城市轨道交通车辆场段上盖物业开发模式探究

程冕 杜梦锦

摘 要：城市轨道交通车辆场段上盖物业的开发成本较高，而国内轨道交通城市存在城市地价可能达不到投入产出资金平衡的要求、车辆场段不具备开发基础等问题，根据国内外经验，常采用多方合作机制，开拓融资渠道。在政府、轨道交通集团及其他各方多方参与的局面下需要选择适应城市特征的上盖物业开发模式，以实现各方利益的平衡及土地价值的最优化。文章重点关注城市轨道交通车辆场段上盖物业的前期规划及土地获取阶段，梳理总结现存开发模式及其优劣，为后续实践“轨道+物业”开发的轨道交通城市在公私合作、利益共享模式方面奠定一定基础，确保城市资源有效利用及城市轨道交通建设良性循环。

关键词：城市轨道交通;车辆场段;上盖物业;开发模式;经验总结

中图分类号：U239.5

1 研究背景

车辆场段上盖物业遵循以公共交通为导向的发展模式（TOD），先期征用城市未成片开发区域用地，导入公共交通，形成开发地价的时间差，通过出售基础设施完善的“熟地”反哺投入。相比一般站点周边土地共同开发模式，车辆场段常选址于中心城区外围，因而对车站周边500～800 m范围的土地及场段上部空间进行合理利用并布局物業对于城市、交通规划的实现均具有重要意义。

车辆场段上盖物业开发的最终目的为分层开发土地资源、保证土地开发对城市及交通双重功能的实现，此即为城市轨道交通外部性和营利性的分离提供了可能。由于开发与收益时间错位，开发过程中引入丰富物业经验及可靠资本的房地产商是车辆场段上盖物业开发常用的公共私营合作制（Public-Private Partnership，PPP融资模式），此模式将交通正外部效应合理内部化，实现交通收益链条的体外循环。

PPP模式下，政府、地铁建设及运营公司、房地产开发商为主要参与角色，三者之间流转土地开发及使用权、操纵轨道及物业的建设及运营，三方参与者在此过程中的不同合作方式、介入节点对应不同的车辆场段上盖物业开发模式，其区别主要体现在土地竞买方式、建设及经营主体的差别等方面，而保证城市及交通规划目标的实现及各方利益的最大化是判断模式是否适应城市的标准。

2 开发模式分类

车辆场段上盖物业开发模式主要从土地获取方式、开发主体的合作方式、盈利方式等方面产生区分，其中合作方式具有主导作用，一定程度上决定了土地获取及项目的盈利方式。

2.1 土地获取方式

车辆场段上盖开发的本质是在建设城市轨道交通车辆场段的基础上，对车辆场段盖上及其周边一定范围内的土地形态进行规整、建设及再售卖，实现车辆场段及物业功能的过程，同时由于开发主体不为政府本身，因而牵涉土地使用权的流转。而对土地形态的规整、建设及再售卖过程分别对应土地的一、二级开发。

车辆场段上盖开发项目兼具城市及轨道建设双重性质，涉及公益性及经营性2种不同性质的用地。根据法律规定，公益性及经营性土地所有权转化为使用权的途径具有差别。公益性土地在车辆场段上盖物业开发中主要指盖下车辆场段用地，其使用权由政府直接划拨;车辆场段上盖物业用地为经营性土地，政府主要以公开竞价方式配置其使用权，包括招标、拍卖和挂牌（以下简称“招拍挂”）;另外，对于提供重要公共产品和服务的行业，允许通过土地作价出资入股的方式和政府置换土地使用权，国家以规定期限的土地使用权价格或土地出让金入股，入股的土地权可由主导上盖开发的城市轨道交通建设及运营企业进行转让、出租和抵押，等同于土地使用权出让。

