生态环境损害赔偿诉讼的性质思考

王 倩

（华东政法大学 刑事法学院，上海 200042）

2019 年6 月5 日起施行的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称“《若干规定》”）的一大亮点便在于其规定提起生态环境损害赔偿诉讼的主体是可统称为“行政机关”的省、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门。该起诉主体的特殊性引起了学界对生态环境损害赔偿诉讼性质问题的讨论。在目前盛行的五种涉及诉讼性质的学说中，以提起该诉的原告及其权利来源为切入视角已然成为学者分析此问题的基本范式，例如私益诉讼说、国益诉讼说、混合诉讼说及特殊的环境民事诉讼说；同时，亦不乏以诉讼所保护的法益为基准衡量诉讼本质的学说，例如公益诉讼说。基于以上分析视角的差异，本文将以五种学说为切入点分析其各自侧重所在，并剖析其分歧点以及分歧的变革演进，进而探求生态环境损害赔偿诉讼的本质。

一、多种学说交织的生态环境损害赔偿诉讼性质

目前，作为生态环境损害赔偿诉讼性质的主要学说，公益诉讼说、私益诉讼说、国益诉讼说、混合诉讼说和特殊的环境民事诉讼说各执一词，使该诉性质长期不明。

公益诉讼论者认为，起诉主体并非判断诉讼性质的唯一因素，诉讼目的对诉讼性质的影响举足轻重。由于“生态环境损害实质上是对公共利益的损害”，[1]故生态环境损害赔偿诉讼的目的在于维护环境公共利益，即使起诉主体是行政机关也不可否认该诉保护的法益具有公益性质，因此该诉的实质为公益诉讼。[2]

私益诉讼论者认为政府起诉的理论基础是自然资源国家所有权，[1]虽然涉及该权性质的学说纷繁不一，但其因受到《物权法》的确立而具有私权性，加之国家能够成为民事主体，故作为所有权人，国家有权因其所有的自然资源遭受损失而依据私法原理提起诉讼。因此，该诉属于所有权侵权之诉，[3]本质为私益诉讼。

国益诉讼论者认为，以上两种学说均无法准确囊括生态环境损害赔偿诉讼的特性，而将其归为国益诉讼是妥当的。其承认政府提起诉讼的理论基础在于自然资源国家所有权，但由于私益诉讼的主体一般是自然人、法人或其他组织，而公益诉讼的主体因法律规定而具有封闭性，此二类主体缺乏基于自然资源国家所有权起诉的合法性，故该诉属于国益诉讼，[4]14-22以维护国家利益。较前两者而言，“国益诉讼”属于新概念。

混合诉讼论者提出“二分法”，其认同政府提起该诉的理论基础在于自然资源国家所有权，但由于自然资源兼具经济价值和生态价值，因此其将救济自然资源财产损害的诉讼在性质上归为私益诉讼，将救济自然资源生态环境利益损害的诉讼归为公益诉讼，[5]19-25进而将生态环境损害赔偿诉讼定性为混合诉讼。

特殊的环境民事诉讼论者认为，在自然资源国家所有权属性未定时将其作为政府起诉的理论基础存在不妥，故应另辟蹊径，从宪法解释学的角度出发，将位于宪法层面的国家环境保护义务作为政府提起该诉的理论依据，此为生态环境损害赔偿诉讼的特殊性之一。此外，该诉相较于其他诉讼的特殊性还体现在两方面：第一，提起该诉的主体是行政机关；第二，该诉的目的在于弥补生态要素及环境的损害，进而保护环境公益。可见，该诉并非以上所述学说中的一种，而是一种特殊的环境民事诉讼类型。[6]

实际上，除公益诉讼论者强调诉讼所保护的法益外，其余四种学说均以原告权利来源为切入点分析诉讼性质问题，可见，该五种学说的争论点主要在于原告起诉来源和诉讼所保护的法益两方面，其中探讨原告起诉来源的学者占多数。

