基于BSC的农村公共卫生治理绩效评价体系构建

徐鹏凡

摘要：以河南省S镇抗击新型冠状病毒肺炎疫情为例，将平衡计分卡（BSC）作为绩效评估工具，从防疫治理的责任导向、效果导向和需求导向3个方面进行价值分析，对河南省S镇防疫效能、村民认同及参与、明晰防疫权责、保证防疫可持续与平衡计分卡（BSC）的财务指标、客户维度、内部运营指标、学习与成长层面一对一进行置换，将公共卫生治理绩效评价体系的构建作为公共卫生治理能力提高的突破点，从防疫效能、客户（村民）、内部运营、学习与成长4个指标对河南省S镇的防疫进行绩效评价体系的构建。以期能在实践中促进乡镇更好地抗击新型冠状病毒肺炎，打开农村公共卫生治理的新局面。

关键词：平衡计分卡（BSC）;农村公共卫生事件;绩效指标;新型冠状病毒肺炎（COVID-19）

中图分类号：R184.6         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2020）19-0211-05

Abstract： Taking the COVID-19 epidemic situation in S town of Henan province as an example， the balanced score card （BSC） is used as a performance evaluation tool. This study analyzes the value from three aspects of responsibility orientation， effect orientation and demand orientation of epidemic prevention and control， makes a one-to-one replacement of financial indexes customer dimension， internal operation index， learning and growth level of the epidemic prevention efficiency， villagers identification and participation， clarifying epidemic prevention rights and responsibilities， ensuring the sustainability of epidemic prevention and balanced scorecard （BSC）. Taking the construction of public health management performance evaluation system as the breakthrough point of improving public health governance ability. The evaluation system of epidemic prevention performance of S town in Henan province was constructed from four indexes of epidemic prevention efficiency， customers （villagers）， internal operation， learning and growth. In order to promote COVID-19 in villages and towns better， and open up a new situation in rural public health management.

Key words： balanced score card（BSC）; rural public health event; performance indicators; COVID-19

新型冠狀病毒肺炎疫情暴发后，河南等省份相继启动了重大突发公共卫生事件的Ⅰ级响应。由于被卫生保健和社会保障等诸多因素制约，再加上村民对科学防疫缺乏一定的专业知识[1]，河南省农村公共卫生治理难度相对更大，情况更严峻。为了打开河南省S镇动员、部署和加强疾病预防与控制的新局面，激励农村公共卫生事件治理向更专业更高效的方向发展，引入绩效评估工具平衡计分卡（Balanced score card，BSC），将河南省S镇的防疫效能、村民认同及参与、明晰防疫权责、保证防疫可持续4个指标与平衡计分卡的四大层面对应置换，从防疫效能、客户（村民）、内部运营、学习与成长4个指标对河南省S镇的防疫绩效进行考核，构建公共卫生治理绩效评价体系。

1 河南省S镇抗击新型冠状病毒肺炎疫情绩效评价的价值分析

农村公共卫生事件是指突然发生的重大流行传染病或者可能造成社会公众健康严重损害的重大流行传染病，或者在农村发生的公共卫生问题、疾病、不明原因的大规模食物中毒和职业中毒事件和其他对农村居民健康有严重影响的事件。近年来的突发公共卫生事件，如非典、禽流感、猪流感、H1N1、口蹄疫、埃博拉和三鹿奶粉等事件，对人们的生命健康和公共财产造成了严重损害[2]。经过长期的理论和实践探索，中国农村公共卫生事件管理取得了明显进展和积极成果，但公共卫生应急管理工作在农村还是暴露出一些问题，如缺乏应急管理机构和管理标准、应急管理和医疗条件差、保障政策还不够细化等，严重影响了农村应对突发公共卫生事件的有效性。因此，需要加强农村公共卫生事件管理理念，提高农村人口对公共卫生危机的认识[3]，优化县、乡、村应急响应系统，壮大农村公共卫生队伍，特别是通过提供公共卫生设施来改善农村地区公共卫生系统的安全性。针对农村公共卫生应急机制和指标有关问题，提出有效的农村地区公共卫生系统的绩效评价体系，以优化农村公共卫生事件应急机制，重点促进农村地区的公共卫生治理，加强农村公共卫生的应急管理能力[4]。

