环境权入宪立法构想*

盖昱如

(东北师范大学 政法学院，长春 130024)

20世纪60年代以来，“环境权”这一概念逐渐被世界各国的立法所接受，环境权入宪俨然成为环境保护和发展人权的一种趋势。面对严峻的环境资源形势，我国对环境权这一问题的讨论和研究始终存续。在长时间经济高速发展的背景下，生态环境问题已经成为我国向更高层次发展的重大阻碍，也是我国在经济转型过程中必须面对的严峻挑战。蓝天保卫战、污染防治保卫战依次打响，但当下所面临的突出问题与矛盾，不是单单依靠单个领域、单个层次的改革所能解决的，必须加强顶层设计和全面谋划。而制度现代化也只有通过全面深化改革才能完成，是故，中国的环境权理论研究再次将视线聚焦到环境权入宪问题。

蔡守秋[1]率先以法理学知识体系分析了环境权的属性。吴卫星[2]将环境权研究视角转向公法学领域并对世界各国环境权入宪的现状进行了比较分析，为中国的环境权入宪研究打下了理论基础。吕忠梅[3]则从司法实践角度入手，将环境权引入公民的日常生活，分析如何保障公民享有和适用环境权，为研究环境权入宪提供了私法考察的视角。周训芳[4]则是在考察国内外环境权既有理论研究成果的基础上，结合中国国情，较好地诠释了环境权的移植与本土化，对环境权进行了中国化研究。各位学者通过对世界各国环境权的比较研究，得出了许多对中国的环境权发展有益的结论。尽管对于环境权的性质、地位、主体、客体，学界尚存争论，但针对环境权对于人类的普遍意义已基本达成共识。2014年我国重新修订《环境保护法》，在立法原则、治理体制、法律实施机制等方面实现了巨大突破，被定位成我国的环境保护基础法的《环境保护法》首次明确将知情、参与、诉讼等具体性环境权赋予社会公众。但是，由于宪法层次的环境权缺失，导致中国环境权的逻辑结构仍然处于断裂状态，对于环境权入宪的理论和实践探讨乃至争议仍在持续。

随着党的十九大的召开，生态文明体制改革和人权法治保障建设被进一步纳入新时代中国治国理政的总体战略，为我国环境权的入宪提供了新契机。在此新形势、新要求下，进一步开展我国环境权入宪问题的理论研究不仅具有必要性，而且更加具有可行性。

一、问题的提出：环境权入宪的正当性

(一) 环境权性质上属于基本人权

环境权(1)①1972年6月，联合国斯德哥尔摩人类环境会议通过的《人类环境宣言》提出：“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活环境中享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”是环境法律关系主体享有在良好和适宜健康的环境中生活以及合理利用环境资源的基本权利，包含环境资源利用权、环境状况知情权、环境事务参与权以及环境侵害请求权，其性质属于基本人权。

首先，环境权与生俱来，不可转让、不可剥夺。其次，环境权可以成为权利的基础，处于权利体系的高位阶。再次，环境权兼具道德和法律双重属性。最后，健康、舒适和优美的环境直接关系到人的生存与发展，关涉人格尊严实现与否。基本人权是人之为人应当享有的、不可非法剥夺的、不可让渡的权利，它是人类社会最高形式和最具普遍性的权利。因此，环境权是一项独立的基本人权。根据西方学者关于人权的形成和发展的三个阶段的观点，国际法上已普遍将环境权视为具有复合性和社会连带性的“第三代人权”[5]。

(二) 环境权在逻辑层次上包含宪法层次

理论上讲，基本人权从理性思维领域进入法制实践，大致需要经历三个阶段：第一阶段是道德观念阶段，即将基本人权确立为道德意义上的应有权利；第二阶段是形成法律权利阶段，即国家对一些道德权利进行认可，或创制新的权利义务规范，使得权利得到国家强制力的保障；第三阶段是法律权利的具体化阶段，使其成为人们实际上享有的权利，即现实权利[6]。对于基本人权的法制化而言，这三个阶段中以第二阶段最为关键。从世界范围来看，基本人权形成法律权利，基本上是以宪法的形式表现出来的。因为宪法作为一国的根本大法，不仅具有最高的法律效力，而且相比一般法拥有更加严格的制定和修改程序，宪法的稳定性可以为基本人权提供最有力的法制保障。