二、生态环境损害赔偿诉讼性质判定基准的变革

据以上五种学说的主要内容可知，原告权利来源与诉讼所保护的法益构成生态环境损害赔偿诉讼性质判断的两大标准。其中，原告权利来源作为该诉的理论基础为学者所普遍论及，而法益保护标准则居次位，目前仅为公益诉讼论者的主要观点。由此，原告权利来源标准在诉讼定性问题中的基础性地位可窥知一二。

（一）基础分歧：原告权利来源不同

除公益诉讼论者外，其余四种学说支持者均围绕自然资源国家所有权是否为生态环境损害赔偿诉讼的理论基础及其凭何属性成为原告权利来源这两方面讨论诉讼性质，因此原告权利来源成为该诉性质问题的基础分歧。

实际上，以原告权利来源作为判断生态环境损害赔偿诉讼性质的标准并非良策。主要原因有三：其一，将研究视线过分拘泥于“主体”标准会在相当程度上限制生态环境损害赔偿诉讼的起诉范围。自然资源国家所有权作为学界“普遍认同”的生态环境损害赔偿诉讼原告权利来源，其仅为自然资源所有权的一种，该权还包括自然资源集体所有权。而依上述所言，行政机关提起该诉只能请求保护属于国家所有的部分自然资源，而归集体所有的部分自然资源遭受侵害时将缺乏相应的救济途径，因此原告的起诉范围将受限，从而使该诉存在救济盲区。其二，若在自然资源国家所有权属性不明的情形下将其作为生态环境损害赔偿诉讼的理论来源及判断诉讼性质的标准，则效果将适得其反。目前，涉及该权性质的学说主要有国家所有制说、公权说、双阶构造说、三层构造说等，[7]尚无定论，故以此为判定标准不仅会引发自然资源国家所有权的另一番性质争议，更会使生态环境损害赔偿诉讼的性质愈加模糊。故而，将自身性质不明的权利作为性质待定诉讼的权利来源，实非理性之选。其三，利用“确权”的自然资源来保护“无主”的生态环境[8]这一做法欠缺逻辑自洽性。自然资源强调资源对人的利用价值，人类为维护自身利益而利用、保护自然资源的行为使该概念凸显“人本位”思维，即人是主体，自然资源为客体。实际亦然，依据《宪法》规定，自然资源所有权的主体包括国家与集体。而“生态”一词与之不同，在研究者的视野中，人与生态皆为其研究对象，其中真正有价值的是生态系统的整体性，因为“系统中的各个要素是否具有独立价值取决于生态系统整体价值的存在”[9]34，由此形成“系统本位”的逻辑进路。因此，“自然资源”与“生态环境”实为不同层面的概念，以自然资源国家所有权作为生态环境损害赔偿诉讼的性质判断标准并不妥适。

可见，将原告权利来源作为诉讼性质判断标准的做法，无法从根本上触及生态环境损害赔偿诉讼的性质问题。

（二）根本分歧：诉讼保护法益不同

据以上论断可得，以起诉主体和权利来源为标准会使生态环境损害赔偿诉讼的性质认定问题深陷理论窠臼而难获实质解决，因为此标准的弊端之一就在于其会将人们的视线过分局限于起诉主体和原告权利来源等非决定性因素之上，从而忽略了法益这一决定性因素。

“法益”(Rechtsgut)一词最早出现在刑法学中，源于西方学者对犯罪本质的探讨，最先提出这一概念的学者是宾丁，其主张:法律规范之所以禁止某行为的原因就在于该行为所造成的状态可能与法的利益矛盾；而行为前的状态符合法的利益，此类不应通过变更而被排除的状态具有法的价值，这便是法益。[10]31意即法益是具有法的价值的状态，因此，宾丁的法益论被称为“状态说”。随后，李斯特对宾丁的观点作出批判，就“法益”的概念提出了“利益说”，认为法益是法所保护的利益。[10]37在“状态说”与“利益说”争鸣之下，“利益说”势压前者。