1.1 防疫的治理责任导向

防疫效能要靠科学的绩效评价体系实施管控。从公共管理的角度看，S镇公共部门的主要责任有以下3个方面：一是公共部门相关防疫支出必须获得村民的认可并且按照合法的程序进行;二是在公共卫生医疗方面确保能有效地利用资源;三是必须利用资源来实现疫情防控的目标。村民们期望农村公共部门主动负责，如果没有对公共部门防控责任的评估机制和各种防控活动的综合评估，就很难确定相关的农村公共部门是否愿意负责[5]。据此，从责任落实的角度看，对河南省S镇抗击新型冠状病毒肺炎疫情情況进行绩效评价是非常必要的。

1.2 防疫的治理效果导向

公共行政很少考虑结果，强调过程投入，极易导致形式主义或者官僚主义作风;然而，公共管理的特点是注重结果。绩效评估是提高防疫质量的有效途径，主要强调结果是否令人满意，村民的需求是否得到满足。通过对防疫效果监测发现，河南省S镇新型冠状病毒肺炎的防治工作取得了显著成效。微观上的指标综合体现在宏观层面就是坚决遏制疫情蔓延势头，坚决打赢疫情防控阻击战。

1.3 防疫的治理需求导向

S镇在抗击新型冠状病毒肺炎疫情的过程中遇到具有各种各样“要求”的村民，分别有感染发病的村民、被感染的村民、未被感染的村民、疑似感染被隔离的村民等，不同村民对农村公共部门的评价在同一类别差别很大。因此，S镇主要负责人面临两难境地，在满足了一些村民的要求后，往往会让另一些村民感到不满意。这种情况下，绩效评估可以通过合理准确的指标设计，更好地满足不同村民的多维需求。

2 将BSC纳入S镇抗击新型冠状病毒肺炎疫情绩效评价的可行性

平衡计分卡基于战略地图中描述的组织战略，更基于组织的使命和目标。平衡计分卡在分解了不同的策略之后，定义了目标和指标，与此同时，其旨在实现目标的行动计划，构成了衡量战略的评价指标体系。平衡计分卡在财务、客户、内部运营、学习与成长4个层面衡量绩效，这4个层面打破了以财务指标为中心的传统绩效管理框架，又结合了财务和非财务2种指标。此外，平衡计分卡紧密结合策略性目标和工作表现评估指标，为组织工作人员的行为提供更清晰的指引，并有助于达到策略性目标。与此同时，财务和非财务指标、组织内部和外部指标、短期和长期指标之间能够在平衡计分卡中取得平衡[6]。

《中华人民共和国突发事件应对法》规定国家建立统一领导与分级负责、综合协调、分类管理、属地管理为主的应急管理体制，从中央到地方一级逐渐构成了一个更加系统化的组织框架来管理公共突发事件。县级人民政府是农村公共卫生活动管理的主要负责人，其作用是将紧急资源整合到县管辖范围内，并以一种全面和集中的方式协调农村地区的公共卫生紧急干预措施。S镇政府发挥着传递作用，村委会是基层自治组织，负责发现和处理农村地区的公共卫生紧急情况。为了更好地打开农村公共卫生治理的新局面，应用平衡计分卡将防疫效能与财务指标、村民认同及参与同客户维度、明晰防疫权责与内部运营指标、保证防疫可持续与学习与成长层面分别进行置换，以期促进S镇做好疫情防控工作，更好地抗击新型冠状病毒肺炎。

2.1 防疫效能与财务指标的置换

平衡计分卡将S镇防控疫情的相关措施及其措施所产生的防疫成本纳入同一维度的考核指标。S镇防疫效能最大化主要体现在，该镇将此次农村公共卫生事件治理的合理化成本和高质量高效率防疫相匹配。财务指标是衡量农村公共卫生事件治理实际效果的重要板块，同时也直接体现了客户、内部运营、学习与成长3个板块综合分析的结果[7]。不同于这3个板块，在选定财务指标的过程中，引入的分析方法某种程度上要倾向于定量分析[8]，如通过河南省S镇新型冠状病毒肺炎病人收治率和治愈率、卫生防疫队伍投入人数等方面，将实际的防疫效能具体量化。评估这种直接且硬性的指标，能够很大程度地规范河南省S镇采取的防疫行为，规避主观性，提高整个绩效评价体系的客观性。

