政府投资建设项目审计中的难点及建议

王鸿儒 杨玉晗

习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出：“要优化审计资源配置，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责，努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。”

政府投资建设项目审计作为审计监督中的重要内容，涉及的范围广、金额大、周期长，且关系社会民生，直接影响人民群众生活质量和幸福指数。如何开展好政府投资建设项目审计，笔者就目前政府投资项目审计中的难点及建议谈几点浅见。

一、政府投资建设项目审计中的难点

（一）建设项目类型多、程序多、实施难

政府投资建设项目，是指政府使用财政性资金用于国家基础设施建设并为社会公众服务的项目，政府投资建设项目不同于其他项目，其主体为政府部门，资金来源与使用具有公共属性。近年来，政府投资建设项目类型已经由房屋建筑物（构筑物）、市政、园林绿化、水利、公路、桥梁、土地整理、改建、扩建等传统工程项目转向科技含量更高，资金占比更大的大型设备购置、信息化建设、特殊项目采购、维修、维护等建设项目。政府投资建设项目类型的不断扩展，为审计工作的深入开展提出了更高要求，对新领域的审计也成为审计人员必须突破的鸿沟。目前各级审计机关懂财务的人员比较多，懂工程、数据、法律的人员比較少，加上工程建设项目审计涉及的审计事项复杂，对工程建设项目进行全面审计，达到审计全覆盖监督的目的，困难重重，任务艰巨。

政府投资建设项目审批程序多，大多由政府部门作为建设单位进行实施。项目类型不同，所涉及的审批部门也有差异，如某市中学实施的教学楼新建工程，从立项到竣工验收就涉及教育局、发改委、财政局、规划局、住建局、生态环境局、人防办、消防等多个部门。针对不同的项目类型，审批时所依据的规定又有差异，审计人员在实施审计过程中必须对相关规章制度进行全面细致的了解，并且需要与多部门沟通协调，才能确定建设单位在实施过程中是否存在应该审批未审批事项，是否严格按照审批事项进行建设。这些均增加了审计实施的难度。

（二）项目审计轻设计、重事后、整改难

政府投资建设项目审计依然存在重视对造价的审核，而忽视对前期设计审查的现象。设计工作作为工程项目的“排头兵”，更是有着设计人员“笔下一条线，投资千千万”的说法，工程设计是工程建设的灵魂，要有效控制工程造价，设计阶段是关键。而工程设计主要依靠设计人员来完成，设计人员水平的高低对于工程的适用性、安全性和经济性具有重要作用。现阶段存在的设计不合理、深度不够、超标准、超规范等问题是影响工程功能和造价的主因，在工程建设过程中，建设单位和施工单位一切依靠设计、一切以设计为准的思想比较突出，而设计人员对施工现场的具体情况难以完全掌握，导致设计过于保守，不切合实际需要，浪费财政资金的现象时有发生。

目前，政府投资建设项目审计工作的重心大多在竣工决算审计，这就意味着工程项目已经按照设计图纸和中间过程变更的要求实施完成，对于前期设计原因导致的问题只能采取事后补救的方式，给审计发现问题的整改带来极大难度。如某市中小学建设工程，在竣工决算审计阶段，经审计人员现场勘察并与学校负责人座谈了解，该学校各楼层走廊的地面设计为铺设800厘米×800厘米抛光砖，该设计增加了走廊的整洁美观，但在雨雪天气，雨雪随风飘入走廊，时常发生师生滑倒的现象。还有，根据节能设计规范，设计单位在外墙部分设计了防火岩棉保温层，为增加美观及防止走廊、大厅等外露部分被损坏弄脏，又在保温材料外设计1.2米高300厘米×400厘米瓷砖，但实际施工中，由于水泥砂浆与防火岩棉不结合，粘接不牢，经常发生瓷砖松动掉落的现象，威胁到了师生人身安全。为保证校内师生安全，校方只能再申请资金进行维修处理。这些原设计不合理之处带来的使用问题、安全问题和增加造价问题，后期整改不仅费时费力，而且难以追究设计单位的相关责任。

（三）建设项目变更多、资料多、梳理难

政府投资建设项目工程量大、造价高、复杂性强，在施工过程中经常会出现各种原因产生的变更，审计过程中也发现，变更签证已经成为许多施工单位不惜低价中标甚至赔本中标的赚钱门路，许多重大工程变更事项未进行集体决策，而施工单位为了额外利润往往先施工再补手续和资料，工程变更随意性大、变更签证高估冒算，极易导致投资失控且偏离设计初衷。如某市政道路改造工程，在雨污水管道坑槽开挖过程中发现未探明淤泥土地基，根据设计单位出具的设计变更，施工单位编制施工方案并进行开挖换填。按照规范要求，淤泥换填开挖深度超过5米，施工单位需组织专家进行论证，但本次换填超过5米且施工方案及相关资料中并无专家论证内容。审计人员通过查阅施工日志及相关票据，计算出了渣土车出土量并核实了施工单位虚报换填量，但是对相关负责人未按规范要求组织专家进行论证等问题则缺乏明确的法规依据进行追责警戒。

