观念、利益与政治：从黄石公园管理看美国早期国家公园发展的历史困境(1872—1916年)

高 科

(西南大学 历史文化学院，重庆 400715)

黄石地区原本是印第安人、山民、猎手活动的“荒野”之地。为了保护该地的自然景观，1872年美国将其设立为供国民旅游娱乐的“公园或游乐场”。在1916年美国国家公园局(U.S.National Park Service，NPS)成立之前，由于受诸多不利因素的影响，黄石公园在管理体制构建、自然资源保护、旅游开发等方面问题重重，并长期受到功利主义资源开发势力的挑战与威胁，这也成为美国早期国家公园发展处于内忧外患局面的缩影。

作为美国第一个国家公园，黄石公园的建立、管理实践与政策构建都属于首开先河，不仅对其他国家公园的建立和发展具有非常重要的示范和借鉴意义，也在很大程度上塑造了此后美国国家公园局的管理政策，因而备受美国学界的关注。(1)美国史学界有关黄石公园的研究成果颇为丰富，在有关其早期管理史的研究中，下列成果值得关注：Aubrey L.Haines,Yellowstone National Park:Its Exploration and Establishment,Washington,D.C.:National Park Service,1974; Aubrey L.Haines,The Yellowstone Story:A History of our First National Park(Vol.One and Two),Wyoming:Yellowstone Library and Museum Association,1977；Kiki L.Rydell,Mary S.Culpin,Managing the “Matchless Wonders”:A History of Administrative Development in Yellowstone National Park,1872-1965,Wyoming:Yellowstone Center for Resources,2006;Mark D.Spence,Dispossessing the Wilderness:Indian Removal and the Making of the National Parks, New York:Oxford University Press,1999；Mary S.Culpin,A History of Concession Development in Yellowstone National Park,1872-1966,Wyoming:Yellowstone Center for Resources,2003.然而，尽管这些成果都不同程度论及该时期黄石公园管理面临的种种问题，但并未做全面深入的专题性考察。鉴于此，本文在吸收前人研究成果的基础上，主要利用黄石公园(执行)园长(2)该时期由内政部长任命的黄石公园负责人被称为园长(Superintendent)；由陆军部长任命的、负责黄石公园管理事务的军事长官履行园长职务，被称为执行园长(Acting Superintendent)。的年度报告等相关材料，从公园管理的角度较为全面地考察美国国家公园局成立之前黄石公园发展面临的困境，分析不同群体的观念、利益与政治博弈对该时期黄石公园管理与发展的影响，进而揭示美国早期国家公园发展所遭遇的曲折历程。

一、国会、内政部的有限支持与黄石公园管理的体制困境

作为政治博弈和利益妥协的结果，《黄石公园法》实现了将自然风景地保留为联邦政府控制的、供全民旅游娱乐的“公园或游乐场”的目的，因其开创性而被誉为美国公共土地政策中“具有标志性意义的重大创举”。(3)W.Turrentine Jackson,“The Creation of Yellowstone National Park”, The Mississippi Valley Historical Review,Vol.29,No.2 (September,1942),p.204.然而，从公园管理的角度看，通过“委曲求全”方式出台的《黄石公园法》犹如一个灾难。首先，该法授予内政部长“专属管辖权”，并负责“制定和实施规章制度……来保护和管理这个公园”，但并没有就黄石公园的司法管辖权、适用哪些联邦法律等问题做出明确规定，这让管理实践缺乏法律上的可操作性。其次，该法寄希望于通过收取特许经营费来实现公园运营的自给自足，并未建立任何的政府拨款机制，这使黄石公园管理从一开始便面临资金困境，从而难以构建有效的管理队伍；最后，该法未考虑长期活动在该地区的印第安人、山民、猎手等少数群体的利益，这为他们与黄石公园管理的冲突埋下了伏笔。黄石公园面积高达200多万英亩，如果没有资金、人力、制度上的充分保障，要管理好这样一个公园无异于天方夜谭。

1872年5月，内政部任命纳撒尼尔·兰福德出任首任园长。作为黄石公园的重要倡导者，他认为应该由联邦政府投入资金来建设和开发公园(4)Letter from the Secretary of the Interior Accompanying A Report for the Superintendent of the Yellowstone National Park for the Year 1872,Washington,D.C.:Government Printing Office,1873,p.3.，同时又出于私心想要与之关系密切的太平洋铁路公司来主导黄石公园旅游开发，因而以各种理由拒绝其他经营商进驻。最终，兰福德既没有从国会和特许经营中获得任何资金，又缺乏内政部的人力和政策支持，致使黄石公园事实上处于无人管理的状态。在缺乏有效监管的情况下，黄石公园的自然资源破坏问题招致社会舆论严厉批评。例如，1873年，波兹曼市的72位居民联名上书内政部长：“公园中的各种珍稀奇观正在愈发遭受肆意破坏，野生动物遭到疯狂猎杀，让那些想要欣赏处于自然状态公园的人们感到失望。”(5)U.S.Committee on Public Lands,Yellowstone Park: Letter from the Secretary of the Interior,House of Representatives Executive Documents,43rd Congress,1st Session,February 21,1874,p.7.1875年，颇具影响力的军官威廉·斯特朗发现黄石公园的“大型猎物被肆意屠杀”后，声称这是美国的“奇耻大辱”，批评内政部在履行“保护公园内的猎物和鱼类免遭破坏”等职责方面“根本无所作为”。(6)William.E.Strong,A Trip to the Yellowstone National Park in July,August,and September,1875, Introduction by Richard A.Bartlett,Norman:University of Oklahoma Press,1968,p.28.在社会舆论的质疑声中，1877年，内政部长卡尔·舒尔茨首次出台了黄石公园管理政策。尽管这些政策都是针对黄石公园破坏行为制定的，但由于缺乏充足的执法队伍和法律授权的严厉惩处措施，这些政策形同虚设。1878年，国会开始向黄石公园拨款，但主要用于修筑公路、桥梁等交通设施而不是作为管理经费。直到1883年，国会才开始向公园管理者支付工资，并为园长配备10名助手，同时授权陆军部长可以“应内政部长的要求”派遣军队协助管理公园。(7)“Excerpt from ‘An Act Making Appropriations of Sundry Civil Expenses of the Government for the Fiscal Year Ending June 30,1884,and for Other Purpose’”,in Hillory A.Tolson,eds.,Laws Relating to the National Park Service,the National Parks and Monuments,Washington,D.C.:Government Printing Office,1933,p.27.实际上，黄石公园需要大量资金来建设基础设施和组建管理队伍，但所获拨款往往与实际需要相去甚远。例如，1885年，园长大卫·韦尔提出的下一年度预算大概是15万美元，但最后只获批20934.25美元。(8)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1885,Washington,D.C.:Government Printing Office,1885,p.5.

