健全党内监督体系要理清四个关系

文_蒋来用

十九届中央纪委四次全会提出，要深化纪检监察体制机制改革创新，以高质量党内监督、国家监察促进国家制度和治理体系提质增效。监督是一个主体按照特定的制度、标准、程序等对另一个主体履职状况作出的评断、监视、督促、矫正、处置等。监督看似监督方的单向行为，其实是多种主体之间的相互作用和制约。因此监督关系除了双向关系之外，同时呈现的是网络状态交叉分布。这种网状分布的格局就构成非常复杂的监督体系。监督网络化状态理论上决定了权力配置和运行的相互制约特性，不存在不受监督的超然权力或绝对权力。健全和完善的监督体系必然是多个主体参与互动，监督与被监督主体之间的力量达到相对平衡与和谐。因此，完善和健全监督体系不能仅仅从强化监督一个方面单向着力，而应该着力实现监督体系内部以及外部之间的平衡，从而保证权力能够实现特定时期的价值目标，满足人民群众的期盼和需求，完成组织特定的历史使命。健全和完善党内监督体系，可以考虑从调整不同监督主体关系入手，促使权力结构不断优化，运作效率更高。

一、调整与优化纵向监督关系

上下级之间具有领导与被领导的关系，同时也有监督和被监督的关系。习近平总书记在十八届中央纪律检查委员会第六次会议上指出：“上级对下级尤其是上级一把手对下级一把手的监督最管用、最有效。”在党内监督体系中，自上而下的监督处于主导地位，是上级党组织和领导对下级党组织和党员的监督，俗称为“条条”监督。党委及其各个部门、纪委都有“条条”监督的职责，因而自上而下的监督具有多条管道，并且每条线上自上而下的监督都具有很强的权威性和有效性。上级监督下级之所以最管用、最有效，是组织赋权形成的，也就是说，这种权威性具有内嵌或内生性，是党内组织原则的重要内容。中国共产党是按照民主集中制组织起来的政党，“四个服从”是党的根本组织原则，下级组织必须服从上级组织。与这条组织原则相配套的是党管干部的制度设计，上级党组织决定下级组织干部的使用，党员干部无条件服从组织安排。谁任命使用干部就应当由谁来管理监督，用人与监督融合在一起，进一步强化了自上而下关系的紧密度和权威性。

自上而下监督是维护组织体系生存和发展必不可少的要素。一般而言，组织赋予自上而下的监督力量越强，组织性和纪律性就会越强。但从唯物辩证法的角度而言，任何监督同时都有双向用力的特性，自上而下监督的同时，必然包含或者存在自下而上的监督。缺乏自下而上的监督，自上而下的监督也会失去自身存在的条件，或者减弱自上而下监督的效果。在实践中，经常会存在主体责任缺失、自上而下的组织监督弱化、缺位的现象，该提醒的不提醒，该查处的拖而不决；有的奉行好人主义，大事化小、小事化了，甚至主动“捂盖子”；有的地方和部门都“摊上大事了”，纪委“找上门来了”，主要领导还懵懂地“不清楚”、惊讶地“没想到”。（完颜平：“当前党内监督的重音是‘自上而下’”，《中国纪检监察》2017年第4期）自上而下的组织监督之所以出现失效或者失灵，一个重要的原因就是其自身的反作用力缺乏或者力度欠缺，上下之间的相互监督严重失衡。因此，要让自上而下的组织监督真正发挥出最有效的作用，必须同时重视自下而上的监督，用自下而上的监督来制约和防止自上而下监督的任性滥用，同时激励自上而下监督更加精准发力，防止出现监督不作为、慢作为、假作为，避免管党治党出现宽松软。

二、协调处理好平行监督关系

一级政权、一个组织系统往往设有不同的职能部门，横向的权力分工是专业性管理所必需的。横向权力分工的客观存在决定了平行监督产生的必然。监督保障权力运行，权力运行和产生作用需要监督支持和配合。党的十九届四中全会提出要坚持权责法定，健全分事行权、分岗设权、分级授权制度，实质上就是强调从纵向和横向上理清各级政权及各部门的权责。从纵向上来看，就是要健全党中央统一领导、党的地方组织各担其责、党的基层组织具体落实的监督组织体系，实行分级授权；从横向上来看，就是要健全党委（党组）全面监督、纪委专责监督、部门职能监督、基层日常监督、党员民主监督的监督职能体系，实行分事行权、分岗设权。

