中国深度参与全球科技治理的机遇、挑战及对策研究

(西藏民族大学 马克思主义学院，陕西 咸阳 712082)

2018年5月28日，习近平总书记在中国科学院第十九次院士大会、中国工程院第十四次院士大会上强调：“深度参与全球科技治理，贡献中国智慧，着力推动构建人类命运共同体。”[1]参与全球科技治理既是中国参与全球治理的重要部分，也是中国建设世界科技强国的重要契机，不仅能提高中国科技治理能力、提升中国在国际上的科技影响力和科技话语权，而且能为治理全球共同面临的问题提供中国方案、贡献中国力量和中国智慧，以图实现全球层面的合作共赢。然而，中国在全球科技治理中虽大有可为，但也面临严峻的挑战。要使中国对全球科技治理的参与更为深入，无疑需要全面研究中国在参与中的机遇、挑战及应对之策。(1)检索中国知网知，题名为“全球科技治理”的中文论文仅有几篇，有一篇2013年的硕士学位论文及几篇皆发表于2011年前的重要论文，即本文参考文献[7][8][9][13]。另有专著(本文参考文献[10][11])也有论述，后者辟“全球科技治理”一章对其讨论，只是略微讨论了“中国参与”。目前“全球科技治理”还未成为国内学界关注的焦点。在Google Scholar以“global governance of science and technology”搜索未见任何包含该题名的论文，以“global governance of science”和“global governance of technology”搜索可见少量论文。出现这种状况的一个重要原因是国外很少像国内一样将science与technology合称“科技”，因此不以“global governance of science and technology”为题名并不难理解，何况国外对“global governance of science and technology”的讨论多包含在全球问题治理、科研合作、国际技术规制和转移等之中。国内外似乎都未将“全球科技治理”从“全球治理”中单列出来，将其视作一个核心研究主题，而随着党中央近几年对全球治理和全球科技治理的重视，对其单列很有必要。

一、全球科技治理的背景、内涵、主体及对象

讨论中国深度参与全球科技治理的机遇、挑战及对策，很有必要首先辨明全球科技治理的背景、内涵、主体及对象。

1.作为背景的科技全球化

全球科技治理最为直接而重要的背景是科技全球化(2)对科技全球化定义、内涵及特点的讨论参见本文参考文献[10]的第2-6页和[11]的第6-9页。。我们将它理解为国际层面科技传播和科技合作的动态过程。科技传播和科技合作在科技全球化中有着不同的历程，且科技传播和科技合作的形式随时间推陈出新。19世纪末至20世纪50年代的数十年里，科技全球化处于起步阶段，主要表现为近现代科技向西方之外世界的单向传播，也可见西方世界内部的科技传播与合作。其基本特点是后发国家学习西方现代科学技术和西方发达国家向后发国家技术输出。因此，在很长的时间里科技的单向传播是科技全球化的主要内容。随着像中国、印度这样的后发国家科技能力尤其是科技创新能力的不断提升及全球化的深化，跨国和跨区域科技合作变得日益频繁。20世纪60年代以来，科技全球化进入新阶段。尽管西方发达国家依然在科技传播中占主导地位，但科技的单向传播开始向双向甚至多向传播转变。后发国家之间的科技传播和合作也成为科技全球化的重要力量，如“一带一路”沿线国家的科技传播与合作。其基本特点是科技的双向和多向传播集中体现为科技合作，后者往往囊括前者。科技合作开始成为科技全球化的重要内容，且在科技全球化中的重要性日益提升。在各种科技合作之中，科技创新合作的地位和价值日益凸显，科技创新合作成为科技全球化的一种重要形式，也是全球科技治理的重要对象之一。

对科技全球化的理解不能限于上述事实。促使科技全球化的因素除有科技自身的、经济的和政治的之外，“大多数全球科技合作和协调将受危机驱动”[2]。全球生态与伦理问题的出现很大程度上源自科技全球化。将来人类首先面临如何应对全球生态环境的问题。工业革命以来，科学技术引发的风险及生态和伦理问题关乎每个国家和民族的前途与命运。如核技术、转基因技术、人工智能技术等；再如全球变暖、沙漠化、能源和粮食安全等全球问题。这些技术的研发(包括成果转化)和全球问题的解决都应该被视作科技全球化的内容，因为对上述技术的管控和对上述问题的解决不可能由某个国家单独应对和完成，而需要世界各国的通力合作，尤其是密切的科技合作。“更根本的是，科学家和工程师需要在国际化的决策系统中有效地工作，这个系统必须考虑到经济、政治、科学、社会和环境的各种因素。”[3]

总之，应将对全球科技治理的理解置于动态发展的科技全球化大背景之下。既要从科技、经济和政治的层面分析全球科技治理的必要性和意义，也要从全球生态和伦理安全的战略高度认识全球科技治理的必然性和价值。习近平总书记在联合国日内瓦总部的演讲中提出“构建人类命运共同体，实现共赢共享”的“中国方案”[4]就包含对全球科技治理的透彻理解。“中国方案”关注的不仅仅是科技全球化的利益维度，更为关注的是对科技全球化所引发问题的治理维度。