除了资金、政策方面的困境外，各种利益纷争、党派斗争、政治分肥等因素对黄石公园管理产生了极大的负面影响。1882年，颇具管理才干的园长菲利特斯·诺里斯因为表现出了对犹他北方铁路公司作为特许经营商的偏好而得罪了北太平铁路公司，于是，该公司通过政治手段向内政部长施压将其解职。接替诺里斯职务的帕特里克·康格及其继任者罗伯特·卡彭特都是通过政治运作而被任命的。在历史学者海拉曼·齐腾登看来，康格对黄石公园的管理“极为贫乏且缺乏效率”，以至于“让黄石公园的命运跌落到了最低点”；而卡彭特的所作所为更是“极其糟糕”，在他眼中，黄石公园“只不过是给那些精明能干、善于捕捉机会的人赚钱的工具”。(9)Hiram Martin Chittenden,The Yellowstone National Park:Historical and Descriptive,5th edition,Cincinnati:The Robert Clarke Company,1905,pp.109,113.同样，他们的助理也大都是通过政治运作而被任命的。这些人大都缺乏户外生活经历，不仅不具备管理公园的能力，反而将助理身份视为牟利的工具，与违法者沆瀣一气，“在这些管理者的庇护下，猎杀野生动物后不会遭到任何惩罚，反而肆无忌惮地进行交易”。(10)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1885, p.3.园长韦尔在任期间表现出色，只因他是民主党提名的园长，便因政策失误成为共和党攻击民主党的替罪羊，最终黯然下台。

黄石公园的混乱局面令美国朝野颇为不满，最终导致国会在1886年停止向管理者支付工资。于是，内政部长不得不援引1883年拨款法案中的相关条款，请求陆军部长派遣军队来管理黄石公园。同年8月6日，摩西·哈里斯率领美国陆军第一骑兵队进驻，开始了黄石公园长达32年的军队管理时期。在当时的情况下，用军队来管理黄石公园是颇为可行的办法：其一，士兵训练有素，纪律性强，行动敏捷，执法效率更高；其二，军人数量较多且长期驻扎，这让他们能够更大范围地巡逻并处置相关事宜；其三，管理黄石公园属于履行陆军部下达的任务，不需要支付军人报酬。事实也证明，相比之前混乱的管理状态，军队有效地提升了保护自然资源的能力，其表现也获得了较为广泛的认可。例如，科学家查尔斯·萨金特对此颇为满意，他甚至认为“美国的森林也应该交给军队来管理，西点军校应该开设林业管理的课程”。(11)H.Duane Hampton,How the U.S.Cavalry Saved our National Parks,Bloomington:University of Indiana Press,1971,p.91.自然保护主义者约翰·缪尔也称赞军队对黄石公园的管理“卓有成效”，“士兵们静静地履行着他们的职责，游客几乎感觉不到他们的存在”。(12)[美]约翰·缪尔著、郭名倞译：《我们的国家公园》，吉林人民出版社1999年版，第29页。然而，从长远来看，这种办法不过是权宜之计。首先，军队并非专职于管理工作，同时还要承担军事任务。于是，他们作为公园管理者“需要对内政部长负责，作为军人又要服从陆军部长的命令”，“由两个部门来管理一个单位”的双头管理体制“迟早是要出混乱的”。(13)Kiki Leigh Rydell,Mary Shivers Culpin,Managing the “Matchless Wonders”:A History of Administrative Development in Yellowstone National Park,1872-1965,p.51.由于要执行军事任务，执行园长及其率领的军队变动频繁。在1886—1916年间，先后担任执行园长的军官多达12位，其中任期最短的威尔伯·怀尔德只履职了3个月。其次，派遣军队的初衷是为了应对公园中的自然资源破坏事件，但军人并不擅长处理旅游开发、游客服务、环境卫生等诸多问题。执行园长萨缪尔·扬通过自己“率领军队管理黄石公园的两年经历”得出结论：“一支训练有素、管理有方的文官队伍”更适宜于承担这个“独特而又困难的职责”。(14)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1907,Washington,D.C.:Government Printing Office,1907,p.26.最后，因为军队掌控了公园的资金使用权并具体执行管理任务，致使内政部长实际丧失了对黄石公园的“专属管辖权”。在这样的局面下，内政部将难以构建起有效的国家公园管理体制，最终危及所有国家公园的管理与发展。