作为一项基本人权，环境权的法制化过程也包括上述三个阶段或逻辑层次。首先，作为价值判断标准的、道德层面的环境权，是环境权体系的内在价值取向，是保障和实现环境权的根本出发点，是作为环境法基石的抽象性权利。其次，宪法层面的环境权旨在将道德层面的环境权以宪法的形式固定下来，实现应有权利的法定化；在一国法律体系中位阶最高。最后，具体制度层面的环境权则将宪法层面的环境权具体化，使其转化为实有的、可救济的权利。

二、中国环境权宪法层次的缺失

(一) 宪法层次内容缺失

1. 环境权尚未实现应有权利的法定化

生态环境问题倒逼我国在道德意义上已将环境权确立为应有权利，并在具体制度层面规定了实有的、可救济的权利，但我国宪法层面始终缺乏环境权的明确规定，即整个逻辑结构中缺乏法律权利形成阶段，逻辑结构出现断裂。我国首次提出环境权利和环境权益的概念是在《国家人权行动计划2009—2010年》中，在《国家人权行动计划2012—2015年》中再次提出环境权利并将其作为一项权利予以认可。2014年新《环境保护法》第53条明确规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”由此，将环境权的一些具体类型作为法律权利固定下来。我国通过制定《环境保护法》《海洋环境保护法》《水污染防治法》《土地管理法》《森林法》《草原法》等一系列法律，以及如清洁生产制度、环境影响评价制度、排污收费制度等，从各个方面保障公民环境权。《刑法》《民法通则》《民法总则》等基本法律和行政法中也规定了追究侵犯环境权法律责任的条款，渗透着“点点绿色”。这些条文中都涉及到了环境权的某些精神或内容。此外，一些具有环境权宣示意义的地方性立法也开始出现，如《福建省环境保护条例》(1995)第九条规定：“公民有享受良好环境的权利和保护环境的义务”。可见，使公民享受良好的环境，在中国不仅成为广泛的社会共识，而且有具体法律权利加以实现。

2. 环境权是环境保护基本国策的有效补充

党和政府历来高度重视环境保护，在宪法中确立了“环境保护基本国策”，虽然基本国策对于其要达到的目的来说具有约束力，但实施手段通常留待国家立法机关来解决。因此，基于环境权的基本权利属性，为彰显环境权的价值以及寻求终极保护依据的需要，有必要从部门法层面上的环境权上升到宪法层面上的环境权[7]。我国《宪法》第9条第2款规定了“国家保护自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织和个人利用任何手段侵占或者破坏自然资源”；第26条则规定了“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。20世纪90年代以来，这种在宪法中仅仅将环境保护作为国家政策目标而未确认公民环境权的国家并不多见，主要是德国、尼日利亚、阿富汗、缅甸和叙利亚等国。吴卫星进一步指出：环境权与环境基本国策的共同之处在于都课以国家环境保护之义务，但一般而言，环境权的可诉性在许多国家逐步得到承认，可以获得司法救济；而环境基本国策主要是对环境立法的授权，不具有司法强制性[8]。所以，环境权在我国尚未成为一项宪法权利，不仅导致我国环境权的逻辑结构产生断裂，更使得上述原则性规定不具有实体权利效力，缺乏强制力和执行力，无法实现对环境权的充分保护，不利于保障公民的基本人权。

值得一提的是，目前我国宪法具有不可诉性，但在公法理论上研究环境权并不是没有意义的，因为要真正实现宪法层次的环境权保护还必须依靠宪法文化的不断推广及公民宪法意识的进一步增强。并且确认宪法诉讼制度是一个值得不断深入思考及努力的方向。

(二) 宪法层次功能缺失

宪法层面的环境权，是指宪法中所规定的、以公民基本权利为形式表现出来的环境权。即通过宪法将价值层面上的环境权固定下来，使环境权的内在价值取向渗透进整个法律体系当中，实现应有权利法定化。环境权的宪法层次具有承上启下的作用，是连通环境权抽象价值和具体制度的桥梁，是解决环境法合法性的“权利基石”[9]。具体而言，宪法层面的环境权相比非宪法位阶的具体环境权，其功能有二：

