农村扶贫项目的运作理路与超越——基于“黑土麦田”在湖南省A镇的实证分析

李松有, 张海龙

(广西民族大学 政治与公共管理学院, 广西 南宁 530006)

在精准脱贫实践中,非营利组织因其特有的优势在政府缺位和市场失灵的制度空间中发挥了重要作用。非营利组织虽然对农村扶贫事业发展作出了贡献,但其参与农村贫困治理却遭遇了瓶颈,引起学界普遍关注。有国外学者认为,政府在公共服务供给上逐渐出现服务质量下降、服务机构效率低下等情况,可以授权或委托私人部门提供公共服务,以弥补政府的不足[1]。国内学者对此也有论述。管前程指出,我国精准扶贫主要由政府主导推进,便于发挥体制优势,集中力量攻坚克难,不足之处是市场机制和社会力量参与扶贫不够[2]。曲海燕等指出,在外界力量较弱或者退出的情况下,社区主导发展是将社区作为减贫和发展的参与主体,以提高贫困人口的积极性和主动性;但是,地方政府与社区容易形成竞争关系,减弱了地方政府的权威[3]。刘蕾等强调,扶贫类社会组织积极参与国家精准扶贫战略,需要与政府进行良性互动,从而更好地发挥社会力量的作用;但是,忽视了社区自我发展能力的影响[4]。可见,贫困治理主体关系会影响到非营利组织在精准脱贫过程中减贫效应的发挥。为此,2019年《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展 做好“三农”工作的若干意见》提出:“决战决胜脱贫攻坚”,“主攻深度贫困地区”[5]。号召通过搭建社会参与平台,加强组织动员,构建政府、市场、社会协同推进的乡村振兴参与机制,为提升深度贫困地区农村贫困治理能力指明了方向。那么,在精准脱贫过程中,非营利组织与政府、企业之间关系如何？针对其发展困境如何做到因地施策、精准施策?作者将在下文进行探讨。

一、 非营利组织参与农村贫困治理的困境

1. 概 况

A镇位于湖南省土家族苗族自治州西北部,调查得知,全镇总面积169.46平方千米,全乡辖14个行政村,有103个村民小组,2 977户,13 622人。其中:贫困村有12个,贫困户有254户,总计贫困人口有1 286人;86%的人为农业户口,主要为苗族;经济作物以水稻、玉米为主;外出务工人员占全镇人口的44%。黑土麦田等公益组织从2016年开始进入该县进行扶贫工作。公益组织工作人员带领当地村民发展苗绣产业、创立黑猪养殖合作社,使当地农民提高了收入、改善了生活条件,为乡村基层组织的贫因治理提供了资金支持。同时,在当地政府的支持下,黑土麦田等公益组织成员主动参与到当地贫困治理的各项工作中,比如道路建设、村部维修和学校球场硬化、村卫生室的改善、国土复垦和路灯安装,等等,使得非营利组织在当地取得了良好的群众基础。

2. 非营利组织的困境

(1) 扶贫项目推进经验不足。非营利组织工作人员有农村生活经验的仅40%,参与黑土麦田公益组织之前拥有扶贫经验的仅为20%,缺乏足够的农村生活和扶贫经验,一定程度上会影响扶贫项目的开展。在农村贫困治理中,政府一直处于绝对权威的位置,是贫困治理的组织中心。乡村基层组织是实施贫困治理的主要执行者。因为农村基层干部文化程度偏低、思想观念陈旧、领导水平不高[6],导致扶贫效率低下、扶贫成果不明显,甚至出现贪污腐败现象,影响了政府在群众中的形象。非营利组织作为分离于政府和市场之外的新权力主体,充当的是村民利益和诉求表达者,社会筹集资金的分配者的角色,又是连接企业和农户的中介。可见,非营利组织参与到扶贫工作中不可避免地会受到基层政府在群众心目中形象定位的影响。公益组织成员因缺乏足够的农村扶贫工作经验,更容易与村民产生纠纷,问题发生后缺乏妥善的处理机制又将矛盾激化。本文作者的475份调查问卷(共发放问卷500份,回收有效问卷475份,有效率95%)结果显示:村民对于黑土麦田公益组织的知晓度、对扶贫项目的知晓度、对扶贫项目的满意度分别为77.3%、62.7%和45.3%,外出打工人员对以上3个题项的满意度仅为55.3%、43.2%和38.7%。综合调查问卷数据分析,乡村中不同类型的人群对非营利组织的扶贫实践过程均有较大意见。因此,非营利组织工作水平很大程度上制约于扶贫工作经验,扶贫实践经验的缺乏直接导致了扶贫项目进展缓慢、扶贫效率低下、扶贫沟通成本巨大等问题。这是没有经验的扶贫组织难免遇到的问题,也是目前绝大多数大型非营利组织选择以当地中小非营利组织为主体执行扶贫项目的重要原因。

