我国民事公益诉讼主体的再探讨

于振明 李劲

摘 要：目前民事诉讼法以及其他法律规定能够提起民事公益诉讼的主体只有两种：检察机关和社会组织，而作为对提起公益诉讼有着强烈愿望要求的公民却因种种原因，不能提起民事公益诉讼。本文将综合分析检察机关、社会组织在进行公益诉讼时的优势和缺陷，探讨公民能否成为提起民事公益诉讼的合法主体，并提出作者的认知和建议。

关键词：公益诉讼;民事公益诉讼;民事公益诉讼主体

一、我国民事公益诉讼主体的立法现状

公益诉讼是相对私益诉讼而言的。对公益诉讼的定义有很多，目前尚无一个统一的权威的概念。一般而言，公益诉讼是指特定的主体，根据法律的授权，对违反法律、法规，侵犯国家利益、社会公共利益或不特定多数人利益的行为，向法院起诉，依法追究其法律责任的诉讼活动。就提起诉讼的主体而言，一般应包括法人、非法人组织和自然人。但对民事公益诉讼来说，目前只规定了社会团体和检察机关才能提起民事公益诉讼。这极大地限制了民事公益诉讼的主体资格范围。如果从公益诉讼的立法目的和诉讼性质来看，似乎又不应该对公益诉讼的主体以过多的限制。本文仅就提起民事公益诉讼主体的范围、条件、限制进行探讨。

民事诉讼法及其他法律规定，有权提起民事公益诉讼的主体一是法律规定的组织，如各种社会团体、公益性组织。一个则是代表国家行使法律监督权的人民检察院。

社会组织是指以促进和保护公共利益为宗旨，依法登记设立的非营利性组织，如消费者协会、残疾人协会以及环境公益保护组织等。公益性组织以推动和保护公共利益为目的，因此它们对相关公共利益的关注比其它人更为强烈，已经成为民事公益诉讼的积极推动者。人民检察院作为法律实施的监督机关，代表国家行使法律监督权，以提起民事公益诉讼的方式来实现对该领域的法律监督和法律保障则成为当然的主体。

除上述两种主体外，公民并未被规定为有权提起民事公益诉讼的主体。主要原因我国民事公益诉讼制度起步较晚，现阶段将公民规定为提起民事公益诉讼的主体尚有一定困难。《民事诉讼法》第五十五条确定了民事公益诉讼制度，但对提起民事公益诉讼主体的规定并不明确和具体;最高人民法院“关于适用中华人民共和国《民事诉讼法》的解释”第284条规定了环境保护公益诉讼和消费者权益保护公益诉讼的主体。2015年，全国人民代表大会常务委员会授權最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有财产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起民事公益诉讼的试点。同年最高人民检察院出台《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》、2016年最高人民法院关于印发《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》的通知，规定了检察机关提起公益诉讼的流程。2018年出台的《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，将这一制度进一步细化，至此，人民检察院提起民事公益诉讼原告的主体资格得到确定。

社会组织成为原告提起民事公益诉讼，主要有2013年修改的《消费者权益保护法》第四十七条规定“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。”这是与同年施行的《民事诉讼法》第五十五条的呼应性规定。2015年1月1日施行的《环境保护法》中，又规定了符合一定条件的社会组织可以提起环境公益诉讼。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对“社会组织”作了具体解释，是指“依照法律、法规的规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等，可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织”。社会组织提起民事公益诉讼主体地位也得到确定。

二、检察机关提起民事公益诉讼存在的缺陷和问题

1.检查机关提起民事公益诉讼主体定位不清晰

虽然检察机关提起民事公益诉讼的主体地位已确定，但规定过于笼统。检察机关最主要的职能是实施法律监督，是国家司法机关，提起民事公益诉讼具有一定的职权优势;但检察机关作为原告提起民事公益诉讼，势必会形成与被告诉讼地位的不平等，这将直接挑战民事诉讼的诉讼主体平等原则;再加上检察机关的职能权利，还会导致在证据收集、对抗辩论等方面原、被告诉讼权利的差异化加大，与民事诉讼的基本特征不符，还会在客观上加重检察机关的工作负担。

