基层民主政治下的乡镇人大制度建设探析*——以山西南部N乡人大制度为例

陆伟同

太原师范学院马克思主义学院，山西 晋中 030619

我国宪法第二条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”十九大报告中提出“加强人民当家作主制度保障。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善”［1］，十九届四中全会上提出“坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度”［2］，人民代表大会制度是我国的基本政治制度，也是基层民主建设的重要保证，乡镇人大是基层权力机关，面对着最广大的基层民众，对我国民主政治建设有推动作用。

一、乡镇人大概况

乡镇人大是就是指乡镇人民代表大会，在人民代表大会制度体系当中是属于最基层的一级，是乡镇一级人民行使国家权力的机关，也是国家权力机关体系的基础和根本政治制度的基础环节。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，在机构设置层面“乡、民族乡、镇设立人民代表大会，乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席”；在选举层面“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举”主要职权有保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行、本区域内财政审批权、各项事业的计划权、选举乡、镇长权和保护本区域内选民各项权利等。

乡镇人大是由选民直接、无记名投票选举代表组成，根据选举法的规定，乡、民族乡、镇的代表名额基数为40名，每1500人可以增加1名代表，在本乡镇代表选民行使国家权力，有5至15人的主席团主持工作。一般由主席一人，副主席1至2人组成。

二、乡镇人大的个案调查研究

（一）N乡概况及乡镇人大制度

N乡共有17个行政村，常住人口1.8万人，乡镇组织机构健全并且按照规定成立乡镇人民代表大会，乡镇机构中设置乡镇人大主席一人，没有人大副主席，乡镇人大主席由人民代表大会选举产生，任职期限与人民代表大会代表任职相同。每年召开一次乡镇人民代表大会，在本乡镇范围内行使选举乡长、副乡长、人大主席权力、审议本乡政府工作报告、审议批准本乡重大事项等权力。

（二）N乡镇人大召开会议期间各项制度的运行

第一，筹备阶段，选民身份的获得。N乡各村代表的名额按照比例分配，本乡共有17个行政村，按照每村2名代表的名额分配，人口超过1500人的行政村，适当增加部分名额，其余各按比例而分，共确定代表名额为49名，遵循公开、平等、公正的原则确定各村的代表人数和代表资格。

第二，选举阶段，选民选举权的运行。人大代表的产生由各村通过公开选举的方式产生，选举时间为人大会议召开前一周，选举方式为无记名投票，不设候选人。各村按照选举的时间要求和程序要求，设投票箱，公开选举，所有代表经过公开唱票和计票的方式产生，共选举出49名乡镇人民代表，这些代表选举产生5位主席团成员主持会议期间的日常工作。

第三，会议阶段，代表各项权力的实行。人大会议议程为一天，会议程序为：主席团主席召开两次主席团会议，确定会议的议程和内容，会议分为两个不同的场地，在N乡的会议室举行场内会议，内容主要有：听取和审议《N乡政府工作报告》；选举乡长；其他相关工作。场外会议主要在各个临时房间组成，会议内容为提交和讨论议案，乡镇人大代表组成议案提交小组，在临时会议室充分讨论并审议议案后向人大会议提出方案，在讨论议案期间主席团人员不参与议案的讨论与观摩。在会议阶段，49名乡镇人大代表审议并通过了N乡政府工作报告以及下一年度工作预算和计划，选举产生N乡乡长一名，充分体现了人大代表的选举权。

第四，闭会阶段，代表监督权的运行。乡镇人大会议结束以后，乡镇人民代表大会处于闭会阶段，由人大主席团主持日常工作，所有选举代表有权参与并监督乡镇工作。在本届人大代表任期内，代表有权对乡镇各项工作进行监督，如N乡在闭会期间组织代表轮流监督各村的环境卫生整治工作，并接受各项对乡镇工作的建议。

（三）N乡人大制度的问题

通过N乡的人大工作的运行制度可以看出本乡人大制度健全，运行机制正常，按照规定设置人大主席，并且接受人大代表的监督，确保了人民代表能够有效的行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权力。但是，通过运行机制发现，N乡的人大制度还存在许多方面的问题。

首先，乡镇人大运行存在主体缺位。乡镇人大主席兼职过多，难以有效发挥乡镇人大制度的监督功能，N乡镇仅设置一名专职人大主席，没有人大副主席和专职人大工作干事，乡镇人大工作基本常态为“一个牌子一个人，一间办公室干完活”，乡镇人大存在“经费少、机构少、人员少”，乡镇人大主席“工作多、兼职多、任务多”，不能很好的开展本乡镇的人大工作。N乡就存在这样的情况，人大主席虽然是专职，但是兼职分管乡镇民事调解、人民武装、招商引资等工作，还要处理乡镇日常办公运转，职能过多，权责交叉，难以有效实现乡镇人大的各项职能。

