于西藏战略地位的“六个重要”、治藏方略的“十个必须”“四个确保”等方面的重要论述，不仅是西藏工作应当长期坚持的重要准则，同时也为西藏未来的整体发展指明了方向。分析双循环新格局下的西藏发展，需要从中央对西藏的战略定位和党的治藏方略出发。

从西藏的战略地位来看，西藏地区战略地位的“六个重要”又可以进一步划分为三个方面：屏障（国家安全屏障、生态安全屏障）、基地（战略资源储备基地、高原特色农产品基地）、文旅（文化、旅游）。在双循环新发展格局下，就“后疫情时代”的西藏发展来看，“六个重要”中的国家安全、文化旅游两个领域受到的影响最大、挑战最多。这是因为，作为边境地区，西藏地区面临较大的输入性风险，同时，西藏地区又是重要的世界文化旅游目的地，而疫情的蔓延使得全球旅游产业几乎处于“停摆”状态。相对而言，生态安全、战略资源储备、高原特色农产品等领域基本不受影响。由此观之，从“六个重要”角度来看，国家安全和文化旅游产业将是今后西藏发展所需要重点关注的领域。

从治藏方略的“十个必须”来看，当前需要更加注重把维护祖国统一、加强民族团结作为西藏工作的着眼点和着力点，需要更加重视坚持依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础的重要原则，需要更加突出必须统筹国内国际两个大局，需要更加关注必须把改善民生、凝聚人心作为经济社会发展的出发点和落脚点，需要更加强调必须促进各民族交往交流交融。当然，这并不是说“十个必须”中的其他内容不重要，而是上述所列的相关内容在当前情形下显得更为迫切。这就需要严格按照法治的总体要求防控和应对疫情，用好法治的手段来对冲疫情带来的经济下行风险，确保西藏地区保质保量完成全面建成小康社会的总体目标；这就需要重点解决就业、医疗、教育、住房、养老等一系列民生问题，以解决民生问题为重要抓手来凝结人心，确保西藏地区人民群众的基本生活水平不受疫情影响并能得到逐步提高；这就需要特别关注民族团结问题，通过疫情防控构建各民族命运共同体来增强民族团结和文化认同，确保民族团结得到不断巩固、文化认同感不断提升。

需要指出的是，习近平总书记在中央第七次西藏工作座谈会上特别强调，必须把改善民生、凝聚人心作为经济社会发展的出发点和落脚点，为双循环新发展格局下的西藏发展进一步指明了方向。同时，习近平总书记还专门针对西藏经济社会发展作出五个重要部署，那就是：要贯彻新发展理念，聚焦发展不平衡不充分问题，以优化发展格局为切入点，以要素和设施建设为支撑，以制度机制为保障，统筹谋划、分类施策、精准发力，加快推进高质量发展；要在巩固脱贫成果方面下更大功夫、想更多办法、给予更多后续帮扶支持，同乡村振兴有效衔接，尤其是同日常生活息息相关的交通设施、就医就学、养老社保等要全覆盖；要围绕川藏铁路建设等项目，推动建设一批重大基础设施、公共服务设施，建设更多团结线、幸福路；要培育扶持吸纳就业的能力，提供更多就业机会，推动多渠道市场就业；要培养更多理工农医等紧缺人才，着眼经济社会发展和未来市场需求办好职业教育，科学设置学科，提高层次和水平，培养更多专业技能型实用人才。以上五大部署的内容广泛涉及新发展理念、脱贫攻坚、基础设施建设、就业与人才培养等多个领域，与双循环新发展格局的战略部署共同推动西藏发展。

由此可见，从宏观的视角来看，双循环新发展格局与中央对西藏的战略定位和治藏方略在理念上具有高度契合性。二者都强调维护祖国统一、加强民族团结，都重视国内国际两个大局的统筹，都强调经济发展与民生改善，都强调民族交往交流交融，具有内在的统一性。双循环新发展格局的战略部署与中央第七次西藏工作座谈会的指导精神必将对西藏发展产生重要而深远的影响。

三、双循环新发展格局下的西藏经济发展

从经济基础决定上层建筑的基本原理出发，西藏发展的关键在于西藏经济的发展。新发展格局，是根据我国发展阶段、环境、条件变化提出来的，[3]双循环新发展格局下的西藏发展首先是经济发展的问题。