2.2 村民认同及参与与客户维度的置换

在平衡计分卡的客户维度中，将村民的参与度和满意度作为防疫效能的评估重点，在河南省S镇抗击新型冠状病毒肺炎疫情的治理过程中满足村民的真实需求，促使河南省S镇防疫工作人员的绩效与村民对其评价之间的关联性增强。一方面，S镇防疫工作人员受到村民的督促和评价，从而更关心身处疫情中村民们的现实诉求;另一方面，村民的自我价值也得到认同。村民对于农村的归属感和认同感随着疫情防控的高效而实现质的飞跃，且使村民抗击新型冠状病毒肺炎疫情的参与度和配合度也逐渐提升。村民的心理认同和参与程度能够直接反映在财务指标上，也就是河南省S镇抗击新型冠状病毒肺炎疫情治理的实际结果中。

2.3 明晰防疫权责与内部运营指标的置换

河南省S镇抗击新型冠状病毒肺炎疫情的重要支撑点是实现科学合理的战略规划和内部运营。在平衡计分卡中主要体现在围绕S镇内部进行政策制定、运营规划和权责明晰。内部运营指标的设定不仅可以使绩效评价考虑组织外的因素，还能够深入到河南省S镇内部管理的细节架构。如利用S镇防疫执法队伍出勤率、疫情响应的应对速度、防疫的公众宣传和健康教育覆盖率等指标，BSC将防疫运营的管理规划解构，使机构人员的权责明晰，且落实在防疫的实际治理中，帮助河南省S镇转换工作思维和方式，通过不同阶段的绩效评价调整S镇内部的组织活动。

2.4 保证防疫可持续与学习与成长层面的置换

农村公共卫生的治理是一项艰巨的工程，要突击性与持久性结合，不断提高农村公共卫生的治理水平。而河南省S镇工作人员农村公共卫生治理能力的提升与BSC中学习与成长层面的衡量有着密切的关联。农村公共卫生的治理是一场攻坚战，也不断面临着新的挑战。要实现河南省S镇抗击新型冠状病毒肺炎疫情治理效能的最大化，在一定程度上要依靠专业技术人员和公共卫生事件管理人员的知识储备和经验技术。因此，将河南省各乡镇间公共卫生专业技术人员和管理人员之间的专业、经验和技术沟通的频次、相关专业技术人才的引进周期等进行量化，之后引入农村公共卫生治理学习与成长指标的评价，从而保证农村公共卫生治理工作的可持续发展。

3 构建河南省S镇抗击新型冠状病毒肺炎疫情绩效评价体系

河南省S镇在抗击新型冠状病毒肺炎疫情中面临着诸多困境，但也采取了很多切实有效的治理措施。新型冠状病毒肺炎疫情暴发后，S镇采取了如下措施：村干部第一时间全部到岗到位，通过宣传横幅、广播、宣传车、电子屏等，大力加强农村防疫宣传力度;进行严格细致的消毒，监督S镇卫生中心对外服务的分类，严格消毒医疗设备，防止院内交叉感染;在主要乡镇和各村入口通道设置卡点，24 h值班防控;第一书记深入各村内部，逐户摸排;发挥网格长的作用，对村民的动态进行监测和管理，阻隔传播，高效准确;乡镇干部深入各村劝导停止聚会，降低聚集性感染，轮流值守劝返;返岗复工有效防控，按照县“三有一可”机制建立外出记录，确保“一人一份报告”有序输出劳动服务和封闭运输，实施“即达即上岗”等。构建一套适应于河南省S镇并且完全科学的绩效指标体系难度较大，本研究引入平衡计分卡，结合相关报道、案例和文献及河南省S镇抗击新型冠状病毒肺炎疫情的实际情况，运用整体性思维，融入科学量化的指标体系，进行以河南省S镇为分析对象的农村公共卫生治理绩效指标的设定与评价。