由于长期没有获得国会在资金、法律、政策方面的有力支持，内政部对国家公园事务难有作为，表现出一种漠视的态度。在1915年初史蒂芬·马瑟履职内政部之前，国家公园事务在内政部属于“杂务”，先后由专利与杂务科(The Patents and Miscellaneous Division)和杂务处(Miscellaneous Section)负责，实际上根本无人具体负责。(15)Jenks Cameron,The National Park Service:Its History,Activities and Organization,New York:D.Appleton and Company,1922,p.9.正如美国公民协会(American Civil Association)主席J.霍勒斯·麦克法兰(J.Horace McFarland)所言：“在华盛顿(内政部)的办公室里，没有一个办公室、咨询员甚至哪怕是一张办公桌是专门为处理国家公园事务而存在的。”(16)“An Address of Mr.J.Horace McFarland”,in American Civic Association,National Parks,Series 11,No.6,December,1912,pp.28-29.1890年，约塞米蒂、红杉和格兰特将军国家公园建立后，国会依然不予资金支持。内政部又如法炮制，继续将其转交给军队来管理。随着越来越多国家公园的建立，内政部根本无力管理这些公园，甚至拒绝接管新设立的国家公园。各个国家公园几乎处在各自为政的状态，管理也颇为混乱。对此，国家公园局第二任局长霍勒斯·奥尔布赖特回忆说，在公园局建立之前，“各个国家公园之间并没有什么关联。国会每年的拨款也是分别拨给单个公园，而拨款数额的多少……很大程度上取决于地方组织或个人对国会的压力。……如果我们解决了某个公园里的一个问题，但其成果很少有机会让别的公园受益”。(17)Horace M.Albright,Marian Albright Schenck,Creating the National Park Service:The Missing Years,Norman:University of Oklahoma Press,1999,p.124.更为严峻的是，由于没有一个权威的管理机构负责评估被提名的国家公园，“一些地方的风景质量颇为一般，甚至根本上就是不值一提，就因为盯上了国会拨款以及有利可图的旅游交通，便会发起一场申请建立国家公园的运动，如果此时能获得有影响力的国会议员的支持，那便很可能获得成功。”(18)John Ise,Our National Park Policy：A Critical History,Washington D.C.:RFF Press,2nd edition,2011,p.186.正因为如此，风洞(Wind Cave)等不合格的国家公园被堂而皇之地建立起来。直到1916年国家公园局建立并确立了统一的管理体制后，这样的混乱局面才逐渐走向终结。

二、“汪达尔主义”的泛滥与自然资源保护的困境

在19世纪后期美国城市化、工业化突飞猛进的时代，尽管征服与开发自然资源的观念处于绝对的主导地位，但倡导保护自然资源的思想和行动已经悄然兴起。例如，1864年，“资源保护主义的先驱”乔治·马什在其名著《人与自然》中认为，将一大块公共自然区域保护起来“是一件至关重要的事情”，这些地方“应尽可能地保存在原始状态”，成为大自然生命的“庇护所”，同时也将成为“学者学习的博物馆和自然爱好者进行旅游娱乐的花园”。(19)George Perkins Marsh,Man and Nature,edited by David Lowenthal,Cambridge:The Belknap Press of Harvard University Press,1965,pp.203-204.1873年，《森林与溪流》杂志创刊，“致力于保护猎物和保存森林”是其颇为重要的办刊目标。(20)“Forest and Stream”,Forest and Stream,Vol.I,No.1,August 21,1873,p.24.1886年，资源保护主义者乔治·格林内尔发起创建“保护野生鸟类”的奥杜邦协会(the Audubon Society)，试图唤起美国社会保护鸟类的公共意识，并与“出于非食用目的而猎杀野鸟”，“破坏野鸟的巢穴和卵”以及“将野鸟的羽毛作为服装饰品或配料”的行为做斗争。(21)“The Audubon Society”, Forest and Stream,Vol.XXVI,No.3,February 11,1886,p.41.从19世纪70年代开始，以登山、远足、狩猎、垂钓、野营为代表的户外运动在美国开始蓬勃发展。该运动的参与者大都是美国具有社会影响力的中上层人士，他们通过广泛、深入地接触和了解自然，感受到了工业文明对于自然环境造成的负面影响，进而萌生了保护自然资源的情愫和需求。(22)赵万武：《内战后美国户外生活的流行与资源保护运动的兴起》，《历史教学》2019年第10期，第34—43页。《黄石公园法》提出保护公园“所有的森林、矿藏、自然奇观和胜景免遭伤害和损毁，使其保存在自然状态”以及“猎物和鱼类免遭肆意破坏”，体现了美国新兴的自然资源保护思想。