(2) 协同帮扶工作安排不到位。非营利组织作为来自外界的权力主体,首先需要面对的就是生存和发展问题,只有在保证自身基本生活的条件下,才具备带动当地扶贫产业发展的能力。因为非营利组织具有民间性、独立性、自愿性等特点,导致其成员的复杂性,其基本的物质生活需求参差不齐。协同帮扶指的是非营利组织与政府、基层组织、群众的,相互促进、共同发展的模式。协同帮扶工作安排的不到位导致非营利组织在基层发展遇到诸多不便,制约着非营利组织扶贫工作效能的提高。乡村基础设施建设在党和政府的努力下有了很大的改观,政府能够为非营利组织的大多数项目提供必要条件。但对于定点服务两年的黑土麦田公益人员而言,生活仍有诸多不便,主要体现在以下几个方面:①缺乏良好的办公生活场所。地处偏远村落,环境与城市相去甚远,村落分布又相对分散,志愿者办公、生活地点均以村委会为主,日常工作多有不便。②出行缺乏安全交通工具。扶贫项目村距离当地集镇有10余千米路程,主要交通工具为“小黄车”,安全系数较低,就连采买生活必须品都有较大困难。③未能与基层政府扶贫干部进行有效沟通。例如在“黑猪养殖”扶贫项目中,扶贫干部对于项目的认知是无论盈利与否养殖户均需每年返还村集体4万元扶贫款,但黑土麦田的认知是在盈利前提下才返还。2018年的前期,因为认知差异,导致黑土麦田与政府扶贫工作人员产生矛盾冲突,黑猪销售工作遇到困难。以上种种问题影响了扶贫工作效率的提高,不利于脱贫攻坚目标的实现。

(3) 扶贫人力资源畸形发展。社会组织人力资源体系指的是能够影响到非营利组织员工工作态度、行为、工作绩效的机制体系。具体包括招聘、员工素质测评、发展规划、培训等。我国的非营利组织因为发展起步较晚,缺乏相关政策和法律的支持,在发展过程中遇到了很大的困难,主要表现在以下几个方面:①非营利组织的人才供给与保持受外部环境的影响较大。社会上对非营利组织的认知程度较低,工资低、福利待遇差、工作变动性大、社会地位不高等都是造成非营利组织人才高速流失的重要原因[7]。例如黑土麦田一线扶贫人员,其薪资水平均低于同等大学毕业的应届毕业生工资,且近几年内的薪资待遇水平有所下降。②非营利组织缺乏培训和能力建设。非营利组织的社会资源和资金有限,无法为员工提供持续的专业培训和专业能力建设。在第17～19届“乡村创客”服务期间,公益组织成员参与在职培训次数不足5次,机构缺乏相应的培训、晋升、发展体系,特别是乡村扶贫产业的专业能力建设培训缺乏。③非营利组织领导人缺乏现代管理理念。非营利组织领导大多不具有专业的现代管理理念,依靠单纯的精神激励,随着非营利组织的不断壮大暴露出的问题会更多。比如黑土麦田公益组织,在管理过程中存在极大的管理问题,人员招聘过程混乱,与一线扶贫人员签订的并非劳动合同,而是服务协议,直接导致一线扶贫人员的薪资大幅度缩水。除此以外,黑土麦田公益组织总部与一线扶贫项目点距离相对较远,在执行扶贫项目过程及日常工作中难以形成有效的监管服务。