法益普遍适用于各部门法，包括环境法。“诉讼所保护的利益是决定诉讼类型的核心因素，诉讼类型又决定着诉讼主体的种类。”[5]19-25此为法益保护说能够成为判定诉讼性质的实质标准的原因之一。原因之二在于法益的适用范围大于权利，以大气污染为例，大气作为生态要素之一，其权利主体在现行法律体系下无法可循，但无疑，当污染行为发生后，环境利益必定受损，进而影响公民出行、健康等各方面的生活利益，由环境利益引发的公民各方面利益均属于普遍意义上法律所保护的利益，无需法律明确规定。因此，于大气等无法确定权利主体的生态要素而言，单纯从权利侵害角度分析污染问题已不足够，法益概念更宜之。

可见，法益既包括利益，也包括权利。“利益是不属于任何更广泛的逻辑种类的词汇之一，无法以通常的方式来定义”。[11]《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第1 条将“具有损害社会公共利益的重大风险”纳入环境民事公益诉讼的保护对象，尽管未对“利益”进行明确界定，但其具有为法律所保护的必要性。而权利是法律主体为获得自身利益而采取的一种手段，通常以法律规定的形式存在。[12]目前，法律常以权利为工具实现对利益的表达，即权利是配置法益的工具之一。[9]19体现实质内容的利益与作为配置工具的权利共筑“法益”的释义提要，由此，法益保护说当为判断生态环境损害赔偿诉讼性质的实质标准，而原告权利来源为形式标准，二者共同推动生态环境损害赔偿诉讼性质的判定进程。

三、生态环境损害赔偿诉讼保护法益的双重性

“主要的问题并不是法律的起源，而是法律的目标。”[13]故此，法益保护说可作为衡量生态环境损害赔偿诉讼性质的实质标准。关键在于，需要界定生态环境损害赔偿诉讼保护的法益具体属于哪一种类，此便涉及法益的分类问题。

对此，学界有二分法和三分法之说。二分法认为法益包括公法益和私法益，其中，公法益的占有人为国家和社会，[14]12-23私法益的占有人为个人。三分法则在二分法的基础上对公法益进行细致拆分，即包括国家利益与公共利益，均与私法益并列。实际上，用二分法透视诉讼所保护的法益问题足矣，因为国家利益只是基于公共信托理论而由国家代表行使，[4]14-22本质上，其仍然代表不特定多数人的利益，属于广义的公共利益范畴，所以，在相当程度上，三分法只是对二分法的细化。

生态环境损害赔偿诉讼保护公共利益的事实不言而喻。关于公共利益的意涵，主要有两层含义说和三层含义说，前者将国家利益与社会公共利益囊括其中[15]；后者包括国家利益、不特定多数人的利益及需要特殊保护的利益，如老年人、儿童等的利益。[16]31-37然不论其包括几层含义，“公共利益”一词本就表明其涵盖主体的不特定性，“国家”、“社会”、“老弱病残”等概念均包含了不计其数的未知个体，对此类群体利益的侵害往往涉及众多不确定的个人利益。因此，就整体而言，公共利益的主体辐射面广于单一而具体的私人利益。

将该诉与环境民事公益诉讼的案件进行对比，便知其公益性所在。在海德案中，被告公司的工作人员杨某屡次将该公司在生产活动中产生的废液交给无危险废物处置资质的李某等人处置，分别造成江苏省两市的城区集中式饮水源中断取水近2 天的后果，江苏省人民政府作为原告对该公司提起生态环境损害赔偿诉讼，诉讼请求主要涉及两项费用：一项为生态环境修复费用，另一项为生态环境服务功能损失费用。[17]在其安案中，其安公司将其在生产活动中产生的83 桶硫酸废液交由多名人员随意处置，其中12 桶废液经多次辗转后被弃于某工地，后江苏省徐州市人民检察院就该行为提起环境民事公益诉讼，请求被告赔偿生态环境修复费用。[18]首先，两案的行为相同，均为相关人员非法倾倒危险废液。其次，两案违法行为造成的后果均损害了公共利益。甚至在海德案中，长江流域多个城市的居民饮用水源中断时长近2 天只是违法行为造成的严重后果，鉴于长江分支众多及水资源较强的流动性，我们无法估量除此之外该行为是否还造成了其他后果，但不论该后果为何，其未知性决定了违法行为侵害法益占有者的不特定性。最后，在两案中，原告的诉讼请求都包含要求法院判令被告承担生态环境修复费用这一项，可见环境违法行为导致的法律责任不因诉讼类型的不同而有别，两诉在原告的诉讼请求方面具有一定的同质性，据此，生态环境损害赔偿诉讼保护公共利益是必然。