然而，对于那些长期利用或者谋求开发自然资源的群体来说，黄石公园所代表的保护思想并没有获得普遍的认同。例如，怀俄明州的《落基山公报》发文称，《黄石公园法》将使这个地区“处于永恒的孤寂状态”，“为波兹曼市和弗吉尼亚市的发展和繁荣设置了巨大的障碍”。波兹曼市的《先锋速递报》也附和说，将黄石公园“交给那些富有进取心的开拓者来开发会更好”。(23)Aubrey L.Haines,Yellowstone National Park:Its Exploration and Establishment,pp.127-128.还有那些长期活动在黄石公园及附近地区的印第安人、白人猎手、山人、居民，已经形成了依靠该地自然资源生活的生计模式。黄石公园建立后，这些群体对该地区自然资源的继续利用便导致了大量破坏事件的发生。例如，1877年，园长诺里斯向内政部长报告称，“一件毋庸置疑的事实是，仅在1875年夏天，超过2000张大型洛基山麋鹿的皮，以及同等数量的大角羊、鹿和羚羊的皮，还有数以百计的驼鹿和野牛皮被带出公园。自1870年以来，差不多每年有1000只此类动物,还有成百上千其他动物被猎杀。”并且，这些被猎杀的动物“很少是作为食物，大多数是为了它们的毛皮或舌头”。(24)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior by P.W.Norris,Superintendent for the Year 1877, Washington,D.C.:Government Printing Office,1877,pp.842-843.对于这些群体来说，猎杀野生动物不过是其传统生活方式的延续。然而，在国会立法赋予黄石地区以“国家公园”身份并为猎物、鸟类、鱼类等提供立法保护之后，这样的行为便已相悖于法律。在执法者眼中，他们的行为是“汪达尔主义”(vandalism)，其身份也转变成了“小偷”“盗猎者”“闯入者”“罪犯”。因此，所谓印第安人、当地居民、山民等对黄石公园的破坏，实质上是该地区传统消耗性自然资源利用方式与新兴的自然资源保护之间的冲突。

随着黄石公园旅游的发展，慕名而来的游客愈发成为最主要的“汪达尔主义者”。1877年，黄石公园游客达到了1000人，1883年5000人，1897年10825人，1905年26188人，到1915年达到历史性的51895人。(25)Aubrey L.Haines,The Yellowstone Story:A History of our First National Park (Vol.One), pp.478-479.旅游活动的异地性特征往往会导致游客的道德素质下降，一些破坏自然的行为反倒成为游客们喜闻乐见的旅游项目。1878年，军官威廉·卢德诺在考察黄石公园时发现，游客们“拿着铁铲和斧子在公园中乱批滥砍”，带走了“大量具有观赏性的物件”。(26)William Ludlow,Report of a Reconnaissance from Carroll,Montana Territory,on the Upper Missouri to the Yellowstone National Park and Return,Made in the summer of 1875, Washington,D.C.:Government Printing Office,1876,p.26.1886年，执行园长哈里斯向内政部长报告称，“可以毫不夸张地说，在黄石公园所有著名的间歇泉构造物中，没有任何一个逃过了某种形式的被胡乱切割的命运”。(27)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1886, Washington,D.C.:Government Printing Office,1886,p.8.在园长乔治·安德森的眼中，女性游客是“最为臭名昭著的标本收集者”，而男性游客则热衷于“将自己丑陋的名字刻在他们能够得着的美好目标物上”。(28)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1891,Washington,D.C.:Government Printing Office,1891,p.8.游客因为忘记灭火或者灭火不尽而导致的森林火灾也时常造成巨大破坏。对此，园长康格说道：“这片广阔的仙境、优美的森林，已经被游客们疏忽大意而造成的年复一年的火灾烧成了废墟”。(29)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1882, Washington,D.C.:Government Printing Office,1882,p.9.类似的游客破坏事件充斥在历任公园(执行)园长的年度报告之中。

由于深受资金缺乏、制度不完善、保护力量薄弱等不利因素的掣肘，公园管理者难以有效地应对这些破坏事件。1873年，内政部长声称对“当前黄石国家公园处于没有保护”的状态“负有责任”，但其主要原因在于，国会没有拨付任何的资金用于“制定必要的规章制度并使之发挥效力”。(30)Report of the Secretary of the Interior,1873,Washington D.C.:Government Printing Office,1873,p.710.1877年，园长诺里斯表示，自己对于黄石公园所遭受的损害“完全无能为力”，因为他“既没有权力也没有资金去组建一支护卫队”。(31)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior by P.W.Norris,Superintendent for the Year 1877, p.840.1886年军队进驻后，执行园长哈里斯很快制定了具有针对性的管理政策，但又无奈地表示，“要执行这些政策将极其困难”，“除非有比将违法者驱逐出公园更为有效的惩处措施”。(32)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1886,p.11.因为依据《黄石公园法》的规定，管理者最多只能将违法者驱逐出公园，这根本起不到有效的警示和惩戒作用。对此，园长助理詹姆斯·迪恩深有体会：“在履行职责时，我发现很难去执行这些法律和规章……如果处罚措施是罚款或者监禁的话……终止违法行为便易如反掌。”(33)Kiki Leigh Rydell,Mary Shivers Culpin,Managing the “Matchless Wonders”:A History of Administrative Development in Yellowstone National Park,1872-1965,p.15.内政部曾在1884—1886年间援引怀俄明州法律来惩治违法者，尽管在公园管理者看来，这种做法“为保护黄石公园提供了一切需要”(34)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1889, Washington,D.C.:Government Printing Office,1889,p.7.，但最终因为不合法而被取缔。该方法的失败相当于公开宣告，破坏黄石公园并不会受到严厉的法律制裁。于是，当地人、旅游者甚至政府雇员“都更加大胆地加入到了公园破坏者的行列，因为他们知道即便违背了规章制度也不会遭到实质性的惩罚”。(35)Aubrey L.Haines,The Yellowstone Story:A History of our First National Park(Vol.Two),p.4.直到1894年5月，国会通过《莱西法》确立了联邦法院对于黄石公园的司法管辖权并制定了严厉地惩罚措施后，黄石公园才真正获得法律的保护。用执行园长安德森的话来说，该法对盗猎者们“产生了最为有效的影响”，游客们也因此变得“更加小心谨慎”。(36)Report of the Acting Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1895,Washington,D.C.:Government Printing Office,1895,pp.7,12.1905年，国会立法授权黄石公园“所有联邦政府雇员”都可以逮捕“违犯国家公园相关法律法规的人员”，并将其投入公园所在地的监狱。(37)“An Act for the Protection of the Public Forest Reserves and National Parks of the United States,Approved February 6,1905”,in Hillory A.Tolson,eds,Laws Relating to the National Park Service,the National Parks and Monuments,pp.4-5.该法进一步提升了公园管理者的执法便利度和效率。