(4) 进村扶贫未能取信目标群体。非营利组织成功参与乡村扶贫的关键是建立社会公信力,缺乏社会公信力就无法调动相应的社会资源服务于乡村发展,公信力是非营利组织服务乡村贫困治理的驱动器[8]。大部分民间非营利组织都相对弱小,非营利事业的发展大多依托个人或者企业资源,未能真正发动社会公众参与公益事业,归根到底是缺乏足够的社会公信力。黑土麦田公益组织在服务乡村时,未能做好自身的组织结构调整和舆论宣传,导致2018年乡村创业者的不满,大量乡村创客出走,对建立非营利组织良好的公信力产生了严重的负面效应。以“七问秦玥飞”为例,针对黑土麦田的扶贫成果不显著、扶贫善款去向的信息不透明、招聘一线扶贫人员的待遇宣传与实际相差太大、扶贫项目专职工作人员流失严重等问题均遭到了诸多乡村一线扶贫人员的质疑。黑土麦田公益组织参与扶贫项目的过程中,资金使用情况未做到公开透明,目标群体对扶贫项目本身产生质疑,难以发挥目标群体的主体作用[9]。横向对比“免费午餐”公益项目,其开餐学校均在微博中进行资金使用情况公示,赢得了目标群体的信任,“免费午餐”公益项目因公开透明的点餐费公示制度建立了良好的公益品牌形象。

二、 困境产生的原因

1. 知识水平有限导致认知程度不高

(1) 村民对非营利组织的概念认识模糊。在长期的历史发展进程中,与城市教育相比,农村教育发展相对滞后。年龄稍大的村民接受的教育十分有限,以小学、初中为主;接受了现代教育的青年,都以外出打工或者继续求学深造为主,很少留乡务农,所以少有机会接触到非营利组织。调查显示,在A镇,本科及以上学历人口不到全镇人口的3%,高中及以上学历的不到27%,初中及以上学历的有47%左右,小学及未接受教育的村民占到总人口数量的43%。在花垣县桶村,对黑土麦田公益组织扶贫项目,学历越高接受程度越高,关注程度也越高;相反,学历水平越低,接受和关注程度越低。

(2) 村民对发展乡村产业缺乏足够的信心。由于受到文化水平限制,很多村民的小农思想依然非常顽固。贫困村大部分村民日常收入主要依赖外出务工,乡村“三留守”人员对于相关产业扶贫的认识比较淡薄,对苗绣产业和黑猪养殖合作社都产生诸多误解,致使扶贫项目难以有效推进。

(3) 缺乏乡土情怀认知。城镇化步伐的加快,加上外来力量的抽离作用,使乡土社会观念日渐淡薄,村民对乡村的认同感较低,长期在外务工促使很多人淡薄了故土情怀,缺乏对乡村精准脱贫概念的理解,对扶贫工作人员不接纳,甚至对多方扶贫主体产生心理排斥。

2. 自身建设不足导致服务能力有限

非营利组织具有志愿性、自愿性、非营利性。专业的非营利组织在我国的发展也不过几十年时间,从行业积累到专业知识的形成都缺乏一个成形的体系,草根民间非营利组织的发展更是如此。非营利组织自身能力有限主要体现在3个方面。

(1) 缺乏良好的自我发展能力。非营利组织的发展大多依托外部资金,公众动员筹款能力是其核心能力。以黑土麦田2017年参与“99公益日”的筹款数据为例,目标筹款金额为463万元,实际筹款金额为231万元,筹款目标完成度仅为49.9%,捐款人次仅为5.1万。与2017年免费午餐公益项目的586万元筹款额,10.1万人次相比,黑土麦田公益组织扶贫项目的筹款能力、公众动员参与能力、持续执行项目能力均有很大发展空间。