为保证盖上盖下协调开发，一方面城市轨道交通建设及运营主体需获得土地开发权，通常通过象征性挂牌和捆绑招标的方式限制投标准入条件，确保轨道企业在竞标中居于有利位置;另一方面，经政府授权可较早介入的开发主体会在一级开发市场中提前建盖并预留物业开发条件，再经政府遴选合作开发商进行上盖建设和房地产开发，即车辆场段上盖物业开发的一级开发过程可引入轨道企业参与，也极有利地保证了盖上盖下开发的协调性。

2.2 合作方式

通过不同主体在一二级土地开发中的不同参与程度及职能划分，政府、城市轨道交通建设及运营主体、房地产开发商之间存在不同的合作方式，主要体现在土地获取、规划设计、建设实施及运营管理等环节。

2.2.1 自主开发模式

自主开发模式的开发主体为城市轨道交通建设及运营企业，企业取得土地开发权后独自开展规划设计、建设实施并进行项目建成后的运营管理。盖上盖下开发同主体保证了规划的协调性，内部化利益将全部反哺轨道交通建设及运营企业，但企业将承担较大融资和建设风险。适用于具有较强经济实力及丰富房地产开发经验的开发主体，承担较小规模的上盖物业开发。

2.2.2“一级半”开发模式

“一级半”开发模式下，开发主体获得政府授权深入一级开发市场，统筹整体规划的同时主管土地征用，一级开发过程中特殊的上盖预留即由此模式衍生而来。“一级半”开发主体在建造带上盖平台的“熟地”后由政府收储并进行一级市场交易，确定二级房地产开发商进行盖上土地二级开发建设。

由于一级土地市场的制约，一般开发主体难以直接操纵土地买卖并与其后的开发过程顺利对接，因而“一级半”开发主体多与政府合同性利益相关，土地开发权受到政府的合理合法委托。

此模式保证了拿地的可靠性、一级开发成本的最低化及盖上物业和盖下车辆场段布局的良好衔接;但车辆场段上盖完全依托和服从于“一级半”开发主体所做的预留，二级开发商的开发意图难以体现，一二级土地开发主体的错位对物业开发的品质将造成一定影响。

2.2.3 联合开发模式

联合开发模式引入房地产开发商，旨在解决土地权获取的本金问题、上盖物业建设及后期运营的技术问题。按照合作方是否共享土地所有权及开发收益分摊方式可具体分为法人型合作开发、协议型合作开发及委托型合作开发3种模式。

（1）法人型合作开发。法人型合作开发模式以各合作主体合资建立的具有法人资格的项目公司为基础，股份占比由出资比例决定。项目公司拿地，土地权属项目公司，随后以项目公司名义进行开发建设。入股方式和时间可存在差异，房地产合作方可与城市轨道交通建设及运营企业协商，在土地一级市场交易后进场，以高于土地成交价的价格对轨道交通建设及运营企业股权进行收购，企业获得相应溢价收益，房地产合作方借此入股与企业共享二、三级市场赢利。此模式的优势在于项目公司法人结构完善，合作各方权责利较为明确，合作结构的稳定性可保证;但项目公司需要较长筹备期，且法人型开发中的城市轨道交通建设及运营企业只能得到税后利润分配，可用于弥补城市轨道交通建设和运营亏损的金额将大幅下降。

（2）协议型合作开发。协议型合作开发模式下，合作各方签订合作开发合同或设立项目管理公司，共同出资、共享收益、共担风险。土地权属城市轨道交通建设及运营企业，上盖建设可由第三方建设公司通过“协议+BT”模式（BT，Build and Transfer，建设和移交）承担，建成后运营权移交企业和房地产开发商。此模式下城市轨道交通建设及运营企业的主导性较强，收益提高，但承擔较大风险。