此外，由于黄石公园面积广阔、野生动物的移动性强等原因，公园管理者经常顾此失彼，难以完全应对“汪达尔主义者”的破坏行为。黄石公园面积多达200多万英亩，1891年，哈里森总统又将公园东部和南部的森林地交给黄石公园骑兵队管辖。对此，执行园长安德森抱怨道，“黄石公园加上这些森林保留地……比康涅狄格州的面积还要大”，骑兵队不但被要求履行常规的军事义务，还要“保护公园免遭火灾的侵袭，以及标本收集者、偷猎者对公园的肆意破坏”，因此很难将黄石公园照料周全。(38)Report of the Acting Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1894,Washington,D.C.:Government Printing Office,1894,p.6.此外，因为迁徙、觅食或遭诱导等原因，许多野生动物会到公园边界之外活动，这样周边居民和职业猎手便可以合法地猎杀它们。于是，野生动物容易聚集的杰克逊湖和亨利湖地区便“成为了猎手和狩猎团经常光顾的地方”。(39)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1891,p.5.但总体来看，军队还是结束了黄石公园最初的混乱状态，其作为“一个猎物保护区”已经“取得了很大的成功”，黄石公园保持了“极为丰富的物种多样性，大多数的物种都保存在安全的状态”。(40)Report of the Acting Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1897, Washington,D.C.:Government Printing Office,1897,p.9.然而，由于上述诸多原因，“汪达尔主义者”总会有可乘之机，从历任(执行)园长们的报告可以看出，即便到了20世纪早期，上述各类自然资源破坏事件依然层出不穷。

三、“双重使命”下黄石公园旅游开发与自然保护的矛盾

正如前文所言，保护黄石景观使其成为供国人旅游娱乐的“国家游乐场”，这是建立黄石公园的核心价值所在，也是国家公园倡导者普遍认同的观念。《黄石公园法》明确指出，“为了人民的利益与愉悦”将黄石地区保留为一个“公园或游乐场”，并要求管理者发放特许经营证，许可后才可建设旅游基础设施，“为游客提供接待服务”。因此，公园管理者既要保护自然资源，但更为重要的是，还要为来访者提供旅游娱乐的机会，这是《黄石公园法》赋予管理者的“双重使命”。

旅游开发涉及到道路、营地、旅馆、垃圾处理站、发电厂、供排水系统等基础设施建设，难免造成自然景观的破坏和引发一些环境问题。起初，《黄石公园法》规定特许经营商租赁土地的总面积“不超过10英亩”，并且“每一块地都至少要离任何的间歇泉和瀑布四分之一英里”。(41)“An Act to Set Apart A Certain Tract of Land Lying near the Headwaters of the Yellowstone River as A Public Park”,In Lary M.Dilsaver,eds,America’s National Park System:The Critical Documents,p.28.然而，为了方便游客参观游览，在开发商的推动下，旅游设施的选址离核心景观越来越近。1894年，《海耶斯法》将租赁土地面积“增加到20英亩”，并且宾馆饭店与间歇泉、瀑布等主要景观的距离“减少到八分之一英里”。(42)“An Act Concerning Leases in the Yellowstone National Park,Approved August 3,1894”,in Hillory A.Tolson,Laws Relating to the National Park Service,The National Parks and Monuments, pp.34-35.旅游开发商在公园中就地取材，修建了一些与自然景观极不协调的宾馆饭店。例如，黄石公园开发公司在离老忠实泉220码的地方修建了一个大型饭店，饭店内修建了一个85英尺高的壁炉，用了500吨石头，而这些石头全部采集于公园之中。黄石湖宾馆离黄石湖仅100码，大峡谷饭店离峡谷边缘仅有几步之遥。(43)Ann and Myron Sutton,Yellowstone:A Century of the Wilderness Idea,New York:The Macmillan Company,1972,p.155.旅游经营带来的环境问题也愈发凸显。当时公园中的主要交通工具是马拉车，1897年，公园内常备2辆六匹马拉车、83辆四匹马拉车、53辆两匹马拉车，常备282匹马。(44)John Ise,Our National Park Policy:A Critical History,p.5.到1909年，公园中有6辆六匹马拉车、165辆四匹马拉车、79辆两匹马拉车、14辆编队马车和129辆山地马车，常备1372匹马。(45)Report of the Acting Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1909,Washington,D.C.:Government Printing Office,1909,p.6.由于管理不善，“黄石公园所有的畜棚和马厩周边，都能发现日积月累下来的粪便、垃圾、废弃物”，由此带来不少环境污染问题。(46)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1907,pp.7-8.此外，源源不断的游客也产生了很多垃圾，直接造成环境污染和自然景观的破坏。对此，执行园长哈里斯曾说道：“大自然最奇妙和最美丽的杰作”已经被游客们带来的“不堪入目的污秽和垃圾破坏了”。(47)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1888,Washington,D.C.:Government Printing Office,1888,p.14-15.