1. 解释功能

宪法层面的环境权具有概括性和抽象性，是具体环境权的基本权利，对具体环境权具有指导意义，决定具体环境权的基本性质、内容和司法适用原理，即对于具体环境权的立法如何适用，必须依据宪法层面的环境权进行解释。

2. 创设功能

就是将宪法层面的环境权当作具体环境权的渊源或者说权利基础，从中创设出各项具体环境权。宪法作为国家的根本大法，是部门法立法根基所在，宪法层次的环境权具有最高位阶和最高效力。宪法不仅调整公民与公民之间的关系、国家机关与国家机关之间的关系，还调整公民与国家机关的关系，通过约束立法权、司法权和行政权，确保公民权利不受公权力侵犯。宪法层次的环境权，能够为环境法提供立法支撑和依据，同时为民法、行政法、诉讼法等部门法在各自范围内规定环境权相关制度提供坚实基础。

综上所述，宪法是环境法、行政法、民法等的规范依据。宪法应为环境法提供足洽的理论和规范依据，环境法应主动对接宪法环境条款，并体现在具体的环境法律制度中；宪法是静态的行政法，行政法是动态的宪法，应通过以宪法为依据的行政法有效发挥行政权对环境治理的主导作用；宪法是民法的立法依据，在特殊情况下宪法条款可对民事活动产生规范效力。缺乏宪法层次的环境权，是导致产生立法庞杂混乱、行政效率低下、司法资源浪费等现状的重要原因之一。

三、党的十九大后环境权入宪的新契机

列宁曾说：当法律同现实脱节的时候，宪法是虚伪的；当它们是一致的时候，宪法便不是虚伪的。“生态文明建设”入宪，是我国基于全球环境污染问题严重、生态破坏加剧等现实情况作出的治国理政方略，旨在通过绿色法治的现代化治理方针，推动环境发展模式逐渐向绿色发展、精细发展、协同发展转型，构建多元化环境治理结构，健全环境法律体系，明晰环境责任，完善人权法治保障体系。这无疑为我国的环境权入宪提供了新的契机。

(一) 生态文明建设给环境权入宪带来的新契机

1. 生态文明建设地位空前突出

党的十六大报告首次提出了“生态文明”的奋斗目标。继而，党的十七大报告立足于实现经济的永续发展提出：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。”党的十八大报告中首次提出“五位一体”总布局，标志着我党对于生态文明的认识达到了新的高度。将生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设当中，是新历史条件下中国特色社会主义理论体系的重大革新，标志着党在认识我国社会主义建设、自然资源永续利用及生态保护等多方面的规律上达到了新的高度，从而使生态文明建设的战略地位和作用更加明确、肯定。

党的十八大以来，我国在生态文明建设的过程中开展了一系列根本性、长远性、开创性的工作，推动生态环境保护从认识到实践发生了历史性、转折性和全局性变化。党的十九大指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。为了解决这对矛盾，我们“既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要[10]”。为此，党的十九大报告将建设生态文明视作“中华民族永续发展的千年大计”，并明确提出到20世纪中叶，“把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”。社会基本矛盾的转化，使得生态文明建设在我党的执政理念和治理思路中的地位得到空前提升。不仅如此，党的十九大后，党中央和国务院还围绕生态文明建设提出了切实可行的具体措施，如组建自然资源部、生态环境部，推动生态环境综合执法体制机制的完善等。可以毫不夸张地说，党的十九大以后，中国的生态文明建设将进入有史以来认识最深、力度最大、举措最实、推进最快、成效最好的时期。

2. 生态文明建设需要以法治手段推进

法者，治之端也。“生态文明”入宪带动环境法治的发展，引领环境保护法律制度的变革方向，环境法律制度将从过去的“求温饱”模式向“求生态”模式彻底转型，而这一变迁也符合法治发展的一般规律[11]。在现行环境法律制度下，国家是生态文明建设的单一主体，公众的生态法治意识淡薄、环境守法普及度低、生态文明建设相关法律制度体系不健全、生态文明的环境执法和司法体制不够完善，反映出目前粗线条、杂乱化、零散化的环境法治，在相当大的程度上制约了生态文明建设。