2.检察机关提起民事公益诉讼缺乏主动性

在检察机关提起的公益起诉案件中，民事公益诉讼占比较小，显得在提起民事公益诉讼上缺乏主动性。这个原因是多方面的，相比其他诉讼程序，民事诉讼周期长、程序复杂、证据收集和固定与其他诉讼相比也更为困难，对提起民事公益诉讼缺乏主动性。

三、社会组织提起民事公益诉讼存在的缺陷和不足

首先，现行法律如《民事诉讼法》、《环境保护法》以及《消费者权益保护法》等，都对社会组织作为提起民事公益诉讼主体有较高的条件限制。因我国民事公益诉讼起步较晚，依法成立的公益性质社会组织数量不多，有提起民事公益诉讼意愿和具备民事公益诉讼能力的社会组织更是少数，所以现阶段不宜将提起民事公益诉讼主体资格的门槛定的过高。

其次，社会组织提起民事公益诉讼成本高。社会组织提起民事公益诉讼的数量明显少于检察机关，是因为许多社会组织起步晚、基础薄、提起民事公益诉讼则需要投入资金、需要专业人才、专门技术的支持，而目前我国只有部分社会组织可以得到政府的资金支持来进行民事公益诉讼，对普通社会组织而言，提起民事公益诉讼则是一件周期长、成本高、只有付出，没有利益回报的辛苦工作，而且还要承担进行诉讼的全部成本，诉讼的积极性不高。

四、现行民事公益诉讼主体制度的完善建议

检察机关和社会组织虽然都是提起民事公益诉讼的适格主体，但二者诉讼地位和诉讼能力明显不同。为了民事公益诉讼的整体长远发展，有必要大力支持社会组织提起民事公益诉讼，适当时将公民规定为提起民事公益诉讼的主体，增加国家机关之外的社会群体对民事公益诉讼的社会关注度，发挥更大的作用。

1.检察机关提起民事公益诉讼的制度完善

（1）检察机关提起民事公益诉讼的具体规则。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条规定了“人民检察院办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料;有关行政机关以及其他组织、公民应当配合;需要采取证据保全措施的，依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理”。

（2）要自觉弱化检察机关作为国家法律监督机关的职能，使检察机关在进行民事公益诉讼时，在公平、平等的民事诉讼环境中，与被告享有平等的诉讼权利和诉讼地位。

2.社会组织提起民事公益诉讼的制度完善

社会公共利益的享有者和义务人都是不特定多数人，当该利益受到侵害，可能由于涉及主体众多、事态复杂，反而造成无人起诉的状况，这时社会组织的作用就显示出来。社会组织较公民个人诉讼能力更强，可以成为民事公益诉讼主体的有效补充，因此必须予以重视。主要有：适当放宽社会组织作为民事公益诉讼主体的条件;为保证有权提起民事公益诉讼的社会组织的质量，防止滥用诉讼权利，可以建立社会组织信誉司法评级机制。即要求提起民事公益诉讼的社会组织，不仅要符合法律规定的客观条件，还要符合一定的信誉司法评级标准。

五、强烈建议将公民纳入提起民事公益诉讼主体范围

1.公民提起民事公益诉讼的必要性

（1）近年来出现的大量损害公共利益的行为表明，自然人是公共利益的最终利益相关者和最终受害者。因此将自然人纳为提起民事公益诉讼的主体，是现实需要，在一些突发、重大事件发生后，自然人的民事权利急需法律的保护。与检察机关和社会组织相比，自然人更具积极参与社会公共事务管理的诉求和维护公共利益的意愿。自然人作为民事公益诉讼的力量来源和基础，其广泛的参与无疑是对侵害社会公益行为的有力制约和威慑，但并不是所有的自然人或者是与受侵害的公共利益有联系的自然人都能成为提起民事公益诉讼的主体，结合我国民事诉讼法关于当事人主体资格的规定，我们认为法律必须规定只有具备完全的民事权利能力和民事诉讼行为能力的自然人，且未被剥夺政治权利的、具有中華人民共和国国籍的自然人，在此特别限定为我国公民，热心维护社会公共利益，与受侵害的公共利益之间存在某种法律上的利害关系，才能被规定有权提起民事公益诉讼的主体，只有这样，公民为维护社会公共利益，提起民事公益诉讼才能是合理且必要的。