大多数园长从为游客提供旅游娱乐的角度来思考自然资源管理，试图将黄石公园打造成一个受欢迎的旅游目的地。1890年，执行园长弗雷泽尔·保特利为了增加游客欣赏“漂亮动物”的机会，在黄石公园的天鹅湖附近建造了一处麋鹿围场和在海登峡谷建了一个野牛围场，其目的是为了让“所有游客至少可以看见一个样本”。(48)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1890, p.7.此外，管理者通过猎杀狼、郊狼、山狮等“害兽”来保护“受游客欢迎”的“好动物”。在众多管理者眼中，公园中的郊狼“不仅数量众多而且肆无忌惮”，对他们极力保护的羚羊、麋鹿等“好动物”产生了巨大威胁。1895年冬天，郊狼在加德纳山谷袭击了羚羊群，导致75只羚羊死亡，此外还有许多羚羊仔、麋鹿仔、松鸡等“好动物”遭到袭击。于是，公园管理者正式向内政部长申请发起消灭郊狼的行动。(49)Report of the Acting Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1896, Washington,D.C.:Government Printing Office,1896,p.9.从1898年开始，郊狼遭到管理者及其聘用的猎手的猎杀和毒杀，这个行动在当年便宣告“取得了很大程度上的成功”。(50)Report of the Acting Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1898, Washington,D.C.:Government Printing Office,1898,p.11.1904年，山狮和黑豹也因为“危害”麋鹿、鹿、羚羊等受游客欢迎的动物而进入了“黑名单”。(51)Report of the Acting Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1904, Washington,D.C.:Government Printing Office,1904,pp.7-8.公园管理者采用设置陷阱、猎杀和毒杀等方法大肆消灭这些“害兽”。到1907年，黄石公园中的“山狮已经基本上被消灭了”。(52)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1907, p.14.然而，尽管“熊的数量众多，在一些地方已经成为麻烦”，但鉴于“它们并不是最危险的，并且在饭店周围出现给(游客们)带来了巨大的快乐”，因此被排除在猎杀范围之外。(53)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1892, Washington,D.C.:Government Printing Office,1892,p.10.公园管理者对不同野生动物的“厚此薄彼”，最终引发了较为严重的生态环境问题。以麋鹿为例,由于麋鹿是游客喜闻乐见的野生动物，管理者总是想法设法对其精心照料,于是，从1891年开始，黄石公园中的麋鹿变得“极其的多”(54)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1892, Washington,D.C.:Government Printing Office,1892,p.10.，到1899年已经超过“公园中任何一种动物的数量”。(55)Report of the Acting Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1899, Washington,D.C.:Government Printing Office,1899,p.7.1912年，公园管理者统计的麋鹿数量高达30101只，到1914年又迅速增加到35308只。(56)Report of the Acting Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1912, Washington,D.C.:Government Printing Office,1912,p.10.最终，麋鹿数量的暴增引发了严重的草场破坏、草料供给困难等诸多问题，以至于1915年布恩与克罗克特俱乐部(the Boone and Crockett Club)的猎物保护委员会向黄石公园管理者建议，通过杀死几千只麋鹿来解决食物供给问题，并呼吁对麋鹿种群进行科学管理。(57)Alston Chase,Playing God in Yellowstone: The Destruction of America’s First National Park,p.19.此外，人工饲养导致水牛的数量出现快速增长，并使其丧失了野性，“这些水牛被驯化得极其温顺，它们已经将人当成朋友而不是敌人了”。(58)Report of the Acting Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1905, p.6.

为了丰富游客的旅游体验，公园管理者还采用人工调配自然资源的方法来构建旅游娱乐项目，这也导致了一系列生态环境问题。例如，垂钓是美国人非常热爱的户外运动，然而，执行园长保特利“在巡视公园的过程中”发现黄石公园的“大多数水域都没有鱼”，于是，为了“那些追求享乐”的游客“可以尽情地在公园中享受钓鱼的乐趣”，他发起了通过人工投放鱼苗使得“公园所有的水域都有丰富的鱼类”的项目。(59)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1889, pp.7-8,22-23.在19世纪末到20世纪上半期，人工投放鱼苗的活动在黄石公园中开展得非常普遍。公园管理者还与美国渔业委员展开了紧密的合作，在公园中建立鱼苗孵化站，向包括黄石公园在内的诸多国家公园供给鱼苗。然而，这些不恰当地引入外来物种的做法最终导致了严重的环境问题。例如，黄石公园麦迪逊河中本土鱼类是黑斑鳟、山白鱼和河鳟，为了增加游客的垂钓机会，该河被投放了彩虹鳟、布鲁克鳟、褐鳟等外来鱼类。由于黑斑鳟和彩虹鳟杂交繁殖的后代生育能力极低，而布鲁克鳟成为黑斑鳟在食物上的强大竞争对手，最终导致本地物种黑斑鳟从麦迪逊河中彻底消失了。(60)James R.Simon,Yellowstone Fishes,Wyoming:Yellowstone Library and Museum Association,1962,pp.20-23.由于缺乏足够的生态学知识，该时期大多数管理者从旅游开发的角度来思考和实施自然资源管理，诸多不合理的开发最终导致一系列颇为严重的生态环境问题。这些做法后来也遭到生态学家的严厉批评。