2.全球科技治理的内涵

全球科技治理属于全球治理范畴。按照罗西瑙(James N. Rosenau)的定义：“全球治理指的不仅仅是维持或不维持国际事务管理的正式机构和组织。毋庸置疑，联合国系统和各国政府是全球治理的核心，但它们只是整体的一部分。或者，至少在这一分析中，全球治理被构想为包括从家庭到国际组织的所有人类活动层次的规则体系，在这种体系中，通过控制来追求目标具有跨国影响。”[5]他对全球治理的定义在内涵上突破了统治和管理概念的限制，在外延上超出了官方组织的限制，几乎囊括了一切超越主权国家的国际公共组织的治理行为和活动。而这一切都是基于治理概念。俞可平认为：“治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序,满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。所以，治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。”[6]基于此定义来理解全球治理则更加透彻。

基于全球治理的含义，可将全球科技治理理解为将科技活动纳入全球治理之内，即在全球范围和全球层面对科技及与之密切相关的全球问题进行治理。但对其内涵和外延的理解却不能如此简单。苏竣先后与三位学者合作给出了三种关于全球科技治理的定义。第一种是国际层面的：“全球科技治理，是在国际层面上干预、规制科学技术发展的制度和规则体系，反映了全球化时代国家科技创新面临的新特点和新环境。”[7]第二种是全球化层面的：“我们可以把科技全球治理理解为，在全球化背景下，关于世界各国科技活动的管理机制，其中包括各自的责任、权利、地位以及相应的规则和制度等。”[8]第三种也是全球化层面的：“科技全球治理，是将科技活动纳入全球治理的范围之内，用全球治理的理论工具来研究和解释目前的科技全球化，并且应用全球治理的手段来指导国内的科技活动以及进行国内的科技政策制定和选择。”[9]这三种定义大同小异，如王春法所言：“它忽视了国际科技关系和国际科技合作的维度，因而是不完善的。我们认为，所谓科学技术的全球治理，就是一般意义上的全球治理在科技领域的体现，科学技术的全球治理是应对和解决科技全球化趋势下科技活动及其相关领域出现的全球性问题。”[10]444另一种与此相似的定义是：“全球科技治理是全球治理在科技领域的具体表现，它是全球各国科学技术发展的制度与规则体系、相关科技政策和科技活动受到国际社会与全球性问题影响的过程。”[11]336最后两种尤其是最后一种定义较为全面，因为它们包含了全球科技治理的两个方面，即狭义的国际科技活动和全球问题的科技应对。

全球科技治理本质上是对“合作共赢”的追求，一方面是为了在官方或民间科技合作中提升跨国和跨地区参与者的科技创新能力及经济发展能力；另一方面，是治理主体为应对人类共同面临的挑战在国际上贡献自己的力量。参与全球科技治理既要获取又要贡献，甚至贡献为上。在当前多极化的情势下，只获取不贡献既不合治理之道，更不能长久。而获取和贡献都离不开高效的国际合作，“当今全球挑战要求我们承认并积极参与命运相互交织的各个国家和地区的合作。”[12]与“合作共赢”追求相应，对全球科技治理的理解最终要落实到对治理行为和活动的理解，而不能仅停留在抽象的规则和制度。

3.全球科技治理的主体和对象

关于全球科技治理主体组成的问题，基本形成了共识。一般认为，全球科技治理的主体包括科学共同体、主权国家政府、跨国企业、国际治理机构和国际非政府组织(INGOs)。[7][11]337中国的国际非政府组织在全球科技治理中发挥的作用较小，有待加强。随着中国日益重视参与全球科技治理，其余四类主体的作用总体上呈增大趋势。

关于全球科技治理的对象，前人和上文都做了阐述。一种观点是：“从全球视角来看，科技治理源于两个方面的诉求：一是基于国际研发合作的诉求或称科技内因需求，如全球环境治理、能源合作、疾病防控、海洋治理等，这是由于这类科学技术本身的公共属性使得它们超出了国界，并且广泛渗透到健康、环境、能源、安全等诸多领域，需要各国采取共同治理行动；另一方面是基于贸易的诉求或称科技外因需求，如跨国技术企业的国际贸易、知识产权、技术壁垒、技术转移等。”[13]这种观点对全球科技治理的对象做了较全面的分类。另一种关于“全球科技治理的内容”的观点指出：“我们可以从两方面来理解全球科技治理的内容：科技全球化的国际规则和基于全球问题的科技治理”[7]。其中“科技全球化的国际规则”这种治理的对象包括国际科技合作、国际技术贸易、跨国公司海外R&D活动等，“基于全球问题”的科技治理对象包括全球层面的环境、安全、疾病、贫困和维护人类尊严等。由此可将全球科技治理的对象划为两类，一类是基于科技内因需求的全球问题，对这类问题的科技治理更多的是出于对人类可持续发展的考虑；另一类是基于科技外因需求的经济利益问题，对这类问题的治理更多的是治理主体出于对切身利益的考虑。