(2) 缺乏针对服务对象的专业能力。非营利组织面对的大多数是弱势群体,在脱贫攻坚的专业领域进行产业脱贫更需要专业能力,产业发展出现问题影响到的是农民,最终还是造成非营利组织本身的公信力下降。

(3) 缺乏面对重大公信力危机时的应急处理能力。非营利组织通过社会公众筹款的方式实现公益项目本身的正常运转,同时也有让公益项目公开透明的义务。在面对重大的信任危机时,应当及时做好对内对外的止损工作,避免不利影响的扩大。以黑土麦田公益组织2018年处置信任事件为例,发文公众号7天发了5篇文章,累计公众传播阅读量超20万,而黑土麦田公益组织官方微信公众号仅发文2篇,累计公众传播阅读量仅为12万,从事件发酵到处理信任危机都未表现出足够的专业能力,导致了信任危机的扩大化,致使在2018中国灵山公益慈善促进会发布的《慈善蓝皮书》中“黑土麦田”事件入选十大慈善热点事件。

3. 信息渠道不畅导致与政府沟通不到位

政府作为以往乡村精准脱贫事业中的绝对一元主体,对新的扶贫主体的出现本来持的就是观望和怀疑态度,非营利组织介入贫困治理,与当地政府的有效沟通是第一重要的任务[10]。但是,却往往因沟通不畅而影响贫困治理的实效。

(1) 对非营利组织在贫困治理过程中的角色缺乏明确定位。在构建农村贫困治理主体多元化的实践中,缺乏有效的沟通渠道,始终需要以政府为主导,没有明确非营利组织在精准脱贫工作中的价值定位和功能定位,造成非营利组织处境尴尬。调查数据表明,对黑土麦田公益组织的满意度、对扶贫项目的满意度、对基层组织自身参与度的评价分别为73.7%、63.7%、45.5%。以上数据显示,扶贫项目中,非营利组织缺少与基层自治组织的沟通,扶贫项目信息及成果未及时公布,影响扶贫实际成效。

(2) 对非营利组织与基层自治组织的关系认同不足。基层自治组织对非营利组织的扶贫作用持不信任态度,对非营利组织开展乡村扶贫项目存在认知偏见。对非营利组织来说,乡村扶贫项目开展至少需要厘清与基层政府和组织的关系,确定相关权利和责任,确保扶贫项目可以实现自我造血和及时输血。在调查期间曾对4位基层干部进行访谈,他们对非营利组织的扶贫认知存在3个偏见,认为:①黑土麦田扶贫项目成员是以自我实现和发展为目的的;②黑土麦田公益组织以当地村庄为项目点开展对外敛财;③扶贫项目减贫效应不大,惠及到的人数过少。可见,非营利组织与当地政府和基层自治组织应当保持密切沟通、协力合作,推进相关扶贫项目的开展。如果非营利组织直接进入乡村,则身份处于弱势。而非营利组织成员在文化身份上占有优势,应当充分利用文化精英身份与当地政府做好沟通,推进扶贫项目的实施。

4. 社会支持不够导致可支配扶贫资源有限

非营利组织的初创、形成和发展都离不开相应社会资源的支持。社会资源是影响非营利组织核心能力塑造的核心要素,如便捷利用的新媒体平台、使用广泛的企业资源和足够支配的行业资源等。非营利组织在农村贫困治理中,不管是进行基础设施扶贫或者产业扶贫,还是开展教育扶贫,讲好扶贫故事都需要其他各主体的支持,让更多人了解并参与到扶贫事业中来,实现贫困治理主体的多元化。例如黑土麦田公益组织,机构初创、人员流动性大、掌握的资源主要依托其创始人。但个人可支配的资源毕竟有限,难以带动整个组织的发展,扶贫工作也很难取得更大的成果。