另外，政府投资建设项目还存在项目管理资料缺失，档案管理不规范，资料繁杂甚至混乱等问题。各级审计机关在对政府投资建设项目审计中都面临着送审资料不齐全、格式不规范、重要事项审前事后补签完善手续等问题，这些消耗了审计人员大量的时间和精力。政府投资建设项目档案资料涉及项目建议书、可行性研究、环评报告、征地拆迁、勘察设计、投资估算、概预算编制、招标投标、施工、监理、竣工验收等方面，建设单位在实施过程中往往忽视对档案资料的收集汇总，工程资料未建立台账，档案管理化整为零由多部门管理，没有固定责任人等，虽然审计部门下达了限时提供资料通知，但在实际审计中，往往是“一边要一边审”，导致资料提供周期长、梳理难、审计效率低。

二、政府投资建设项目审计建议

（一）充实投资审计力量，提升人员综合素质

一是充实投资审计人员队伍，引进审计机关急需的既懂财务、数据、法律又懂工程技术的人才，实现人才强审目标。二是加强投资审计业务知识和相关实务培训。针对不同项目类型，梳理各阶段规程，结合具体投资审计项目，邀请政府各职能部门专业人员，对所负责的各个审批阶段进行专项培训。尤其注重对项目一线施工工艺、流程、技术的培训，由单一的审计人员向复合型审计人才转变，为做好工程建设项目全过程审计提供有力的人才保障和智力支持。同时，加强对审计人员的廉政教育，杜绝以审计谋私等腐败现象发生。

（二）建设数字化投资审计项目数据库

一是建立项目管理数据信息平台。加强与相关单位沟通联系，汇总收集与工程建设项目相关的规范、文件并将基础数据录入数据库，方便审计人员系统了解各相关部门负责的审批事项和各类型工程项目应履行的审批流程。二是用活项目数据库。将项目数据库与审计人员内网工作平台相融合，打造一体化审计工作平台，将以往审计项目的相关工作内容录入数据库，审计人员经内网审批后在平台直接检索类似审计项目，有针对性地学习审计经验，提高审计工作效率。三是做好更新维护工作。确定各流程审批单位规范、文件以及审计项目更新责任人，及时将相關单位出台的新规定、新制度上传至数据库，并做好重要变动事项的标注、释义，确保项目数据库成为审计人员专业高效开展审计工作的得力助手。

（三）前移审计监督“端口”，抓牢审计“全过程”

一是转变审计工作重事后监督轻事前及全过程监督的观念，尤其将勘察设计、预算编制、招标投标作为重点进行审计，充分发挥审计在保障国家经济社会运行中的“裁判员”作用。二是加强项目实施过程中设计变更、现场签证审计监督。重点审查施工组织设计、施工方案的变更，把好工程施工的工艺、流程和质量。通过实施全过程跟踪审计，重点审计签证真伪、责任划分、现场计量的真实性，防止虚假签证、高估冒算，将事后惩戒变为事前预警。三是加大工程建设项目的投资绩效审计，以绩效考核促使建设单位项目管理向标准化、规范化转变。注重揭露政府投资项目中的突出性、普遍性问题，通过综合分析和评价，健全管理机制，完善管理制度，推动工程行业持续健康发展。

（四）以先进工程技术为依托，推动建设项目电子化审计

随着我国政府投资建设项目向高精度、高速度、高质量不断突破，以BIM技术为代表的先进工程技术已经成为重大工程项目“三控三管一协调”的重要手段，审计机关应坚持与时俱进，不断提高审计监督能力。一是把握科技前沿，掌握先进工程技术。新材料、新技术、新工艺往往推动着建设工程的变革，投资审计人员应重点掌握BIM等先进工程技术，目前工程技术已实现了电子资料自动汇总、随施工过程自动生成、在线施工管理、快速上传审批，对变更签证部位及隐蔽工程可追踪查看等功能，实现了施工全过程可视化、立体化、标准化，对高效开展审计工作提供了强劲动力。二是推动政府投资建设项目审计由纸质化向电子化转变。目前的审计方式依赖于审计人员对纸质档案资料和碎片化电子资料的拼凑查找问题，纸质化档案是重要信息检索的瓶颈，资料的缺失也极大阻碍了审计效率的提高，对于不涉密的政府投资审计项目，应要求建设单位从项目立项开始就存储电子资料，竣工决算审计时一次性提交完整版电子资料，既保证了建设项目资料的完整性，又保证了审计效率和审计质量。

政府投资建设项目审计应走出审减工程造价和事后惩戒的困局，应以完善和强化建设项目全过程管理为目标，找准痛点、堵住漏点、解决难点，提高项目管理水平，提高资金使用绩效。要着眼全局、着眼决策创新审计思路，要立足健全完善体制机制，以此不断推动政府投资审计工作迈上高质量发展之路。