此外，创新尤其是创新合作在当前特别是未来的全球科技治理中将具有重要地位。因为创新将是全球科技合作最重要的主题之一,“技术生产和创新业已成为一项越来越在全球范围内进行的活动”[14]。创新作为当前最为重要的经济学概念之一，自熊彼特以来就被视作经济增长的核心。不仅一个国家的科技创新能力有利于提升它的全球科技治理能力和影响力，全球危机的化解与解决最终也要依靠全球科技创新合作。[15]因此，科技创新治理将是全球科技治理最为重要的对象之一，也是具有决定意义的对象之一。

二、中国深度参与全球科技治理的机遇

当前“全球治理体系和国际秩序变革加速推进”[16]58，参与全球科技治理的机遇与挑战并存。关键在于能否很好地抓住机遇有所作为。全球科技治理本身意味着跨国间科技要素的流动与重组。中国这样的后发国家更应在科技全球化浪潮中激流勇进，积极参与甚至谋求引领全球科技治理，善用全球科技资源和创新资源，以此提升中国的科技创新能力及在全球创新格局中的地位。同时要在全球科技治理中贡献中国的智慧与力量，提升自身的科技影响力和话语权。可以从四个方面分析中国参与全球科技治理的机遇。

1.全球科技创新治理

科技创新治理是全球科技治理最为重要的对象之一，是当前及未来全球科技活动的“聚合体”，几乎可以聚集国际层面的传统科技合作、技术贸易、跨国公司海外研发等所有活动。全球层面的科技创新是科技全球化、科技合作在当前最为重要的形式之一，全球意义上的科技创新中心不断增长，跨国科技创新资源的整合力度不断加大。基于开放合作包容的科技创新似乎是任何有识之国的共识，正所谓“科技是国家强盛之基，创新是民族进步之魂”[17]27。面对全球科技创新治理，中国总体上有两种机遇。一种是深度参与，另一种是谋求引领。

中国深度参与全球科技创新治理，就是既要深度参与全球科技创新活动又要在治理中发挥引领作用，而不仅仅是做被边缘化的一员。“抓住新一轮科技革命和产业革命的重大机遇，就是要在新赛场建设之初就加入其中，甚至主导一些赛场建设，从而使我们成为新的竞赛规则的重要制定者、新的竞赛场地的重要主导者。”[17]29深度参与科技革命(其本质是创新及规则制定)如此，深度参与全球科技创新治理亦如此。一方面，中国与世界各国的科技创新合作越来越深入，如中国公司在海外建立研发基地，再如中国与“一带一路”沿线国家科技创新合作的不断深化和加强，都要求中国在全球层面的科技创新合作规则的制定和履行方面发挥作用；另一方面，随着中国全球科技创新中心建设的不断完善[18]，中国作为国际科技创新合作的东道主，也须对合作规则的制定和遵守做出贡献。

科技创新实践在全球的扩散，尤其是向发展中国家的延伸和发展中国家自主科技创新能力的提升，为中国引领全球科技创新治理创造了机遇。对于中国而言，科技创新实践向中国的扩散和延伸主要体现为：中国科学共同体已成长为世界上不可忽视的重要力量；越来越多的跨国公司在中国建立研发基地及越来越多的中国公司在海外建立研发基地；作为世界最大的新兴经济体，中国政府在国际科技治理机构中的话语权不断提升。中国自主科技创新能力的提升主要体现为引领区域科技创新实践。习近平总书记要求“要把‘一带一路’建成创新之路，合作建设面向沿线国家的科技创新联盟和科技创新基地，为各国发展创造机遇和平台”[1]；中国正在积极建设更多的全球层面的科技创新中心等。这些实践都为中国引领全球科技创新治理创造了机遇。

总之，在全球治理公共产品严重匮乏的情况下，首先是世界要求中国深度参与引领全球科技(创新)治理规则的制定与履行；其次是中国主动深度参与和引领全球科技(创新)治理规则的制定与履行。通过它们不仅切实能为全球科技治理做出贡献，也能提升中国科技创新能力和塑造中国良好的国际形象。

2.全球问题的科技应对

从“全球科技治理的对象”可知，除“全球科技创新”之外，与科技相关的全球问题大体有两类，一类是科技自身发展引起的超越国界进而波及全人类的问题，如核技术、基因编辑技术、人工智能技术等的安全开发与使用问题；另一类是它们的解决有赖于(但非完全赖于)全球科技的发展与合作，如气候变化、粮食安全、能源安全、疾病防控等全球性问题。深度参与这两类全球问题的治理为中国创造了机遇。

长期以来，中国很难在上述两类全球问题治理中发挥主体作用，其治理规则的制定基本被西方发达国家主导。[10]355今非昔比，西方发达国家主导下的全球科技治理体系的严重缺陷(其集中体现为美国退出“巴黎协定”及科技保护主义为代表的系列举动)和新兴国家的集体崛起都要求改变现状。“随着全球性挑战增多，加强全球治理、推进全球治理体制变革已是大势所趋。”[19]总结起来，西方发达国家主导下的全球科技治理体系的主要缺陷在于：全球科技治理本质上是“集体行动”，而非某个国家或某些国家的任意举动，且要充分体现“负责任”原则，不能在权衡自身利弊得失后单方面违反规则和破坏体系；全球科技治理规则的制定和体系的建构是在多数发展中国家缺席和话语权缺失的情况下进行的，因而未充分顾及后发国家的权益；未能形成被世界普遍接受的治理理念，其主导思想源自威斯特伐利亚体系意义上的“均势”概念[20]。西方发达国家主导下的全球科技治理体系的实质是“长期以来，西方主要发达国家主导着以资本、强权为特征的世界单边主义治理模式”[21]。这些严重缺陷使改革全球科技治理体系势在必行。