因此，下一阶段生态文明建设的关键在于生态文明法治体系建设，发挥法治的引导、规制、推动功能。首先，理顺环境法律体系，界定环境诉讼主体，明晰环境责任。其次，构建多元化环境治理结构。法治国家建设的核心是以人为本，政府与公民的公共合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态[12]。在环境治理过程中唯有公民能保证时时参与、事事监督，公民同样是生态文明建设的主力军。

3. 以法治手段推进生态文明建设的基础是宪法

依法治国的前提是依宪治国。宪法为纲，其他法律法规为目，纲举则目张。党的十九大报告强调，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法治体系，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。将“生态文明”写入宪法，旨在通过法治现代化带动生态环境治理现代化，最终实现国家治理现代化。

作为一国的根本大法，宪法是公民权利的保障书，所涉及的均是关系国计民生的根本问题。生态文明建设是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计，能否充分反映人民意志、满足人民需求是衡量一国宪法是否为良法的重要标准。有鉴于此，将生态文明建设通过宪法将其上升为国家的根本意志，真实地反映出宪法对人民环境利益的维护。是故，生态文明建设功在当代、利在千秋，需要多项条件的保障，而以宪法为核心的良好的法治环境则是最基本的保障。或者说，以法治手段深入推进生态文明建设必须发挥宪法的根本大法作用，以宪法为基础。

4. 环境权入宪是夯实生态文明宪法基础的关键

将“生态文明建设”写入宪法，从设定国家目标的角度，架构起了新的“环境宪法”规范体系[13]，使环境法的价值诉求得到回应，也体现了建设美丽中国、实现中华民族永续发展的大势所趋和客观需要。但是，生态文明建设入宪，其宣誓性大于实质意义，不仅与建设美丽中国的目标仍有较大距离，也无法发挥根本法立法基础和统筹协调的作用。

首先，将生态文明写入宪法序言，是将政策思维转化为宪法思维，再次强调了环境治理是我国的基本国策。但是基本国策仅属于立法原则，不具备强制力和拘束力，缺乏环境权具体化表述，就缺乏宪法上的规范拘束力，公民的环境权益救济依然缺乏法律渊源。

其次，宪法第八十九条“国务院行使下列职权”中第六项“(六)领导和管理经济工作和城乡建设”修改为“(六)领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”，的确可以配合宪法第九条和第二十六条的规定，使国家权力层面的环境权得到总纲式的规定，但是国家权力是公民权利的让渡。国家权力本质上是国家的职责，也可以转换为国家的义务[14]。国家的义务是满足公民权利的需要。权利、国家义务、国家权力三者的关系是：“权利的需要”决定国家义务并进一步决定国家权力；国家权力服务于国家义务并进一步服务于公民的权利。是故，宪法对于国家环境权力的规定，其背后是国家环境职责及义务的规定，而其直接受益者就是公民，从而暗含了公民的环境权[15]。

最后，本次宪法修改是部门法对宪法强烈反作用的结果，《环境保护法》与宪法各项环境规范之间的内在逻辑与体系关系亟待厘清。宪法序言、总纲中第9条第2款、第10条第5款、第26条以及国家机构中第89条第6项，都是针对国家行为作出的环境规范，旨在更好地保护公民的生存权和发展权，但环境权是各项公民基本权利的基础，《环境保护法》从立法原则到制度设计均强调保障公民环境权。是以，缺乏环境权具体规定的环境宪法规范体系在与部门法的融合贯通中必然存在衔接空白区，宪法难以实现秩序的协调与重构。

(二) 加强人权法治保障给环境权入宪带来的新契机

中国始终在推进人权保障事业的进程中不懈努力，吸取各国人权保障经验，学习人权保障理论，在实践中探索符合中国国情的人权发展道路。党的十九大报告指出“要加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由”，比党的十八大提出的加强人权的司法保障范围更宽、内容更广，深化了人权的法治内涵，表达了中国共产党对全面推进人权保障事业的决心。在这一进程中，实现环境权入宪不仅能够推动生态文明建设，也是推进我国人权法治保障的关键性内容。