但这并不意味着生态环境损害赔偿诉讼缺乏对私益的保护。私益以个人为直接占有人，是最大量、最基本的法益，普遍存在于各侵权案件中。侵犯私人利益的行为后果将以更直观的方式反射到具体的个人身上，较之公共利益，私人利益具有范围的特定性及明确性。上述海德案中，集中式引水源中断取水近2 天的后果直接侵害的终究是城区居民的利益，他们因此无法正常饮水，甚至可能因案发前不知情饮用被污染的水而遭受健康损害，此为生态环境损害赔偿诉讼保护私人利益的典型体现。故此，该诉既保护公共利益，亦保护私人利益。

在以法益保护说为实质标准、原告权利来源为形式标准的背景下，该诉本质为私益诉讼。原因在于，若依法益保护说，则该诉属于公益诉讼，因其在本质上主要体现对公共利益的保护。但由于公益诉讼起诉主体被《中华人民共和国民事诉讼法》第55 条严格规制于“法律规定的机关和有关组织”内，故在《中华人民共和国民事诉讼法》或生态环境保护方面的单行法未明确规定时，基于合法性的考量，由行政机关提起的生态环境损害赔偿诉讼不得被归为公益诉讼，只能将其归入与公益诉讼在形式上对立的私益诉讼范畴下，此为现行法律规范下的妥适选择。

四、生态环境损害赔偿诉讼未来发展的构思

鉴于公益诉讼主体资格的法定[4]14-22及现行法律规范的有限性，生态环境损害赔偿诉讼只得被归为私益诉讼，但这终究是囿于现行法律局限性的解释路径，如上所述，行政机关提起的生态环境损害赔偿诉讼本质上具有保护公共利益的一面，因此，该诉最终能否成为公益诉讼是一个不可回避的问题。但在此前，作为生态环境损害赔偿诉讼在现行法律体系下所面临的现实问题，其与环境民事公益诉讼的衔接规则备受瞩目，故此问题的明确实为生态环境损害赔偿诉讼性质变革的前奏，亦将裨益于该诉未来发展。

（一）性质变革的前奏：生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接

目前，《若干规定》就两诉衔接问题的处理集中于第16 至18 条，可归纳为以下三个规则：第一，生态环境损害赔偿诉讼先行审理规则，同一行为分别被提起两诉的，法院应当先中止对民事公益诉讼的审理，待另一案审理完毕后再行处理。第二，同一行为先后被提起生态环境损害赔偿诉讼与民事公益诉讼的，后诉的受理法院与审判组织应当与生态环境损害赔偿诉讼相同。第三，诉讼请求覆盖规则，在对生态环境损害赔偿诉讼先行处理后，法院对民事公益诉讼的审理范围限于未被前案生效裁判所覆盖部分。[19]11-22