面对西方发达国家主导的全球治理体系在上述两类全球问题方面陷入僵局，“中国方案”当有所作为。一者，中国协同世界各国改善旧的国际科技治理机制和体系，使其成为真正意义上的全球科技治理体系。再者，在旧的国际体系之外探索新的全球科技治理机制，“一带一路”倡议就是这样的机制之一。“一带一路”将被“建成创新之路”，也将“为各国共同发展创造机遇和平台”[1]。由于“一带一路”倡议秉持的精神是“和平合作、互利共赢、开放包容与互学互鉴”，因而它将建设一套有别于旧的国际区域科技治理机制，必将对全球问题的科技应对和全球科技治理体系改革做出贡献。

3.国内科技创新与科技体制改革

中国深度参与全球科技治理，势必要提升国内科技创新能力和加强国内科技体制改革。只有如此，中国参与全球科技治理才能落到实处，才能为全球科技治理提供亟需的公共产品。

中国深度参与全球科技治理要落到实处，至少需在两个方面有大的措施。一是提升科技创新能力以服务全球科技治理。例如，通过高精尖的绿色能源技术“节能减排”完成中国全球气候治理的艰巨任务。再如，只有具备世界领先的技术才有机会在全球科技创新治理中制定技术标准和规则，否则很难实质地推动全球科技治理体系改革，更不用说话语权了。二是改革国内科技体制以服务深度参与全球科技治理。中国要想为“一带一路”国家搭建科技创新平台及为全球科技治理提供制度性公共产品(如建设世界科技创新中心)，国内的科技体制改革须先行。例如，要使中国企业成为全球科技创新合作和治理的重要主体和吸引更多的跨国企业来中国积极参与全球科技治理，中国必须明确国内的科技体制应做哪些改革。再如，为使中国科技团体更好地应对全球问题并做出更大贡献，国内的科技体制应如何调整与完善。由上来看，提升国内科技创新能力和改革国内科技体制具有紧迫性和基础性。中国要实现深度参与全球科技治理，不仅要注重顶层的理念设计和底层的器物供应，还需重视中层的科技创新能力和科技制度保障这两项内容。

4.全球科技治理话语权和领导力

中国无疑需要拥有全球科技治理的话语权和领导力。换言之，即中国能否在全球科技治理的理念和原则构建、议题制定及议程设置方面发挥重大的影响作用。然而，全球治理本质上是一种无政府主义，“在此语境下，‘无政府主义’意味着国家处于一个没有更高权威、没有全球政府的世界里。”[22]这也意味着一个国家获得令人信服的全球治理话语权和领导力的方式必须是非武力的。况且长期据有话语权和领导力的西方发达国家并不愿意失去全球科技治理的“领导地位”，更不愿意与世界各国一道推动全球科技治理体系的改革，甚至阻碍他国分享全球科技治理的话语权和领导力。

然而，世界日趋多极化，霸权主义不仅不得人心，而且基于霸权主义的全球治理体系在应对全球治理危机方面困境重重。说到底，中国之所以能够取得全球科技治理的话语权和领导力，并不是依托霸权主义，而是中国提供的全球治理理念、原则及举措深得人心，顺应了时代潮流，反映了世界公意，而非单方面地维护和谋取自身权益。中国要实现的是“真正的全球治理”，而非“美国治理世界”和“西方治理世界”。[23]10况且中国作为负责任的世界大国，理应为当前的全球科技治理危机贡献自己的力量与智慧。“一带一路”倡议之所以能得到数十个国家的积极响应，根本上是因为“‘一带一路’建设不是‘某一方的私家小路，而是大家携手前进的阳光大道’，体现了新型的全球公共产品新趋势和新特征。”[24]而旧的全球治理体系有“私家小路”之嫌。

尽管全球科技治理并未在全球治理中“单列”，但它无处不在，许多全球问题的解决说到底要靠全球层面的科技应对和科技治理。正因此，中国在全球科技治理中的作为对中国全球治理话语权和领导力的提升至关重要。

三、中国深度参与全球科技治理的挑战

中国的全球治理理念和倡议往往引起世界尤其是西方发达国家的警惕，因为“从西方的角度看，新兴经济体在现有国际体制内要求改革确实是一种挑战，其带来了现有国际体制的不稳定。”[23]24-25由此制造了一些针对中国的人为障碍，此外中国也面临一些来自内部的困难。