（3）委托型合作开发。委托型合作开发模式下，城市轨道交通建设及运营企业通过招标遴选房地产开发商进行合作，后者以城市轨道交通企业名义进行房地产开发，开发主体与土地权属均未转移，城市轨道交通企业负责全部投资，承担全部风险，并独享投资收益，被委托开发商仅收取佣金。此开发模式中的上盖建设也可交托第三方公司进行BT模式建设。此模式接近自主开发模式，城市轨道交通建设及运营企业为开发实质主体，企业的主导性极强，合作方在项目中的主动性受到压抑，对合作方的吸引力不高;尽管委托型和协议型合作开发模式面临较大法律风险，交易难度及合作架构不稳，但城市轨道交通建设及运营企业及合作方较法人型可得更高的所得税税后收益。

2.3 盈利方式

车辆场段上盖开发项目的成本主要包括开发成本、销售成本及各项税费3部分，其中开发成本占据绝大比例，并以土地开发费为主，地价较高的城市如北京，土地开发成本可占整体开发成本的50%以上。存在特殊土地政策的城市政府会将城市轨道交通建设及运营企业缴纳的地价款以项目资本金及运营补贴的形式返还企业，极大减轻了企业的开发成本压力。

车辆场段上盖开发收益通过二三级土地开发过程获取，包括城市轨道交通建设及运营企业拿地后转让股权，获得土地溢价收入，但土地溢价受到房地产周期波动，收益不稳;上盖业态落成后城市轨道交通建设及运营企业通过出售房地产获得土地增值效益，或长期持有获得物业租金及其升值收益。

自主开发模式下城市轨道交通建设及运营企业获全部投资开发收益，法人型与协议型开发模式中城市轨道交通企业和房地产开发商按照协议比例利益共享;委托开发模式下，城市轨道交通建设及运营企业获全部开发收益，但成本中增加委托开发佣金。

2.4 小结

总结车辆场段上盖物业不同开发模式的开发过程如图1所示，对不同的开发模式进行比较，由表1可知，风险、开发经验、收益分摊方式和城市轨道交通建设及运营企业的控制权等因素共同决定了项目的收益、风险、城市及交通目标的实现程度。

3 开发模式应用实践

3.1 超大型城市主要开发模式

香港“轨道+物业”模式实现了高度集约化的土地利用和高效的交通运行，创造了业界典范;北京、上海及深圳作为城市人口规模超过1000万人的超大型城市，住宅房价分别已高达6.04万/m2、5.38万/m2、5.4万/m2（2018年底数据），城市轨道交通建设历程已久，已积累一定的车辆场段物业开发经验。

3.1.1 香港

香港铁路有限公司（以下简称“港铁”）作为全世界唯一盈利的地铁公司，即得益于其创造的“轨道交通+土地综合利用”模式。在此过程中，港铁承担一部分政府职责，具有更强的统筹力度。具体的开发过程如图 2 所示，以颜色标示不同主体。

总结香港物业开发的主要特点如下。

（1）土地出让方式方面，香港政府定向出让土地给港铁，港铁缴纳土地款，不经招拍挂过程，土地成交价为毛地价格。香港政府站在实现城市及土地规划的角度，对土地出让政策作出优惠，赋予香港地铁物业开发以极大便利。考虑到内地的土地政策，招拍挂为必经过程，土地成本成为城市轨道交通建设及运营企业的较大负担;而香港地铁建设本身已不再需要政府负担，且政府获利于港铁的股票市值和股息，因而能在土地政策上给予港铁较大支持，这一点与国内政府本身已承担地铁建设资本金及及运营补贴的角色也有较大区别。

（2）港铁对城市轨道交通具有规划权，同时能够参与沿线城镇的土地及城市规划，及时协调其中矛盾;国内车辆场段上盖物业开发与城市规划脱节，上盖业态难以满足城市土地利用的整体要求;且土地经政府出让后，政府对开发的干预作用较小，难以发挥其导向作用。