每个部门和单位都有自己专有的业务领域。在党内而言，履行监督专门职责的组织是纪委，但对于专责监督如何界定，理论和实践却有不同的理解和分歧。有的认为监督就是纪委的事情，出了问题找纪委，但有的认为专责监督是“监督的再监督”。之所以会存在这种理解上的分歧，一个重要原因在于对纪委这一监督主体与其他党内主体关系的认识不完全成熟和定型，二者关系磨合没有完全到位，仍然存在模糊地带和空间。理论上而言，如果存在了专门的监督机构，其他组织就不能越俎代庖。这是其他组织不认真履行监督职责的一个重要理由。这个问题长期以来没有得到很好的解决，一个重要的原因是纪委的职责和任务虽然党章中作了规定，但比较原则，实践中在不断调整和变化。党的十八大以来，中央提出“两个责任”，党委负主体责任，纪委扛上监督责任，然后又提出“一岗双责”的要求，所有岗位人员包括班子成员及其各部门和单位负责人在一个岗位上既要承担业务上的责任，还要承担全面从严治党的责任。纪委从直接监督党组织和党员到督促党内各个监督主体履行监督职责，实行间接监督，让党内其他主体担负起监督责任，从而扩大了监督的力量，增强了监督的效果。实践中的这种变化充分印证了监督与被监督是彼此依存的。党内的组织、宣传等部门既是监督其他组织和党员的主体，同时也是被监督的对象。实践证明，监督者必须受到监督。纪委履行专责监督，也是党内的一个被监督主体。党的十八大以后，纪委系统成立干部监督室，加大内控机制建设，就是要解决监督者受监督这个问题，但这种内部监督的方式尚未从根本上解决监督与被监督互生的问题，还需要健全完善党内监督机制，发挥党内其他主体和社会监督的作用，强化体外监督。

处理好平行监督主体的关系，需要着力处理好关键个体之间的关系。因为一级党组织的领导班子成员往往都是平行监督主体的主要负责人。如纪委、组织、宣传等机构或部门的主要负责人都是党委（党组）的成员。处理好这些机构主体的关系，关键就是处理好一级党委（党组）班长与班子成员、班子成员与班子成员之间特别是纪委书记与班子成员的关系。党的十九届四中全会提出要破解“一把手”监督与同级监督难的问题。从监督角度而言，这两个问题其实是一个问题，就是平行监督的问题。之所以出现这些问题，主要原因是监督与被监督的关系失衡。“一把手”权力过大或权力过于集中，可以监督其他主体，但其自身并没有得到对等的监督。因为监督与监督的关系没有理顺，自然就会看到民主生活会制度、批评和自我批评制度等监督制度失灵或低效的现象。尽管有的地方实行“一把手”末位发言、纪委书记首位发言等程序性改革，但只要监督与被监督这一关系失衡现象持续存在，监督者感觉不到被监督的压力，平行监督的问题就不可能解决。因此，需要监督者进一步强化监督与被监督一体的意识，从思想上强化被监督的意识，同时在制度制定和完善时充分考虑监督与被监督关系的平衡。

三、调整与优化交叉监督关系

所有权力都要受到制约和监督。就监督权而言，如果缺乏有效的监督，一方面会造成监督的失效或低效，导致组织体共同存在不作为或慢作为。另一方面，监督权不受制约和监督，还会出现过度监督等问题，监督权代替执行权，会严重削弱和影响其他权力行使的积极性。有的监督权还可能蜕化为谋取私利的工具，损害监督主体的声誉和形象，进而严重损害党的声誉和形象。因此，健全完善的监督体系必然是一个相互制约有效但同时又相互协作效率较高的体系。

监督权的有限性与监督主体角色存在交叉紧密相关。监督不是简单的单一线条，而是呈现相互交叉的复杂网络格局。在组织层面，党的不同部门如宣传、组织、统战、政法等不仅仅对下级相应部门纵向进行监督，如上级宣传部门在业务上指导和监督下级宣传部门，同时横向上对组织、统战、政法等部门中行使宣传的职能进行指导和监督。但是在管理实践中，对这种交叉性关系认识并不充分，往往强调业务上的指导，但对于工作执行效果的监督不够。因为业务虽然做了分工，但在保障业务执行的手段措施上，有关业务部门并没有强制性的手段和措施。如纪律处分、组织处理由专门部门或机构行使，其他部门必须通过这些部门或机构才能运用。因此在面对具体的事和人的时候，往往衔接不够，不能形成一个统一的整体，最后导致管党治党出现真空地带。党的十八大以来，巡视制度发生了很大变化，比较有效地解决了交叉监督存在的弊端，增强了监督体系的系统性和协调性。但巡视是阶段性而非日常性的制度安排，巡视内容、策略、力度在不同阶段变化也很大。在发挥党内监督体系整体性功能方面，发挥巡视作用的同时，还得强化党内各监督主体统筹，强化大局意识和观念，强化相互配合协调，增强制度的衔接和信息共享，提高组织体系运行的效率，保证权力运行的质量。