1.中国威胁论

近年以美国为代表的西方发达国家频频发出极具煽动性和蛊惑性的中国威胁论。新近爆出的“一带一路威胁论”认为“一带一路”是中国版的“马歇尔计划”。[25]这为中国深度参与全球科技治理设置了障碍。中国的崛起和日益靠近国际舞台中央之所以被视作“威胁”，根本上是因为他们错误地认为中国会像某些西方大国那样通过操控和新建国际体制来为本国谋取利益，以此冲击既有的国际利益格局。这些国家的错误在于他们只是视全球治理为谋取利益的手段，而非达致“合作共赢”的治理过程。

不争的事实是，中国的崛起对“既有全球秩序构成了挑战”。[26]但西方世界总以自己的崛起逻辑揣测中国的崛起，认为中国会走西方的老路。美国作为“中国威胁论”最激烈的鼓吹者，无非是“担心不断强大的中国会挑战甚至取代美国在现行国际体系中的主导地位。”[27]然而，中国会挑战美国的“主导地位”不假，但中国绝不会像美国一样通过操纵国际组织来为本国谋取霸权和私利。根本原因是主导中国崛起的理念与西方世界有本质差异。中国历来主张“走和平发展道路”，习近平总书记郑重向世界宣示：“中国坚定不移走和平发展道路，既通过维护世界和平发展自己，又通过自身发展维护世界和平”[28]265。对于那些渴望公平、正义、和平、高效的全球治理体系的国家而言，中国的崛起不仅不是“威胁”，反而是“福音”，因为中国代表的是绝大多数国家的心愿。中国越是强大，越能为维护世界的公平与正义贡献力量，而这是身为既得利益者的一些西方大国不愿看到的。

总体上，“中国威胁论”并非没有市场，它对中国参与全球科技治理的阻碍愈演愈烈，当前美国不仅在“气候治理”这样的全球问题上对中国恶意施压，更是通过阻断与中国正常的科技交流和阻碍中国科技创新来破坏中国参与全球科技治理，这无疑对中国深度参与全球科技治理构成了严重挑战。

2.逆全球化浪潮

“对许多美国人而言，全球化不再是机遇，而是越来越严重的危机。”[29]16对这种“危机”最直接的反映就是当前在欧美兴起的逆全球化浪潮，在科技领域的主要体现是限制和收紧国际科学合作。美国向国内收缩意味着某些全球科技治理机制陷入瘫痪，使原本就低效的全球科技治理体系遭到进一步的破坏。但全球化本质上是不可逆的，“全球化能够而且必须通过发展更有效的全球治理来形成”[30]。而不是通过逆转全球化来化解危机。面对全球化及其引发的问题，“不负责任在道德上是错误的，同时也是低效的，正如不监管失灵的市场是低效的一样。”[31]处于全球治理领导地位的美国“抽身离去”的做法是典型的不负责任。

逆全球化浪潮对中国深度参与全球科技治理的挑战首先体现在中国需为全球科技治理提供更多的公共产品，以填补逆全球化浪潮对全球科技治理的冲击与损害。全球科技治理公共产品的供给不足在器物、制度及精神三个层面(3)这里参考了靳诺教授关于全球治理公共产品的划分，具体参阅本文参考文献[23]第3-4页。皆有体现。在器物即物质性公共产品层面的供给不足体现为全球科技要素的分布极为不均，高精尖的科技要素积聚于发达国家，第三世界的大多数国家并无充分的科技基础设施用于推动科技创新及应付全球问题(如流行疾病控制)。在制度性公共产品层面的供给不足，体现为科技发达国家限制技术的国际性转移，构造技术壁垒，甚至限制科技移民和实施科技保护主义，这为科技要素在全球的自由流通和发挥作用设置了制度障碍。在精神即观念性公共产品层面的供给不足，体现为亟需能够被世界大多数国家接受且能引导全球科技治理向着公平正义高效方向发展的治理理念与原则。这些不足都对中国深度参与全球科技治理构成了挑战。

具体来讲，挑战主要有：一者，中国将在全球科技治理中担负更为重大的责任，如在全球气候治理的问题上，中国必须完成既定甚至更高标准的减排任务，由此需要更为严苛的技术标准；再者，中国必须在“一带一路”和“亚投行”等倡议和项目方面给世界上绝大多数人民交出满意的“中国方案”答卷，以此中国深度参与引领与全球治理才能令人心服，否则不但有可能留下被他国诟病的口实，也可能由此丧失话语权和领导力；最后，逆全球化形势下西方大国的不合作态度和阻碍活动使中国将承受更为沉重的压力和艰巨的考验。

3.科技保护主义

科技保护主义是逆全球化浪潮更为具体的表现。“特朗普政府将保护主义作为其政策的核心”[29]19，这在科技领域有十分鲜明的体现。美国对中国高新技术(如5G技术)和科技创新的“弯道超车”颇为忌惮，从而阻碍中国在国际上的正常科技交流和合作，在科技领域采取保护主义。由此，“传统上由科学界和企业自行决定的科学技术的国际交流等问题现在被政府以国家利益的名义加以严格控制了”[10]498。