1. 人权法治保障的综合性需要环境权入宪

党的十九大提出健全人权法治保障体系之后，委内瑞拉常驻联合国日内瓦代表豪尔赫·瓦莱罗对此作出评价：中共十九大描绘了一幅“人权全景图”，其所提倡的是建立一个平等的社会，基于人权的各个方面，特别是经济、社会、政治权利。人权发展具有整体性与体系平衡性等综合性特征，各项人权是相互依存、不可分割的有机整体，需要推进政治权利、经济权利、民主权利、社会文化权利以及生态权利等一体化保障。其中，生态文明领域人权保障的缺失会破坏人权发展的平衡性与全面性，不利于中国的人权法治保障体系的健全。环境权作为二战后兴起的第三代人权，是反映全人类基本权利、与人类的生存发展密切相关的权利，是生存权和发展权的基础，唯有宪法能充分保障公民环境权，保证人权法治保障体系的平衡、全面发展。随着环境问题的日益突出以及国民对环保问题的重视加深，完善生态领域的人权法治保障、将环境权写入宪法显得更加迫切。

2. 人权法治保障的实践性需要环境权入宪

人权法治保障提出之后，人们会自觉地联想到公权力机关在立法、司法和执法过程中表现出来的法治化形态，因而极易偏向于通过法治国家和法治政府的建设来推进人权保障事业，而忽视了法治社会建设在人权法治保障过程中所发挥的重要作用。实际上，法律的基础是社会，法治社会建设是人权法治保障至关重要的社会基础，夯实社会基础才能为中国的人权保障事业固本溯源。所以在推进人权法治保障的过程中，必须立足于人民，解决人民最迫切的需求，而目前民众反应最强烈、国家最重视的人权内容之一，就是涉及全人类的生存和发展问题的生态环境权利，即环境权。而环境问题具有复杂性、普遍性和潜在性，仅仅依靠公权力不可能全面解决。

这就需要建立多元共治的生态治理体系，需要政府、企业和社会公众的共同参与。实践中，中国通过制定大量法律法规确立了相对完整的环保法律制度框架，在环保领域基本做到有法可依。然而，这些环保法律制度却并未发挥出预期作用。究其原因，就是立法中“政府包办一切”的状况依然存在[16]。其根源又在于，生态文明建设入宪后虽然基本确立了国家保护公民生态权利的职责，但《宪法》中对公众参与生态文明建设仍然缺乏必要的顶层设计，不足以为生态文明领域形成多元共治的治理体系提供最基本的宪法依据。以致既有立法中对于公众参与的法律规定无法从宪法中获得必要的合法性支持，存在太过原则、可操作性不强、公众参与时间晚、参与时间窄、缺乏参与的程序方法以及救济措施等诸多局限。而将环境权入宪则是要调动起企业和社会组织的积极性，在立法上打通公民通过组成环境公益组织行使环境权的请求权和监督权功能的界限，促使企业积极承担社会责任，将企业环境信息完整、全面地公开，建立与公众和消费者沟通的渠道和桥梁。因此，夯实人权法治保障的社会根基，推进形成多层次、多领域的立体化人权法治保障格局，维护公民环境权，需要将环境权写入宪法。

3. 人权法治保障的开放性需要环境权入宪

首先，环境权入宪是顺应国际人权法治体系建设的趋势。保障人权是世界各国的共同事业，推进人权法治建设需要各个国家以开阔的全球视野、默契的行为准则，积极履行国际人权义务，共同投身国际人权法治体系建设中。当今社会，环境污染和生态破坏是全球治理问题，保障环境权是国际人权法治的重要内容之一。世界上已经有越来越多的国家在宪法中规定了环境权。可持续发展观提出之后，20世纪90年代成为环境权入宪的“黄金十年”，193个联合国会员国和2个观察员国中的43个国家相继将环境权写入宪法，至2014年已有88个国家将环境权写入宪法，且多数为发展中国家。除此之外，早在2012年，美国David R.Boyd就出版了《环境权革命：对宪法、人权和环境的全球研究》，涉及192个国家，其中，在宪法中明确规定环境权的国家有86个，在宪法中纳入环境保护内容的国家有140个，另外在美洲、欧洲、非洲和中东等地区有115个国家参加的四项具有约束力的国际协定中，环境权已经得到承认。可以说，环境权入宪已然成为一种国际人权法治体系建设的趋势。