监督的交叉性与党员主体的分布及其监督权力行使有关。党员呈现原子化状态分布在不同部门和各条战线。虽然强调个人服从组织，但党员作为一个独立存在的有血有肉的自然个体，有着自己的现实利益需求，对于监督的态度、认识各不相同，监督能力强弱、主观愿望、参与积极性等个体差异性很大。党员可以对所有党组织提出批评和建议，开展监督。例如在宣传部门工作的党员，可以监督组织部门、纪委的工作。党员参与党内事务越多越广，身份单位与监督对象的差异化程度就可能越大，监督的交叉性程度可能越深。党员参与的交叉监督越多，越能充分暴露某些党组织存在的问题，从而增强监督体系运行的效果。但在实践中，交叉监督往往发生在与党员利益直接相关的事情上，如党员权力没有得到保障，纪律处分、组织处理不合理等。对于党组织存在的问题，如党内决策不合理、程序违法、纪律松弛等关注和参与较少。这一方面反映出党内公开力度不够，党员的知晓权、监督权保障不充分，另一方面反映出党员参与监督的主动性和积极性不高。健全完善党内监督体系，不能脱离广大党员。今后可以从交叉监督角度，加强党内公开力度，与时俱进创新公开形式和方式，除了本系统、本行业、本单位党务信息之外，尽量让广大党员有渠道了解更多党内信息。坚持和弘扬党内优良传统，培育浓厚的批评和自我批评氛围，发扬党内民主，让党员更多参与党内事务和管理。

四、调整与优化党内监督与党外监督的关系

党内监督体系是在特定的环境下建构和运行的，受到更大的体系的制约和影响。党内监督体系是党和国家监督体系的子系统，因此需要置于党和国家监督体系这个组织场域中进行研究。在党和国家监督体系这个复杂的场域内，存在不同种类的监督。党的十九届四中全会提出健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，党内监督是其中的一部分，除此之外还有人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督、审计监督、统计监督等。党和国家监督这个大系统能否发挥最大效能取决于系统内部各子系统或其组合的协同程度，若各子系统中的人、组织、环境等要素都能有效配合，就能向良性的协同状态持续演化，若系统内部各要素相互掣肘与摩擦、持续内耗，不仅会使各子系统无法正常发挥功能，还会使整个系统陷入混乱无序状态。

党的十八大以来，党中央进一步强调党内监督与外部监督的合作，实行“开门反腐”，中央纪委带头在网站公开内设机构、职能等信息，及时向社会通报审查调查的重要案件，点名道姓曝光违反贯彻落实“八项规定”精神的问题，不断完善网络举报平台，方便群众监督，对每件信访举报都要求核实调查。推行国家监察体制改革，各级监察委员会同党的纪律检查机关合署办公，监督对象从党员、干部拓展到所有行使公权力的公职人员，做到党内监督与外部监督同向发力。十九届四中全会将协同性作为健全党和国家监督体系的一个重要目标。监督主体和监督种类繁多，协同的技术难度较大。要保证不同监督子系统能够有效协同，必须坚持以党内监督为主导，加强党的领导，发挥反腐败协调领导小组的作用，与健全党的领导能力制度紧密配合，加强党的组织建设，促进各类监督衔接、贯通和联系。对于体制内的各种监督，如行政监督、司法监督、统计监督、审计监督等，需要借助强有力的措施进行整合协调，其中一些措施带有普遍运用性。首先是问责，要加大《中国共产党问责条例》的执行力度，实施精准问责，防止问责异化，通过问责倒逼各类组织主体强化监督并加强相互之间的协调。其次是巡视巡查。全覆盖的巡视巡查可以集中发现问题，利用政治优势，要求有关部门和单位及时整改，及时矫正各类监督有机贯通、相互协调遇到的障碍。再次是制度。进一步修改清理和完善制度，消除制度冲突和矛盾，推动纪法衔接、法法衔接。对于体制外的监督如舆论监督和社会监督等，需要进一步加大党内公开，创新社会参与监督的渠道和方式，让群众监督便捷化、低成本。健全监督举报的激励机制，惩治打击报复举报人的行为，保护党员群众监督权利。加大人工智能、大数据等技术的运用，精准发现问题并及时处理，形成手一伸就被查的震慑效应。