3.1.2 北京、上海

北京车辆场段物业开发以北京基础设施投资有限公司（以下简称“京投公司”）为开发主体，采用“一级半”开发模式。依据授权经营协议，京投公司履行北京市轨道交通业主职责，在车辆场段上盖物业开发中从土地征用开始作为一级开发商主导开发，统筹规划后进行车辆场段及上盖平台的统一施工，预留上盖条件，二级开发权由京投子公司京投发展股份有限公司与京投公司联合竞得。与北京模式相似的还有上海申通地铁集团，前期对轨道物业进行规划设计和条件预留，再通过招拍挂拿地后出让股权引入合作方进行二级开发，为“一级半”和法人型开发的结合模式。

总结北京及上海物业开发的主要特点如下：

（1）京投公司作为地铁建设的大业主，执行政府意志，在上盖物业开发中享有较高的开发权，可深度介入一级开发对后期上盖建设进行条件预留;

（2）建成物业业态以住宅为主，二级土地开发市场通过房地产出售获利，住宅单位出售价格为土地成本价的2～3倍，但内部收益率不及深圳车站上盖开发，其物业形态及二级获益方式存在改进空间。

3.1.3 深圳

深圳车辆场段上盖开发过程中法人型合作开发、协议型合作开发以及委托开发模式均有应用，其开发主体为深圳市地铁集团有限公司（以下简称“深圳地铁”）。土地获取方面，深圳为国家土地管理制度改革的综合试点城市，通过定向出让土地的方式将土地开发权移交深圳地铁，深圳地铁缴纳的地价款将以项目资本金及运营补贴的形式返还地铁集团。一、二级联动开发，地铁集团全过程参与跟踪。

总结深圳物业开发的主要特点如下：

（1）深圳特殊的城市地位加速了土地改革的落地，其土地获取制度接近划拨;

（2）根据不同开发规模及需求，合作模式各异，充分利用开发商及建设合作方的优势;

（3）在合作开发模式基础上，积极提升自主开发能力，已与万科物业联合成立合资公司，开始对外复制输出“轨道+物业”模式。

3.2 其他大型城市主要开发模式

3.2.1 东莞

东莞属于特大型城市，2013年—2019年城市轨道交通建设里程为218 km，中心城区37 km，2016年5月开通运营2号线，运营里程37.7 km，城市住房均价为1.58万元/m2。东莞市轨道交通物业开发采用大业主模式，东莞实业投资控股集团为统一运作主体，东莞市政府专门成立了轨道交通建设和公交导向开发领导小组以协调轨道交通融资和沿线土地综合开发。

土地前期开发过程中，东莞实业投资控股集团可以公私合作或政府购买服务的形式参与土地征收、收购及土地拆迁补偿等事务，前期开发所得利润用于城市轨道交通建设;随后东莞实业投资控股集团及轨道公司分别作为建设、运营单位参与地块二级开发，通过物业出售和出租获得净利润，作为城市轨道交通建设资金。

东莞物业开发的主要特点如下：

（1）城市土地出让收益按比例提取为城市轨道交通建设专项资金;

（2）城市軌道交通TOD范围内未出让的土地，东莞实业投资控股集团参与土地一二级开发，开发纯收益用于补贴城市轨道交通建设和运营成本;

（3）市政府领导组成的轨道交通建设和公交导向开发领导小组为推动开发规划编制和审批、沿线土地控制和储备、土地发展权转移与开发、土地增值收益及分配提供了制度保障。

3.2.2 苏州

苏州属于I型大城市，自2012年1号线开通以来，城市轨道交通运营里程已达165.7 km，城市住房均价为2.42万元/m2。苏州市轨道交通集团在吸取前人开发经验的基础之上，前期与市、区级政府合作对土地进行一级开发规整，由轨道集团下属子公司拍得土地开发权后转让股权共同开发，或与开发商合作共同拍得土地，上盖开发完成后以自持物业为主。

总结苏州物业开发的主要特点如下：

（1）深度介入土地一级开发，对上盖物业开发的全局进行把控;