四、来自于功利主义开发势力的挑战与威胁

尽管公园倡导者策略地将黄石地区描绘成了一个“无用之地”，从而获得国会立法的支持。然而广阔的黄石公园土地上难免会有值得开发的资源，从而引发功利主义资源开发势力对黄石公园的威胁和挑战。实际上，与各种功利主义开发势力的斗争从创建公园之时便已经开始了。1871年，探险家马修·麦克盖克从北部进入到黄石地区的加德纳河，很快便在河边建起一些简易的洗浴室和小屋，利用河水为病人疗养，并于当年8月根据《宅地法》提出了土地申领要求。同年夏天，有人在黄石河与拉马河交汇处建造了一座小桥，在那里征收过桥费；还有人向政府提出申请，要求获得猛犸象热泉附近的土地。(61)W.Turrentine Jackson,“The Creation of Yellowstone National Park”, pp.192-193.黄石公园建立后，园长兰福德向内政部长建议，对这些“申请应该予以拒绝”，“如果授予其土地，这将建立起一个先例，为那些类似的申请打开大门”。(62)Letter from the Secretary of the Interior Accompanying A Report for the Superintendent of the Yellowstone National Park for the Year 1872,p.4.在此后20余年的时间里，这些土地申领者一直在寻求获得黄石公园中的土地。他们还获得了不少国会议员的支持，因为在这些议员看来，黄石公园的正当用途依然是进行定居和开发。最终，由于公园保护力量的努力，这些群体未能通过国会取消或者修订《黄石公园法》，他们想要获取黄石公园土地的努力归于失败，于是，他们转而要求联邦政府做出经济上的补偿。(63)Report of the Acting Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1895, p.14.Report of the Acting Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1896,p.11.

由于管理者对黄石公园边界的确定推进得比较慢，这给一些资源开发集团留下了钻空子的机会。1877年，园长诺里斯催促内政部长发起黄石公园边界考察，因为他发现加德纳河和黄石河北边有一个矿区，并估计黄石公园与之比邻的几个地区会有珍贵的矿产资源，一旦被矿业集团介入，将会给黄石公园的安全带来极大威胁。(64)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior by P.W.Norris,Superintendent for the Year 1877, p.841.然而，由于资金、人员方面的限制，黄石公园的边界迟迟没有划定，一些矿业集团便以这些地区蕴含矿藏为借口，谋划将黄石公园中的土地分割出去。(65)Report of the Superintendent of the Yellowstone National Park to the Secretary of the Interior,1893, Washington,D.C.:Government Printing Office,1893,p.6.他们一直在暗中探查黄石地区的矿产资源，并试图通过国会获取在黄石公园中采矿的权力或者分割公园的土地，由此给黄石公园管理带来颇大的压力。直到1903年，在黄石公园的边界完全划定，并且勘探队实际上也没有发现高价值矿藏的情况下，矿业集团对黄石公园的威胁才慢慢消除。此外，以北太平洋铁路公司为代表的几家铁路公司发起了在黄石公园中修建铁路支线的倡议，他们通过自己的代理人向国会提交议案，试图推动国会立法赋予其在黄石公园中修建铁路的权力。与此同时，他们积极谋求对黄石公园景观资源的开发，试图垄断公园中的旅游业务。北太平洋铁路公司通过自己的政治影响力获得特许经营权，控制了黄石公园中主要的旅游项目。1882年，该公司下属的黄石公园开发公司与内政部达成了臭名昭著的“霍巴特—道格拉斯—汉琪租约”(The Hobart-Douglas-Hatch Lease)。通过该协议，该公司以极其低廉的价格获得了7块每块大约1平方英里的土地，几乎将所有重要的间歇泉盆地、猛犸象热泉、峡谷、瀑布囊括其中。他们还被允许在公园中大量砍伐树木和开采石头，用于建造宾馆饭店。(66)John Ise,Our National Park Policy:A Critical History,p.36.该协议曝光后在美国社会引起轩然大波。1883年1月4日，《森林与溪流》杂志以《国家公园的浩劫》为题发表文章，措辞严厉地批评黄石公园开发公司“垄断了公园中的饭店、驿站和电报”，声称“这个为了人民被保留下来的公园”将成为该公司赚钱的机器。(67)“The Park Grab”,Forest and Stream,Vol.XIX,No.23(January,1883),p.441.最终，在黄石公园支持者的努力下，国会宣布该协议无效。正如美国历史学者奥布里·海恩斯所指出的，在黄石公园最初的十余年时间里，“取得与以铁路公司为代表的垄断利益集团之间斗争的胜利，是确保黄石公园获得足够安全并使其所代表的理念真正发展起来的关键因素”。(68)Aubrey L.Haines,The Yellowstone Story:A History of our First National Park (Vol.Two),pp.30-53.