其次，环境权入宪是促进环境领域法治协同的重大举措。我国在改进本国生态环境问题的同时，提出人类命运共同体战略，积极推动区域及全球的生态环境保护，积极促进环境领域的法治协同。我国不仅需要通过推进绿色“一带一路”倡议，开展区域环境合作和南南环境合作，与广大的发展中国家分享环境保护的经验，推动我国绿色技术和绿色标准“走出去”，还需要做好法治协同发展的准备，以确保中国在国际人权法治建设中拥有主动权和话语权。在当前我国的人权保障体系尚不平衡、缺乏对环境权的宪法性保护的情况下，迫切需要中国宪法与时俱进，同国际接轨，实现环境权入宪，以体现中国人权法治保障的开放性和与时俱进。

(三) 环境司法改革给环境权入宪带来的新契机

根据中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《生态环境损害赔偿制度改革方案》，自2018年1月1日起，在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度(1)因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化，省级、市地级政府及其指定的部门或机构均有权提起诉讼。，但这一制度在司法实践中存在体系性难题。原因在于：首先，生态环境损害赔偿诉讼由政府及其指定的部门提起，诉讼标的或称实体请求权不明。其次，过分依靠扩张行政权保护环境，缺乏监督制度。最后，目前针对环境污染事件，除刚开始试点实行的生态环境损害赔偿诉讼外，还存在社会组织提起的环境民事公益诉讼、检察机关提起的环境公益诉讼，三种诉讼制度在案件范围上存在重合，诉讼主体各自起诉再合并审理，造成了司法资源的极大浪费，亟需在法律层面上予以改革。

1. 环境权是国家生态资源所有权的权利来源

生态环境损害赔偿诉讼是为了弥补自然资源受到损害后，缺乏具体索赔主体的不足(2)环保部负责人称：“在全国试行生态环境损害赔偿制度的目的首先就是实现损害担责的需要。在我国，国家所有的财产即国有财产，由国务院代表国家行使所有权。但是在矿藏、水流、城市土地、国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源受到损害后，现有制度中缺乏具体索赔主体的规定。这一改革是弥补制度缺失的需要。”见程多威、王灿发《生态环境损害赔偿制度的体系定位与完善路径》，《国家行政学院学报》，2016年第5期，第83页。，本质上是要求被告履行实体义务的给付之诉，诉讼标的是“原告所享有的实体请求权”，即国家的自然资源所有权[17]。环境权是国家生态资源所有权的权利来源，国家生态自然资源所有权的正当化需要环境权入宪。

首先，根据我国《宪法》第9条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”即国家为全体公民的环境利益行使其生态资源所有权，包括民法上的所有权权能和公法性的对自然资源立法、管理、监督、收益分配等权能。其次，根据我国《宪法》第9条第2款规定：国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。即国家保障公众对自然资源的合理利用，保护公民的环境权。

国家成立的目的是实现社会公共利益，国家权力来源于全体公民权利的让渡，所以国家生态资源所有权是全体公民环境权的部分让渡，环境权是国家生态资源所有权的权利来源。是故，国家生态资源所有权是生态环境损害赔偿诉讼的程序性权利来源，环境权才是生态环境损害赔偿诉讼的实体性权利诉求。