当前的双循环新发展格局还应当充分考虑到“后疫情时代”的经济发展问题。今年以来国内外的疫情使得西藏经济遭受了数额不少的损失，对西藏经济发展的挑战是全方位的，对此，我们绝对不可以低估。总体来看，“后疫情时代”的西藏经济发展至少将会面临以下几个方面的挑战。首先，面临因防控疫情所进行的额外财政支出所产生的财政压力方面的挑战。此次新冠肺炎疫情属于突发性公共卫生事件，不可能在财政支出中提前列入预算，但相应的支出却又是必须支出的项目。无论是疫情防控物资的购买与调度，还是防疫人员劳动报酬的发放，都将是一笔不小的开支，从而形成一定的财政压力。其次，面临因外贸额度急剧下降所带来的挑战。时至今日，新冠肺炎疫情已经蔓延全球，基于外防输入式疫情风险的要求，最大限度减少国际人员流动将成为今后一段时期疫情防控的重要措施，加上因国外经济停摆带来的贸易停滞，使得西藏外贸水平将会在一定时期内持续下滑。再次，面临因经济发展停滞带来的挑战。突如其来的新冠肺炎疫情，西藏经济发展受到了严重影响。基于疫情防控的需要，相关企业的生产经营活动受到了严格的限制，经济发展水平受到了不小的冲击。最后，面临因财政收入缩减所带来的挑战。基于疫情防控的需要，不少的企业缩小生产经营规模甚至停产，导致其经营收入锐减，由此带来财政税收的缩减。而相应的财政支出不仅没有缩减，反而会因为应对疫情进一步扩大，财政收入将会面临失衡的风险。“后疫情时代”西藏地区经济发展面临的以上诸多挑战，在双循环新发展格局下，都会得到逐步改善。随着双循环新发展格局的逐步推进，中央将会加大对西藏地区的转移支付力度，为西藏地区的经济发展提供有力的财政支撑，同时还会加强西藏地区的交通等方面的基础设施建设，使得西藏地区与内地的经济交流更加高效便捷。从这种意义上讲，西藏地区将成为双循环新发展格局的重点受益地区。

研究双循环新发展格局下的西藏经济发展，还需要把握西藏经济的基本情况和产业结构，并在此基础上探寻西藏经济发展的重点与难点，以便寻找到解决问题的最优路径。据西藏自治区统计局、国家统计局西藏调查总队联合发布的《2019 年西藏自治区国民经济和社会发展统计公报》显示，2019年西藏地区实现地区生产总值（GDP）1697.82 亿元，其中，第一、二、三产业的增加值分别为138.19亿元、635.62亿元、924.01亿元，三大产业增加值所占全区生产总值的比重分别为8.2%、37.4%、54.4%。通过以上数据可以看出，第二、三产业对于西藏的经济发展具有决定性的意义，因而更应当受到重视。同时，考虑到第一产业受疫情影响不大，而第二、三产业受疫情影响较大，尤其第三产业所受到的影响更大，在政策制定方面更应当着重考虑促进第三产业的发展。如果对数据进一步深入分析，可以看出，2019 年西藏地区建筑业增加值503.90 亿元、旅游总收入559.28 亿元，分别占全区生产总值的29.7%、32.9%，合计占比为62.6%。因此，建筑业、旅游业将会是今后经济工作的重中之重。此外，数据显示，2019 年全区工业增加值为131.72 亿元，餐饮收入为110.04 亿元，货物进出口总额为48.76 亿元，以上经济领域受到疫情的影响同样较为严重，虽然单个领域所占经济总量的比例并不算大，但考虑到其合计总额数量同样也相当可观，因此也应当成为考虑的重要内容。[4]综上所述，从产业结构的角度来看，为了更好应对当前西藏经济发展的挑战，应当牢牢把握建筑业、旅游业两大核心领域，同时兼顾工业、外贸和餐饮业等行业。

通过以上分析，我们完全有理由相信，西藏地区必将是双循环新发展格局的最大受益地区之一。随着双循环新发展格局的深入推进，西藏经济发展必将迎来一次新的跨越，与内地省份的经济交流与互动也将会更加频繁。

四、双循环新发展格局下西藏经济发展的法治保障

在双循环新发展格局下，要实现西藏地区的经济发展，需要政治、经济、法治等多种手段的综合运用，其中法治以其独特的功能日益受到重视。就双循环新发展格局下的西藏发展来看，法治在经济发展的促进与保障方面起着独特的重要作用。其中，行政法、经济法、民商法、社会法等法律部门对经济发展的促进和保障更具有直接性和代表性，因而应当予以特别重视。