到了19世纪末20世纪初，水利开发势力的触角延伸到了黄石河地区，迅速成为黄石公园最大的威胁之一。无论是农业开发商、当地居民还是政府官员都希望在那里修筑水坝。防洪和灌溉是当地居民和农业开发商的主要诉求，而对于地方官员来说，水利设施的修筑则有助于人口的增加和城市的发展，因此拥有“富饶的农田，平整的土地以及适合筑坝”的黄石河上游河谷便成为修建大型水利设施的最佳地点。(69)Hugh Lovin,“The Damming of Yellowstone National Park:A Crusade for Irrigation in the Upper Yellowstone River Valley”,Montana:The Magazine of Western History,Vol.52,No.1(Spring,2002),pp.12-23.1901年国会通过《通行权法》，批准内政部长可以授权在“美国的公共土地、森林和其他保护区……建设发电及电力运输所需要的发电厂、电桩、电线等设施……以及用于灌溉、采矿、采石、伐木、木材加工所需要的供水厂、水坝和水库。”(70)“An Act Relating to Rights of Way through Certain Parks,Reservations,and other Public Lands”,in Hillory A.Tolson, Laws Relating to the National Park Service,The National Parks and Monuments,pp.2-3.1902年通过的《复垦法》，授权内政部长在西部17个州开发灌溉和水利设施,这为灌溉势力开发黄石水资源提供了法律依据。此外，由于国家公园保护力量在“赫齐赫齐争论”中的失败，致使约塞米蒂国家公园开创了修筑水坝的先例，这对黄石公园筑坝势力产生极强的示范效应。于是，寻求在黄石水域修筑水坝的申请和行动一直持续不断，并在20世纪20年代到达顶峰。

更具危险性的是，进步主义时期功利主义资源保护势力非常强大，诸如西奥多·罗斯福总统以及林业局局长吉福德·平肖等看中自然资源功利价值的政治实力派，掌握着处置自然资源的权力，对自然资源的命运起决定性作用。反之，国家公园的支持者主要是来自于民间的自然保护主义者，他们大都远离联邦政府、国会等权力中心，难以直接影响联邦政府的自然资源政策。作为该时期美国资源保护运动的领导机构，美国林业局对于国家公园归属内政部管辖一直耿耿于怀，他们认为，国家公园和国家森林都是“广阔的开放空间”，没有本质的不同，并且林业局更容易解决国家公园中的道路修筑、森林火灾、野生动物管理等问题，因此不断寻求将国家公园划归林业局管理。(71)Richard W.Sellars,Preserving Nature in the National Parks:A History,New Heaven:Yale University Press,1997,pp.19-20.1901年，罗斯福总统在国情咨文中提出，鉴于美国林业局管理下“森林保护区对人民的有用性和公众对其价值的认识迅速而显著地提高”，应该将“国家公园中以及附近的森林保留地转交给林业局管理”。(72)Theodore Roosevelt,First Annual Message,December 3,1901,available at:https://millercenter.org/the-presidency/presidential-speeches/december-3-1901-first-annual-message,2016.11.12.1908年，他又进一步提出将“所有与国家森林相邻的国家公园完全交由农业部下属的林业局管理”。(73)Theodore Roosevelt,Eighth Annual Message,December 9,1908,available at:https://millercenter.org/the-presidency/presidential-speeches/december-9-1908-eighth-annual-message,2016.11.12.很显然，基于荒野景观的美学和精神文化价值而建立的国家公园与强调森林资源经济价值的国家森林在本质上并不相同，一旦将其归属于倡导自然资源开发的林业局管辖，国家公园的价值必然遭受严重损害。

总体而言，在该时期，由于黄石公园长期远离资源开发势力的范围，再加上国家公园保护力量的努力，功利主义开发势力最终并未给黄石公园带来十分严重的实质性损害。但是这些利益集团长期觊觎黄石地区的自然资源，他们通过自己在政治上的影响力给黄石公园拨款、管理队伍构建、边界拓展等方面设置障碍，给黄石公园的管理、发展与资源保护带来了长期、巨大的外部压力。

结 语

正如美国环境史学者道格拉斯·韦纳(Douglas Weiner)指出的，“每一个涉及‘环境’的斗争，从根本上说，都是有关权力的利益之争。”(74)Douglas R.Weiner,“A Death-Defying Attempt to Articulate a Coherent Definition of Environmental History ”，Environmental History,Vol.10,No.3(July,2005),p.409.黄石公园管理困境的形成，实质上是不同利益集团基于自身的自然资源观念和利益而进行权力博弈的结果，体现了他们在国家公园这一全新的社会场域中观念、利益与权力交织的复杂关系。鉴于倡导自然资源“明智利用与科学管理”的功利主义开发势力居于绝对的主导地位，国家公园倡导者能够通过立法来避免这些公共土地被“私人占据、出售或定居”已属难能可贵，在实际管理中则难以获取国会和联邦政府在资金、政策、人力方面的足够支持。作为国家公园的管理者，无论是内政部、陆军部还是具体执行管理任务的园长及助手皆无经验可寻，一切都在“摸着石头过河”，管理者的个人观念和经验、美国社会的各种自然资源管理模式等都会不同程度地影响到国家公园的政策制定和管理实践，并由此产生一系列持续性的影响。因此，在美国早期国家公园发展的历史进程中，包括黄石公园在内的几乎所有国家公园都遭遇到了类似的困境，这有其历史的必然性。

然而，正是在这样的局面下，美国一些有远见的联邦政府官员、自然保护主义者等有志之士意识到，必须构建强有力的行政管理机构并配备专业化的管理人才，才能扭转国家公园管理和发展面临的不利局面。最终，1916年8月国会通过《国家公园局组织法》，在联邦政府内政部建立起美国国家公园局，确立了统一的国家公园管理体制，从而开启了美国国家公园建设事业的新篇章。