平衡计分卡的衡量对象实际上是战略措施，由战略地图的目标转化为指标和目标值，并为每个目标制定行动计划，通过实施这些目标计划来实现战略。首先，建立符合S镇公共卫生治理战略防疫层面的指标和体现公共服务价值主张客户（村民）层面的指标，可以改进公共卫生服务[9]。在这2个维度中，适当降低维持类型指标的数量，尽量增加成长类型指标的数量。其次，对每个指标都进行询问，如“达到这一目标应该怎样做”等，通过回答这些问题，确定实现指标的主要过程和方法。从平衡计分卡的内部逻辑来看，内部运营指标旨在有效地支持和帮助疫情防控和完成客户（村民）层面的指标。选择内部运营的一级指标时，应当考虑内在的联系，即防疫一级指标和客户（村民）一级指标的增长指标，以及短期和长期指标能够在多大程度上支持防疫一级指标和客户（村民）一级指标。通过增加长指标和减少短指标，尽可能地加强内部运营对防疫和客户（村民）一级指标的动力[10]。再次，学习与成长一级指标必须在公共人力资源战略的背景下定义，该战略应能解决如“如何提供关键技能和新战略框架所要求的技能”等问题[11]。最后，将系统审查战略纳入战略地图，保证具体细化后的战略能在战略地图里得到有效和完整的体现。将各项指标细化后，如图1所示。

平衡计分卡是战略地图的延续。首先，S镇的疫情防控战略由战略地图描述之后，再由平衡计分卡从防疫效能、客户（村民）、内部运营和学习与成长4个层面进行衡量，并将二者结合起来。目标层细化为标准层，标准层再细化为指标层，将各项指标细化后，绩效评价体系见表1。

S镇防疫绩效评价依据“十分制”原则（精确到小数点后2位），最终得分 = 初始得分×防疫绩效指标的权重。绩效考核分为优秀（9～10分）、良好（8～9分）、合格（6～8分）、不合格（0～6分）4个档次。通过量化得分的方式将S镇的疫情防控实际效果进行分类，使得河南省S镇防疫效能评估更加直观。

在构建农村公共卫生治理绩效评价体系的过程中，平衡计分卡将村民与S镇疫情防控的有效性评估联系起来，提倡通过村民和S镇之间的协调管理，促进农村地区公共卫生治理的新景观[12]。对河南省S镇疫情防控进行基于平衡计分卡的绩效评估，有利于促进S镇对农村公共卫生的治理走向新的高度，但河南省S镇在农村公共卫生治理方面仍面临着诸多挑战，还需要在实践中不断发展完善。

4 小结

农村在公共卫生治理方面面临的挑战存在于共同认识与相互沟通、管理系统与组织和信息交换的过程中。但是，只要农村公共卫生事件高层管理者能够清晰认识到达成防疫具体战略共识的重要性，同时将其有效下达至基层，且让S镇每个工作人员都能够理解并按照最高指导原则实施，保证乡镇工作人员充分了解组织的战略目标及其与工作的关联性[13];并且S镇不过分对各部门的职能进行关注，就能够使整个防疫工作组织的运作、治理过程和资源分配都围绕着总体战略展开，从而缩短有关业务改进管理会议的时间，延长有关战略及其实施问题讨论的时间。只要S镇具有完善的信息基础设施和信息管理，部门间的信息充分共享且整个过程能够获取和分析大量的绩效指标，乡镇能够清楚认识到信息的重要性且充分重视，就可以阻止这些障碍的发生。

将BSC纳入S镇抗击新型冠状病毒肺炎疫情绩效评价，以防疫的治理责任、治理效果和治理需求为价值导向，使防疫效能与财务指标、村民认同及参与与客户维度、明晰防疫权责与内部运营指标以及保证防疫可持续与学习与成长4个层面分别进行置换。对S镇的疫情防控战略进行战略地图描述，并使用平衡计分卡从防疫效能、客户（村民）、内部运营和学习与成长4个层面进行衡量，进而把4个目标层细化为8个标准层，8个标准层再细化为31个指标层，更具有科学性和可操作性，从而构建河南省S镇抗击新型冠状病毒肺炎疫情的绩效评价体系，有利于进一步提高S镇的防疫效能和今后应对公共卫生事件的能力。

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