科技保护主义盛行对中国造成了不小的挑战。一方面，美国在技术领域具有最大的主导权，是最有实权的世界技术标准制定者，其科技保护主义将使部分以往全球层面的科技创新合作及其治理机制受到冲击甚至中断，全球科技创新治理也会深受影响，对中国国内科技创新能力和产业升级提出了更高的要求。日渐明显的是，自主创新是中国实现创新驱动发展的必由之路。自主创新绝不是闭门造车。如何在美国推行科技保护主义的形势下依然能够集聚全球先进的科技要素、实现科技资源的全球整合将关乎中国能否实现科技强国战略和能否深度参与全球科技创新治理。另一方面，全球问题的科技应对也将受挫。因为“现代化风险具备一种内在固有的全球化趋势。……空气中的酸性物质不仅侵蚀雕塑和艺术珍品，也早就打破了现代的关税壁垒。”[32]美国采取科技保护主义以限制科技合作无异于在躲避全球问题的科技应对方面的大国责任。例如，美国单方面退出“巴黎协定”使当前的全球气候治理遭受重创。美国的不合作、不担当将为发展中国家在全球气候治理中造成更大损失。

科技保护主义的实质是遏制中国的发展与崛起。主要原因在于综合国力的比拼说到底就是科技实力的比拼。然而，美国作为世界上科技实力和综合国力最强的国家，因一己私利而置全人类利益于不顾，实不该是大国所为。中国如何在全球科技治理中担起大国的担子，无疑是艰巨的挑战。

4.全球科技治理赤字

“全球科技治理赤字”的提法来自“全球治理赤字”(global governance deficit)。“全球治理赤字”又称“全球治理鸿沟”，它“主要是政治赤字，尤其是‘民主赤字’，即目前的全球治理机构(如国际金融组织)中非西方国家的代表性、发言权缺乏，导致这些机构的低效和失败。”[23]17对它更全面的解释是：“全球治理实践中公共产品的供给不足”[23]38。而“全球科技治理赤字”可说是全球科技治理实践中公共产品的供给不足。全球科技治理存在缺陷未必都是“民主赤字”，还包括一些人类至今没有能力或者因私利未对其进行有效治理而出现的赤字。如在许多全球问题上，“全球治理不起作用,……从金融监管到非传染性疾病，抑制生物病原体，当然还有缓解气候变化，全球治理都未能找到解决方案。”[33]

因此，消除全球科技治理赤字可以从两方面努力。一方面是通过和平协商、谈判消除“民主赤字”，即增加发展中国家在全球科技治理中的代表性、话语权和领导力。但这无疑具有很大的困难，从最近美国的系列举动就可看出。如果没有强大的综合国力和科技实力作支撑，发达国家是不会轻易让渡全球科技治理的各项权益的。另一方面是，通过改革和新建全球科技治理制度来提供公共产品，以此填补全球科技治理赤字。但这也绝非易事。习近平总书记要求将“一带一路”建成“面向沿线国家的科技创新联盟和科技创新基地”，建成一条共商共建共享之路，但国际上存在种种质疑的声音。况且还得应付“搭便车”带来的“公地悲剧”。总之，无论采取哪种方式消除全球科技治理赤字，对中国都是艰巨的挑战。

对于如何破解全球治理赤字，习近平总书记在“中法全球治理论坛闭幕式”上的讲话中提出要“坚持公正合理”[34]。也只有“公正合理”的全球科技治理体系，才能应对充满风险的全球问题。而这一切都有赖于改革现有的全球科技治理体系和构建新的补充性体系，这个目标的实现无疑任重道远。

5.治理经验不足

中国早些年就参与了全球治理，但总体上不够全面深入。在实质层面提“全球治理”始自党的十八大，由此中国深度参与全球治理拉开序幕。然而，中国虽然在全球治理中面临角色转变和扮演多重角色，但这并不意味着中国已有丰富的经验，尤其在一些需要扮演“引导”角色的全球科技治理方面。

全球科技治理主体的多元、问题的多维及形势的多变决定了它的复杂性。以“一带一路”倡议下的全球科技治理为例，由于“一带一路”沿线的许多国家深处内忧外患之中，政局动荡、宗教状况复杂、恐怖势力、科技创新能力弱，甚至某些国家对“一带一路”的愿景和行动并未完全认同[29]27，这些巨大的不确定性和潜在的风险都是中国各类治理主体在以往参与全球科技治理中未曾经历的。中国在“一带一路”科技治理中是最为重要的“引导者”。中国以往在全球科技治理中往往是“参与者”或者“主要参与者”的角色，而缺乏像在“一带一路”中扮演“引导者”角色的经历。对于中国的一些科学共同体、企业治理主体和民间全球治理主体而言，“走出去”参与甚至引导全球科技治理的经验并不丰富，都需要更多的学习与锻炼。

我们毫不怀疑中国深度参与全球科技治理的能力，中国参与全球治理既有自信，更有自觉。[23]10然而，在深度参与的过程中，很多缺乏经验的新问题和新困难会出现，世界又期待中国的方案和作为，这都是中国要面临的挑战与考验。如庞中英所言：“实际上，中国需要对全球问题的解决贡献中国方案的政治意愿和中国能否提供不同于西方的和其他的全球治理方案之间存在着巨大的缺口。”[35]146