其次，乡镇人大会议制度实施过程简化。按照《山西省乡镇人民代表大会工作条例》第二章第六条规定，“乡、镇人民代表大会每年至少举行一次”。N乡的人大会议能够做到每年召开一次，但是会议存在内容简单、过程简化、报告简短的情况，人大代表的会议议程为“上午审报告、中午定审议、下午都散会”，整个会议不超过一天。不能严格按照会议要求，提前通知各村代表提交会议的具体讨论事项，基本在会议过程当中，会议周期短，就导致代表没有发言的时间、会议安排紧，导致代表没有提前调研，无法真正对政府工作报告提出有效的建议。多项议程合并召开，N乡的人大会议议程就仅有一天，难以实现充分讨论。

最后，乡镇人大代表存在权责不相称。乡镇人大代表的选举基本能够做到全面覆盖和公开直选，但是在代表的选择和选举过程中，一方面人大代表的职权和职责宣传落实不到位，大部分被选举出的代表将选举视为一种荣誉职务而非具体职权的行使者。在实际的工作中，存在主权意识淡薄，只注重选举的权力，不注重选举后职责的履行，权力和义务不相称。N乡人大代表职权的行使基本体现在召开乡镇人代会期间，所有代表通过行使选举权选举本乡的乡长；另一方面，乡镇选举出的人大代表绝大多数来自农村，N乡人大代表年龄结构在30岁到60岁之间，学历结构基本都是小学以上大专以下，职务大多数为本村的村民村支书和主任以及村民小组组长，其中49名代表中32名代表是各村的村支书或者主任。从中可以看出，大部分的人大代表，基本从群众中选举出来，在乡村一线，同时掌握了在村中的话语权，各村代表基本都是兼职，平时难以保证能够有充分的时间和精力参加人大代表的活动。

三、基层民主转变下的乡镇人大发展路径探索

（一）坚持党委领导地位，健全乡镇人大机制。人民代表大会制度和党全心全意为人民服务的宗旨存在本义一致，只有坚持人民宗旨才能实现地方人民代表制度的有效实施。乡镇党委工作要加强对本乡镇人大工作的政治领导、思想领导和组织领导，在政治上坚定“权力来源于人民”观，在思想上重视人大工作的权威性，在组织中培养实干、敢干和能干的人才充实到地方人大组织建设当中，做到主动汇报工作、接受人大监督，彰显出人大制度在基层政治当中的优势，即切实实现最广泛的人民当家做主制度。

（二）坚持法律核心地位，依照法律制度行使人大权力。“人大工作法律性、程序性很强，既要讲究实体合法，又要注意程序合法”［3］，严格遵照宪法和法律的规定，行驶乡镇人大的职权，严格遵从《地方组织法》、《选举法》等有关规定，确定乡镇大人的一系列权责，要坚持在法律的框架内体现人大制度的严肃性和程序性，分别在代表的选举、代表职权的行使、代表监督的权力都依据法律的规定，严格执行国家赋予每位代表的权力，真正做到人民代表由人民选举产生、人民代表为人民服务。

（三）坚持人民主体地位，完善基层民主形式。村民自治制度是最基本的村民治理制度，跟乡镇人大相比二者最大的共同点即是都是由选民选举出的代表行使权利。在村委会组织法规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”这些村民代表在本村的重大决定中持有赞成权或者反对权。而这也正是乡镇人大代表的基本权利。村民自治是由村民自我管理本村事务，范围仅限于本村事务，乡镇人大的范围则更为广泛，村民自治制度的有效实施可以促进乡镇人大制度的有效运行，二者相互影响，相互促进，保证了人民权力在基层的最大化。乡镇人大与村民自治的衔接中，乡镇人大工作应具体细化，充分体现为人民服务的工作职责。乡镇人大监督政府，乡镇人大指导村级工作。

四、结语

“对广大人民群众而言，基层民主是中国民主政治发展最广泛、最基础性的实践”［4］，民主政治的发展需要调动最广大人民的积极性，实现在有序参与下的权力运行，在这个过程当中，人大制度在基层民主建设当中有不可替代的作用，乡镇人大制度要通过制度完善、法律健全和创新工作等方式来“完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”，最终实现人民共同参与并共享发展成果。