另外,非营利组织整合社会资源的能力薄弱、政府的支持力度小、从业人员地位尴尬,已经成为制约非营利组织存续的重要因素,致使非营利组织在发展中陷入两难境地。以黑土麦田公益组织为例,在产业扶贫过程中,在调动企业、明星、志愿者资源上相对处于弱势。2018年引入企业资源五矿集团和通过明星林允进行传播宣传,扶持“苗绣扶贫”产业,取得不错的效果,对比同年传梦公益基金教育扶贫项目引入周大福和达飞科技控股等8家企业支持,以及引入陈坤、袁泉和包贝尔等十几位明星支持传播,可见黑土麦田公益组织动员自身可支配社会资源的有限性对扶贫项目的发展及整体执行效果均有很大影响,成为扶贫项目未取得显著效果的重要原因,制约了扶贫组织能力的发展。

三、 突破项目制下非营利组织嵌入贫困治理困境的路径

1. 政府提供更加良好的生长环境

合作扶贫是国家权力与社会权力的合力扶贫,合作扶贫的实践过程是国家权力与社会权力的磨合过程,合作扶贫需要权力与法律的重构[11]。我国大部分非营利组织目前还很弱小,组织自身的运转及扶贫项目的开支主要来源于政府支持和社会帮扶。非营利组织在乡村贫困治理中起着重要的作用,也是政府扶贫的重要辅助力量。非营利组织在贫困治理中的作用受到限制,最重要的原因是政府的支持不到位,非营利组织在乡村的发展离不开各级政府的指导和支持。在具体的扶贫过程中,政府对非营利组织的支持主要涉及两个方面:①政府给予的财政资金支持。非营利组织开展扶贫工作必须有足够的资金支持,尤其在人员福利、办公软硬件、项目资金投入等方面需要加大支持力度,保证具体扶贫项目可以有资金后盾。调查得知,87.6%的人认为政府应在居住条件、生活资金等方面给予支持,80.0%的工作人员认为政府应在资金扶持上增加力度。②政府给予政策支持。目前,关于非营利组织培育和发展的政策法规都相对缺乏,这在一定程度上会阻碍非营利组织的发展。尤其有一些地区的基层干部,认为非营利组织的外部介入是给当地政府“抹黑”,是对政府扶贫政绩的抢夺。西方一些非营利组织发展很成熟的国家的实践经验表明,非营利组织在贫困地区扶贫的成功与政府资金和政策的支持分不开,我国可以借鉴西方国家对非营利组织扶贫的支持模式。

2. 提高非营利组织的自我发展能力

根据协同关系进行考察,非营利组织作为社会构造的独立发展个体,不仅需要不断从外部获得支持和帮助,也需要不断地自我革新,实现自我造血和自我发展。非营利组织应当从两方面着手提高自身的核心竞争力,才能应对不断变化的扶贫新环境和新趋势。①着力提升非营利组织自身核心竞争力,塑造好公益品牌的公信力。公信力是链接社会资源过程中具有决定意义的因素。非营利组织要参与扶贫或者承接政府相应的扶贫项目就需要不断地从自身品牌入手,打造在细分领域的绝对具有公信力和服务能力的品牌。以国内知名公益组织免费午餐品牌建设为例。免费午餐扶贫项目以微博、微信公众号、今日头条和抖音等平台为依托,建立公开透明的资金使用公开制度。同时,以此为窗口搭建庞大的信息交流平台,并与政府、企业、志愿者等不同群体及个人进行良性互动,现已成为国内一流的扶贫专项基金组织。②积极建立现代化人力资源管理模式,留住公益组织人才。对现有员工进行专业技能培训,积极引进外来优秀非营利组织成员,针对人员招聘、个人发展、福利制度和人力资源管理制度进行新的设计,保证人员在参加扶贫工作的时候能够拥有专业知识背景,确保扶贫工作的质量。调查结果显示,人才流失问题长期制约着非营利组织扶贫项目的高效运行与健康发展。以调查扶贫A镇为例,在发展乡村扶贫产业中需要长期的物质和精力投入。而黑土麦田公益组织扶贫服务周期为两年,服务时间短导致了部分扶贫项目在交接过程中逐渐消失,长此以往易导致扶贫工作人员工作态度消极与懈怠,同时会导致项目地群众给扶贫工作贴上“镀金”和“作秀”等标签。因此,非营利组织的自我发展能力对其成长非常重要,尤其在当下脱贫攻坚任务的关键时期,非营利组织真正走向乡村仍然面临很多挑战。同时,在参与乡村贫困治理的过程中,非营利组织也应当抓住机遇,积极面对挑战,尝试非营利组织转型社会企业的道路,为贫困地区带来更多的发展可能。