四、中国深度参与全球科技治理的对策

中国深度参与全球科技治理是大势所趋，尽管面临重重挑战。能否很好地应对这些挑战将决定中国参与全球科技治理是否是有“深度”的。下面分析中国面对这些挑战的应对之策。

1.加强中国深度参与全球科技治理理念、原则及方案的实践

在与潘基文的谈话中，习近平总书记强调：“零和思维已经过时，我们必须走出一条和衷共济、合作共赢的新路子。”[28]250习近平总书记所说的“新路子”必然受“人类命运共同体”理念和“共商共建共享”原则的指导。同理，要“走出”一条全球科技治理的新路子，须秉持“人类命运共同体”理念和“共商共建共享”原则。因为，全球科技创新的高效治理必须以合作共赢为宗旨，全球问题的科技应对必须抱有和衷共济的心态。

然而，对于中国深度参与全球治理，一些国家怀有戒心，对“中国方案”恐惧、中伤诋毁。无论中国如何对外宣示“和平崛起”及中国的历史如何证明自身的“和平崛起”，依然难以消除国际上一些不该有的反对声音。对此，只能让“事实”胜于“雄辩”，只有中国深度参与全球科技治理的理念、原则及方案在实践中成为“事实”，某些“戒惧”才可能被消除，才能赢得更为广泛的国际信任，才能让世界信服地认识到：“中国倡导的新机制新倡议，不是为了另起炉灶，而是对现有国际机制的有益补充，是符合时代要求的创新完善。”[23]5当然，某些国家的“戒惧”完全是一种造谣中伤，因而无论中国造就的“事实”多么符合当初所承诺的理念、原则及方案，某些国家的“戒惧”依然不会被消除，因为这是一种虚假的“戒惧”，其根本目的是通过阻碍中国参与全球治理以维护原有的国际利益格局。

毋庸置疑，中国的理念、原则和方案不是“独奏曲”，而是“大合唱”。因为它们根本上反映了世界多数国家对当前全球治理的期许。只有凭借实践，中国对全球科技治理的参与才可谓是有“深度”的，也才更具国际说服力和公信力。实践是对中国全球科技治理理念、原则及方案的最好宣传。

2.充分发挥各种官方新老制度和倡议的平台作用

就目前来看，加强中国参与全球科技治理的实践，须充分利用一些官方平台，这些平台具体可分为四类，其中三类是新老制度：像联合国这样的传统型制度、像G20这样的修正型制度及像“亚投行”这样的创新型制度。[23]79-82另一类是像 “一带一路”这样的倡议。

要充分发挥上述四类平台的作用，中国还得做一些更具体更深入的工作。以深度参与全球科技治理为例，习近平总书记指出：“我提出‘一带一路’倡议，就是要实践人类命运共同体理念”[36]他同时要求：“要将‘一带一路’建成创新之路，合作建设面向沿线国家的科技创新联盟和科技创新基地，为各国共同发展创造机遇和平台。”[1]由此来看，“一带一路”是一种带有强烈全球科技治理色彩的“倡议”。但如何在“一带一路”倡议中具体体现人类命运共同体，中国如何借助“一带一路”与沿线国家一同为全球科技治理提供公共产品，这都是充分发挥“一带一路”平台作用的新挑战。

应付新挑战的具体做法可以是将“中国方案”进一步细化和实化，具体到全球治理的各个部分，如全球科技治理的中国方案；也可将科技治理的中国理念、原则及方案具体体现在“一带一路”倡议中。这样能使这些平台更牢固，在中国实践深度参与全球科技治理理念、原则及方案中发挥更为充分的作用。

3.呼吁和引导全球科技治理体系改革和建设

“中国正在实现从全球治理的参与者、建设者到改革者角色的转变。”[23]3更准确地说，中国在全球治理中兼有这三重角色，缺一不可，甚至还应担有“协调者”和“设计者”的角色。[35]自序10要让世界认识到，中国推进和引导全球治理体系改革并不是像有些国家所误解的那样“为了在战后创造一种替代美国主导的全球经济秩序”，而更像是“在一个新的后霸权时代，……与美国领导的机构相辅相成或并行发挥作用。”[37]以使全球治理更加良序、高效、公平与正义。

具体到全球科技治理体系的改革与建设，中国要积极发挥呼吁和引导作用。一方面，面对全球问题的科技应对，中国应坚决反对和呼吁世界各国一同抵御以美国为代表的科技保护主义、民族主义和单边主义，从实处推进全球问题的科技应对，从而发挥改革作用；另一方面，即全球科技创新治理，中国应以“一带一路”倡议为平台，引导世界各国一同推进国际科技创新合作及其治理，将“一带一路”建成真正的、合作共赢的“创新之路”，建立一种对旧的全球科技治理体系具有重要补充作用和修正作用的、示范性的科技治理体系。