（2）盈利方式方面通过前期转让股权获得少量收益，但自持物业需要较长的资金回收周期，作为上盖物业开发经验不足的城市面临较大的资金压力。

4 开发模式经验总结及借鉴

根据对我国各型城市轨道交通车辆场段上盖物业开发模式的总结分析可得，我国城市轨道交通车辆场段上盖物业开发实践主要在香港地铁“轨道+物业”联合开发模式基础上进行演变，以深圳的多模式开发结构最为成功，其他城市多以开展法人型合作为主以规避协议型模式的合作风险;土地获取方面，政府采取带方案或限制准入条件招拍挂出让，降低城市轨道交通建设及运营主体获得土地开发权的难度;新兴“轨道+物业”城市仿照“一级半”开发模式深入一级土地开发市场，有效保证了前期预留对全局规划实现的基础作用。

考虑到利益分配，在战略合作者盈利模式及退出机制之间进行选择时，建议具有长期合作愿景的城市轨道交通建设及运营主体以法人型模式与大型房地产开发商深入合作，需要较快实现资本积累的城市考虑委托或协议开发模式，可用于前期小规模探索开发阶段，而自主模式会造成大量资金沉淀，建成后存在由于招商经验不足而难以充分发挥物业价值的风险，不建议用于车辆场段上盖开发。合作模式应保证全局中角色的合理定位，即政府主导践行土地和经营规划，社会资本投资建设和运营，城市轨道交通企业统筹全局、落实设计方案并保证盈利以反哺轨道交通建设。

我国“轨道+物业”联合开发的本质在于通过统一主体来实现城市轨道交通融资、土地开发和溢价归公：政府向城市轨道交通融资主体交付土地发展权，融资主体通过城市轨道交通建设提高土地价值获得溢价收入，并反哺政府投入。因而内地政府和城市轨道交通运营主体的利益是统一的，这与港铁及香港政府的关系不同，内地政府应建立相应的制度框架，在土地供应方面给予政策支持，例如建立城市轨道交通专项土地储备制度，将沿线土地收储权赋予城市轨道交通建设及运营企业等。

另一方面，内地城市轨道交通建设及运营企业未被赋予港铁统筹城市及交通规划的政府权利，政府在车辆场段上盖物业开发的过程中难以发挥监管职能，需加强政策及标准的指引作用，2015年中华人民共和国住房和城乡建设部发布了《城市轨道沿线地区规划设计导则》，2016年上海市出台了《关于推进本市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见》，2017年广州出台《广州市轨道交通场站综合体建设及周边土地综合开发实施细则（试行）的通知》，另有7个城市相继出台支持政策，其中上海规定协议方式获取的上盖土地不得通过股权转让方式合作，但股权合作模式税费水平低、操作模式成熟、双方受益风险共担，是现实多种合作模式中的较优选择，政策已明显不符现状发展趋势，且各导则中未对规划编制、建设时序及建设管理等关键环节予以明确，标准体系尚需完善。

5 结语及展望

如今，具有成功上蓋物业开发经验的城市轨道交通建设及运营企业已开始进行物业开发模式输出，2020年4月27日万科联合深圳地铁成功竞得佛山市南海区三山新城香港城地块，无锡4号线具区路车辆场段开发权也由无锡地铁集团有限公司、京投发展股份有限公司、中铁四局集团有限公司组成的联合体获取，新兴“轨道+物业”发展模式的城市可通过与诸如深圳地铁、京投发展股份有限公司等已具有轨道物业开发综合经验、并长期与从事城市轨道交通建设及运营企业进行合作，根据城市自身定制开发模式，提高开发规模及功能多样性，通过规模效应实现盈利。

本文在研究过程中难以掌握各城市全面的轨道交通融资与土地开发情况，未来可结合城市轨道交通长期物业开发的经验数据，开展关于能够覆盖开发成本的土地规模测算方法、各开发模式的实际盈利效果及影响因素、保证最大盈利的自持与销售物业比例等的进一步量化研究。

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收稿日期 2020-09-15

责任编辑 宗仁莉