3. 加强同多元主体的有效沟通

非营利组织直接以扶贫项目主体的身份参与到乡村发展中,在与基层自治组织、政府扶贫主体、农户相处过程中产生的摩擦会影响到整个扶贫项目的开展。要想协同推进扶贫工作,非营利组织需要针对不同的主体,采取不同的应对方法,让整个扶贫项目的开展不会遭受更大的阻碍。①作为合作支持主体,政府应该积极地多方沟通,合理划分权责。非营利组织应该与政府进行有效沟通,针对不同的扶贫项目及时做好备案和协商工作,寻求政府的资金及政策支持。②基层自治组织作为直接与非营利组织合作的主体,应对不同的扶贫项目给予详细的指导。在扶贫项目的前、中、后期,非营利组织都应与基层自治组织进行积极有效的沟通,弄清项目权责说明和项目收益分成说明等,尤其在项目易出问题的关节,更需要事先与基层自治组织做好书面说明材料。③与当地农户做好及时沟通,提供项目的基本信息。产业扶贫项目最容易引发扶贫资金的管理问题,需要对扶贫项目资金来源、参与合作成员、项目分红情况及时予以公示,做到扶贫项目资金的公开透明。同时,非营利组织也应当加强与回村创业人员、在外打工人员的联系,争取其对扶贫项目整体的了解和支持。因此,非营利组织在参与贫困治理过程中,应以宣传信息公开为导向,与政府、企业、组织、个人等建立密切联系,寻求与不同目标群体的利益诉求共同点,建立起以非营利组织为依托的社会责任共同体;同时,要以引导信任为目标形成强大的自我革新驱动力,不断在扶贫项目中进行人员结构、组织体系、项目发展等的创新,实现自我驱动、自我发展。

4. 建立具有多重功能的扶贫综合体

乡村治理主体的多元化是建立现代化农村治理体系的必由之路。非营利组织的参与有助于解决乡村扶贫过程中政府失灵和市场实效的问题。从普通人的身份出发开展扶贫,扶贫的针对性会更强,扶贫的效果能够更加突出。非营利组织的发展需要从主体地位、价值、功能等方面做好相关定位工作。主体地位以政府主导,非营利组织辅助,开展扶贫工作;价值定位以村民利益的最大化为目标;功能应以表达诉求、发展产业、链接扶贫资源为主。所以,非营利组织作为乡村扶贫发展综合体,应主动寻求内外部资源支持,培育贫困地区村民的自我革新能力,实现自我发展。应建立以非营利组织为依托的乡村扶贫综合体,其主要服务内容包括:

(1) 做好扶贫项目的众筹工作。众筹款主要用于乡村产业扶贫的开展、弱势群体的帮扶、乡村生态环境的恢复、乡村文化的保护推广等。

(2) 购买扶贫项目相关服务。建立面对政府、企业、公众的不同服务项目,以认购的形式推出,同时也可以加强与相关群体的联系。

(3) 落实扶贫公益项目。针对扶贫公益项目,设计可系统性开展、开发和可持续执行的模式,逐步增强公益组织自身的社会公信力,积极探索出可供政府使用和社会参与的扶贫模式,向政府和社会的扶贫工作提出建设性意见。另外,应建立扶贫资源的传递机制。例如:泰国南龙地区以社区为基础开展的乡村综合性发展项目、巴基斯坦某地区的农村支持发展计划、孟加拉某地区的乡村银行小额信贷项目,都是非营利组织扶贫传递体系建设的成功范例。