（2）民事公益诉讼案件侵害的对象并不是单一个人利益。因此，在法律没有详细规定的时候，或许恰恰会出现主体复杂导致的主体实质缺位情况。赋予公民提起民事公益诉讼主体资格不仅能增强公民的公共利益意识，也可以促进社会组织在公共利益维护上的互相监督，

将公民确定为民事公益诉讼主体之一，大大增加此类诉讼的覆盖面，也是对有权提起民事公益诉讼主体的有益补充。

2.公民作为民事公益诉讼主体的制度构建

（1）赋予公民提起民事公益诉讼的权利是否会造成滥诉现象？这是人们关注的焦点。赋于公民提起民事公益诉讼的主体资格并不意味着任何人都可以对社会公益受侵害案件提起诉讼，而应该是将该权利赋予真正权益受到损害的当事人，这才是对有限司法资源的合理使用。《民事诉讼法》第一百一十九条规定，原告要与本案有直接利害关系。公民与社会公共利益之间虽然存在联系，但这种联系必须是达到了一定的密切程度，才可以由公民行使诉权;这也是诉权本质决定的。

（2）公民只有在检察机关和社会组织都未提起诉讼且穷尽了其他救济手段的情况下才可以提起民事公益诉讼。公益诉讼的意义是解决社会公益问题，这本是国家义务，公民的民事公益诉讼资格更多起到的是补充作用，政府机关和社会组织良好履行职能，接受公民监督，保障公民可以安享社会公共利益才是首选的方式，只有当检察机关、社会组织未能及时有效的履行职责、行使权力，提起民事公益诉讼，且公民在发现社会公共利益受到侵害，穷尽了各种救济手段和途径后仍然无法实现权益保障的情况下，才能够以原告身份提起民事公益诉讼，要求制裁侵害社会公共利益的违法行为。

（3）民事公益诉讼案件与其它类型案件相比，具有案情更加复杂、涉及面更广、取证难度也更大的特点。公民作为原告提起民事公益诉讼时，其诉讼能力显然与其他主体不可相提并论，虽然法律规定在环境污染侵权纠纷和产品质量纠纷案件中规定由被告承担举证责任，但也不意味着原告就可以毫无作为，在这种特殊情况下，适当赋予原告一定的调查收集证据的权利、延长举证期限，充分体现法律公正、平等的原则。

六、结语

民事公益诉讼不只针对社会某一特定群体或者某一社会现象，它与社会全体成员的利益息息相关，虽然《民事诉讼法》、《环境保护法》等法律对民事公益诉讼主体做出了规定，但还是可以在此基础上进一步完善，使之与社会发展水平相适应。就必须总结民事公益诉讼的实践经验，循序渐进地拓宽民事公益诉讼主体范围。赋予公民提起民事公益诉讼的原告资格。

参考文献：

[1]《民事诉讼法学》编写组.民事诉讼法学（第二版）[M].北京：高等教育出版社，2018

[2]潘玲.检察机关提起民事公益诉讼的程序完善与路径设计[J].法治·社会，2018（5）

[3]肖琪畅.法律修订视角下环境民事公益诉讼主体问题探索[J].时代法学，2019（1）

[4]代兰.论我国公益诉讼主体的完善[J].昆明学院学报，2017（5）

[5]吴真、李天相.环境公益诉讼原告利益保障机制研究[J].郑州大学学报，2017（6）