以上规则虽在一定程度上就两诉衔接问题作出了具体规范，但仍存在待完善之处。首先，两诉目的同为维护公共利益，在本质上应并行不悖，因此不宜设置起诉顺序。何况就现状而言，环境民事公益诉讼自被《中华人民共和国民事诉讼法》确立以来其案件数量并未出现井喷式的大幅增加，生态环境损害司法救济的渠道并不十分畅通，两诉顺位平行将有利于充分发挥行政机关的威慑力和权威性。[20]其次，《若干规定》并未提及两诉的合并问题，基于两诉在诉讼主体、事由、管辖等方面的同质性及诉讼经济原则的考量，在两案具备牵连性的情况下，应当允许法院合并审理。最后，《若干规定》中的“民事公益诉讼”的起诉主体不包含行政机关，故有必要就行政机关有权提起的两种不同性质的诉讼的衔接作出规范，理论上二者的衔接规则同上，但由于行政机关提起环境民事公益诉讼的基础在于其穷尽行政管理职能及手段之后仍无法阻止损害公益的行为发生，故当其完全履行行政职责时，两诉并不存在起诉顺位之分；反之应当由生态环境损害赔偿诉讼先行，因为该诉以磋商为前置程序的出发点在于行政机关拥有行政管理的权力和职责，其可通过行政执法手段责令赔偿义务人承担生态环境损害预防和修复义务，[19]11-22这与行政机关享有公益诉权的前提存在异曲同工之处。

明确两诉衔接的具体规则将裨益于生态环境损害赔偿诉讼性质的明朗化及其未来发展，可谓该诉性质变革的基石。

（二）生态环境损害赔偿诉讼：从私益诉讼走向公益诉讼

生态环境损害赔偿诉讼是否具备从私益诉讼走向公益诉讼的可能性，即行政机关能否提起公益诉讼是关乎生态环境损害赔偿诉讼未来发展的重要命题。于此，实践中已有部分法院作出了积极回应。

在昆明市环境保护局诉被告昆明三农公司与昆明羊甫公司环境公益民事侵权纠纷案[21]以及江阴市环境保护局诉被告王文峰、马正勇水污染责任纠纷案[22]中，环保局是否具备环境民事公益诉讼的起诉主体资格一度成为两案的焦点问题，而两法院的做法一致，均以环境保护行政主管部门负有环境保护的职能为由承认了环保局是以上两案的适格原告，甚至在前一案件中，昆明市中级人民法院认为，环保局的环境民事公益诉讼原告资格不但与诉讼法原理没有必然冲突，还能与被告（行政行为相对人）处于平等的诉讼地位，从而实现保护环境公益的目的。[21]可见，行政机关能够成为环境民事公益诉讼的适格原告这一点已得到实践认可。

此外，理论上，行政机关若被赋予环境公益诉讼权，则有利于行政权与司法权的相互配合，并不会使二权错位。首先，行政行为效果有限，只能在一定程度上制止侵害行为的继续，并不能对生态环境已遭受的损害进行现实性和未来性的弥补，[23]甚至在实践中存在行政行为对违法行为不具足够的威慑力而导致违法行为继续的现象[21]；其次，面对社会资源丰富的公益诉讼被告，行政机关作为原告，相比环保组织更能体现“诉讼两造平等对抗”的理念；最后，提倡行政机关提起环境民事公益诉讼并不意味着司法权将替代行政权，在此情境下，司法权只是对行政权的补充。

综上，行政机关在充分行使行政职责、穷尽行政手段后仍无法保护公益的前提下提起公益诉讼具备其内在合理性，但此论点仅停留于理论阶段，使之成为现实还需相关单行法的明确规定。《中华人民共和国民事诉讼法》第55 条所指的“法律”当为由全国人大或全国人大常委会制定的法律，故行政机关获得环境民事公益诉权的途径在于修改环境保护方面的单行法。第一，修改作为一般法的《中华人民共和国环境保护法》；第二，修改作为特别法的《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国森林法》等，如此，即使《中华人民共和国环境保护法》未就相关行政机关的公益诉讼主体作出规定，适用特别法优于一般法的原理亦可赋予行政机关提起的环境民事公益诉讼以合法性。[24]

但凡以上任何一部法律赋予行政机关环境民事公益诉讼权，生态环境损害赔偿诉讼便不会因公益诉讼主体资格法定及现有法律规范的有限性而被迫归入私益诉讼之类，以上方案将为生态环境损害赔偿诉讼由私益诉讼走向公益诉讼提供合理解释路径，同时符合法益保护说这一诉讼性质判断的实质标准。