如在全球气候治理方面，党的十九大报告明确指出“引导应对气候变化国际合作，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者。”[16]10实际上中国也是如此做的，在美国退出“巴黎协定”后，“中国已成为全球最大的碳减排国，成为全球减排引领者。成为全球最大的可再生能源生产国，对全球可再生电力产能增长的贡献超过40%”[38]。中国的大国担当和负责任举措是一种表率。在当下科技保护主义、民族主义及单边主义甚嚣尘上的情势下，中国的担当与举措就是最好的呼吁与引导，具有示范与引领作用。

4.强化治理主体间的协同程度

现实中的全球科技治理是多主体的，而最佳的治理状态也是多主体协同治理。尽管全球治理会削弱国家在某些领域的权威，但各级政府依然是当前全球治理最为重要的主体。政府尤其是跨国公司作为全球科技治理主体，关注的主要是全球科技创新治理，而忽视甚至漠视全球问题的科技应对。即使由各个国家政府组成的国际治理机构对全球问题的科技应对有所关注与投入，也常常因某些国家的单边主义利益考虑和“搭便车”心理而受挫，美国当前的科技保护主义就是这种情形的最佳体现。因此，在全球问题的科技应对方面，国际非政府组织的作用往往凸显出来。

在中国深度参与全球科技治理中，政府发挥着主导作用。与西方发达国家相比，中国的跨国公司和境内的非政府国际组织作为治理主体的作用相对较小，或者说并未充分发挥出来。这与中国公众长期不热衷于参与科技决策和全球治理息息相关。就“全球公民社会”在全球科技治理中的作用而言，中国“不仅面临境外在华NGO治理难题，同样也面临如何使国内NGO更好走出国门以服务国家战略、塑造大国形象、承担大国责任的挑战。”[39]中国在深度参与全球科技治理的过程中，无疑需要提高治理主体间的协同程度，避免出现“越俎代庖”现象。

中国参与全球科技治理要有“深度”，无疑需要各治理主体的协同。如何使各类主体充分发挥作用是一个艰巨的问题。中国政府眼下推动市场主导的企业科技创新，让企业成为科技创新的主体，都与当前深度参与全球科技治理的战略目标相一致。推动中国跨国企业和NGO与政府的协同及在参与全球科技治理中发挥更全面更充分的作用，应成为中国应对深度参与全球科技治理挑战的重要策略之一。

5.加强全球科技治理理论研究和人才培养

习近平总书记指出：“参与全球治理需要一大批熟悉党和国家方针政策、了解我国国情、具有全球视野、熟练运用外语、通晓国际规则、精通国际谈判的专业人才。要加强全球治理人才队伍建设，突破人才瓶颈，做好人才储备，为我国参与全球治理提供有力人才支撑。”[40]也有学者指出，“目前中国大学的全球治理人才培养状况与此重要而紧迫的需求相比，还存在较大差距。”[41]具体到全球科技治理的理论研究和人才建设，中国的缺口更大。就目前的理论研究来看，“全球科技治理”并未成为中国理论界关注和研究的焦点领域，相关的理论成果更是乏善可陈。庞中英2014年指出全球治理处于重大转型期，而“中国目前还没有一家独立而厚重、影响广泛的以‘转型全球治理’和‘重建世界秩序’为专门使命的‘智库’”。[42]可以从两个方面来看这个问题。一方面，中国政府层面明确提参与全球(科技)治理是新近的事，之前虽然有少数学者对全球治理有理论探讨，但缺乏来自顶层设计的指引和支持，因而很多研究都带有碎片化色彩，不够全面深入；另一方面，中国理论界缺乏研究自觉。这是非常严重的一个问题，也是最需要克服的问题。不得不说，直至今日，中国理论界对中国深度参与全球科技治理研究缺乏自觉，中国教育机构对全球科技治理人才的培养及研究队伍的建设严重不足。即使像自然辩证法、科学学、科学技术管理、科学技术论及科技政策这些与全球科技治理密切相关的学术领域和学科领域，都未充分意识到全球科技治理的重要性和紧迫性。要想胸有成竹地应对中国参与全球科技治理的重重挑战，全球科技治理的理论研究和人才培养务必要得到关注和加强。

因此，政府应该加大对这方面人才培养和智库建设的投入与引导。一是政府也可鼓励民间组建相应的高级智库，这些智库的宗旨就是服务中国深度参与全球科技治理，其问题的设定和研究的目的也应以提升中国参与全球科技治理能力为宗旨；二是大学需加强相关专业人才的培养，特别应重视全球科技治理人才的培养，以此填补相应的人才缺口；三是相关的学术组织也该自发加强对中国深度参与全球科技治理的理论研究，尤其是研究主题直接包含全球科技治理的学会性组织，更需加强这方面的理论研究。

五、结语

中国深度参与全球科技治理是兼顾利益与责任、追求合作与共赢的过程。中国所提供的治理理念、原则及方案有望打开全球科技治理的新局面，前提是冲破重重险阻将它们落实到位。国内相关学者需清楚的是要大力推动中国深度参与全球治理的理论研究和智库建设。从研究现状来看，虽然“中国参与全球治理”已成学术热点，但是学界对“中国深度参与全球科技治理”明显缺乏自觉，研究的深度和广度皆不够，亟需更为深入的研究。