行政法主要是从规范政府行为的角度为双循环新发展格局下的西藏经济发展提供重要的保障。双循环新发展格局下西藏经济发展的关键点在于不断加大西藏地区与内地经济的互动与交流，在客观上需要高效的行政服务，需要良好的营商环境，由此对西藏地区的行政服务水平提出了更高的要求。与内地相比，尤其是与东部沿海地区相比，西藏地区的营商环境仍有待于进一步优化，在行政服务水平方面也有不小的提升空间。优化营商环境的难点、堵点和痛点大多与行政权的运行尤其是行政机关的市场监管息息相关，以规范行政权运行、保护相对人合法权益为使命的行政法治，是优化营商环境的重要要求和保障。[5]从不断优化营商环境、促进西藏地区与内地经济良性循环的角度来看，行政法在双循环新发展格局下的西藏经济发展中必将发挥着更加重要的作用。

经济法则主要从调控和规制的角度为双循环新发展格局下的西藏经济发展提供有力的保障。经济法从体系上来看主要包括宏观调控法和市场规制法，从具体法律部门来看主要包括产业法、财税法、金融法、竞争法等内容。经济体系的复杂结构由多个层面的诸多要素构成，需要经济法的有力支撑，[6]双循环新发展格局的形成同样需要经济法予以支撑。例如，构建国内大循环体系需要构建全国统一大市场体系，需要继续推进区域均衡发展战略。产业法、财税法、金融法、财税法等法律部门不仅能为全国统一大市场的构建提供有力的支撑，同时也具有促进区域的均衡发展的重要功能，在国内大循环体系中发挥着不可替代的重要作用。以财税法为例，从商品流通的角度来看，增值税、消费税、关税相关税收法律制度，不仅关系到商品流通成本的高低，同时还对企业在市场上的竞争力具有十分重要的影响。事实上，在当前国际贸易中，关税也常常是双方博弈的重要手段，在市场发展中具有十分重要的意义。

民商法主要从产权保护和规范市场交易的角度为双循环新发展格局下的西藏经济发展提供基础性的保障。产权保护和市场交易是市场经济的核心内容，双循环新发展格局下西藏经济发展的重要路径之一就在于繁荣市场交易。民商法是市场经济的基础性法律，在确立和保护产权、维护市场交易秩序等方面发挥中重要的作用。随着我国民法典编纂的完成，我们进入了民法典时代，[7]民商法必将在双循环新发展格局下的西藏经济发展中发挥着更加重要的作用。在双循环新发展格局下，西藏经济要想取得跨越式的大发展，就必须充分认识到民商法的重要作用，充分运用民商法提供的基础性交易规则，不断加大与内地经济的合作与交流，尽快更加深入地融入到国内市场经济体系之中。

社会法主要从调整劳动关系和维护社会稳定的角度为双循环新发展格局下西藏经济发展提供安全性保障。社会法从体系上来讲主要包括劳动法和社会保障法两大领域。这两大领域的法治直接关系到西藏劳动者权益保护以及社会保障等重要民生问题，在双循环新发展格局下更是具有特殊的意义。一方面，双循环新发展格局下西藏地区与内地的劳动力交流将会更加频繁，就业、劳动者权益的保护等一系列问题将会进一步凸显，劳动力市场法治水平的高低将直接影响统一劳动力市场的形成，并进而影响双循环新发展格局的推进；另一方面，双循环新发展格局下的西藏地区将会在经济上更加市场化，对社会保障的需求将会大幅度提高，西藏地区社会保障法治水平的高低将会直接影响双循环新发展格局运行的顺畅与否。构建新发展格局，必须要科学“统筹发展和安全”，[8]社会法同样是双循环新发展格局下西藏经济发展的重要保障力量。

以上大致分析了行政法、经济法、民商法、社会法等法律部门对双循环新发展格局下西藏经济发展的重要作用。需要注意的是，就西藏地区的具体情况而言，要想充分发挥上述各个部门法对双循环新发展格局下西藏经济的促进和保障作用，仍然需要做好以下几个方面的工作。一是要进一步加强经济领域的立法，尤其是财税法、金融法和社会保障领域的立法，[9]形成适应双循环新发展格局要求的新的西藏地方法律体系。二是要严格经济领域的执法，尤其是要进一步加强在优化营商环境、培育市场体系等方面的执法力度，把法律真正落实到实处。三是要保障经济领域的公正司法，尤其是对于涉及市场竞争和劳动者权益保护等相关领域的案件审理，必须做到司法公平公正，以公正的司法来促进和保障双循环新发展格局的发展。四是要进一步增强西藏地区人民的守法意识，尤其是遵守市场交易规则的守法意识，真正实现双循环新发展格局下的全民守法。