2. 环境权是社会公众参与环境保护事业的权力基础

目前的环境司法格局下，行政机关与检查机关仍是生态环境损害案件的主要索赔主体，公众主要负责对环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的监管。原因在于，目前我国满足提起环境民事公益诉讼条件的社会组织数量不足，且普遍缺乏提起公益诉讼的动力和资金保障。公益诉讼的原告集中于中华环保联合会、中国生物多样性保护与绿色发展基金会、自然之友等少数全国性的环保组织。从对行政权的有效控制来看，通过过分扩张行政权以保护公共利益，需要从制度上确保行政机关具备较高的行政效率。赋予公民环境权的意义在于，使公众以监督监管者的身份参与环境保护事业，倒逼行政机关强化行政执法力度，保障环境民事公益诉讼恪守谦抑性，接洽环境公益诉讼监督与预防的功能定位，以便厘清生态环境损害赔偿之诉与环境民事公益诉的适用顺位，确定生态环境赔偿诉讼的优先地位。

四、党的十九大后环境权入宪可能的立法路径

前文已述，为了体现党的十九大后生态文明建设和人权法治保障的新形势、新需求，环境权应当写入宪法。那么，接下来的问题就在于，环境权通过何种路径写入宪法？具体而言，可能的路径有三：

1. 增加相关条文

已经通过的《宪法修正案》将生态文明建设基本方略载入序言，并且在国务院职权第六款规定：领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设。配合《宪法》第九条和二十六条的规定，国家权力层面的环境权问题就有了总纲式的规定，《宪法》原则已然就位。与宪法环境权利的原则相呼应，需要规定宪法环境权利的具体表述。同其他基本人权不同，环境权的具体表述需要兼顾集体权利与个人权利、程序性权利与实体性权利、积极权利与消极权利的双重属性。吴卫星经过对多个国家环境权内容设计的比较后给出的建议值得参考，即在《宪法》第二章增加第一条：中华人民共和国公民有在清洁、健康、生态平衡的环境中生活的权利，有依法及时获取环境信息、参与环境决策以及通过诉讼保护环境的权利。国家有义务通过适当的立法和其他措施保护和改善环境，防治污染和其他公害[8]。

2. 修改现有条款

从现有规定入手，改变其表述方式以纳入环境权有两种选择。其一，改变第26条，在确认国家环境保护义务的基础上增加一条，即“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害；中华人民共和国公民有享有良好环境的权利和保护环境的义务”。但如果将其规定在第26条，环境权就位于《宪法》总则，仅具有宣言性质，同样不利于对公民权的保护。其二，删除第26条第一款，在第二章“国家尊重和保护人权”之后增加一条：中华人民共和国公民有在安全、健康的环境中生活的权利。国家保护和改善生活环境和生态该环境，防止污染和其他公害。

3. 解释现有条款

首先，《宪法》规定的国家环境政策已经包含了环境权益的意涵。我国《宪法》涉及环境与资源保护的有两条：第9条第2款“自然资源保护”和第26条“环境保护”。前文已提到，这两条位于《宪法》总纲属于我国环境基本国策，仅规定了国家保护环境资源的义务，没有赋予公民环境权利。但是，如果采取非原旨主义的宪法解释方法，亦可从“环境政策”条款推导出公民环境权[18]。其次，《宪法》上的人格尊严条款也是能为《宪法》保障环境权益提供价值基础。《宪法》的人格尊严条款具有一般人格权性质，可以从中解释出环境权益。再配合《环境保护法》《民法总则》等相关法律法规的实施，能够使《宪法》的要求具体化，同时环境权益司法保护提供了可以直接适用的法律根据。虽然通过宪法解释可以为宪法环境权的中国生成找到落脚点，但是此种路径选择具有环境权保护的不周延性以及宪法解释的不稳定性两大局限性。

五、结 论

在中国环境权入宪的路径设计中，应当采取第一种路径。理由在于：第一，在中国特色社会主义新时代，将环境权作为公民基本权利纳入《宪法》是对生态文明建设的进一步发展和深化。第二，环境权作为一项急需保护的基本人权，将环境权放在第二章，能使环境权的基本人权属性得以充分发挥，能够从宪法基本权利推导出的请求权得到高度重视，权利内容和权利的救济程序得到系统化立法支持。第三，“公民环境权+环境基本国策+程序性权利”的内容设计模式细致全面。在《宪法》中明确规定公民对环境享有知情权和监督权，保障了民众有参与环境决策的机会，在赋予公民环境权的同时规定国家义务，用权利制约权力，使得公民环境权得以良好实施。