从“四性检测”角度分析党政机关电子公文归档的问题及对策

文·张学干 李文姣 武伟

随着信息化技术的发展，各级党政机关办公自动化、电子政务普遍得到应用，形成了大量电子公文。电子公文是信息时代政府管理、经济运行和社会运转的重要工具和载体，有效提升了政府工作效能，降低了行政运行成本，发挥着现实效用。电子公文归档后转化成电子档案，具有凭证、查考和保存价值，在国家治理和公共服务中发挥着重要作用。但由于各种原因，电子公文的管理与归档管理相脱离，大量电子公文得不到有效归档，甚至转化为电子垃圾，导致电子公文文件价值的丧失，给国家造成重大损失。本文从“四性检测”的角度，对党政机关电子公文归档过程中存在的普遍性问题进行分析研究，并提出对应的策略。

一、党政机关电子公文归档及其问题

党政机关电子公文的归档是指，党政机关将办理完毕的电子公文及其元数据，通过真实性、完整性、可用性、安全性的“四性检测”后，向档案部门提交的过程。这种归档是以信息包的形式提交的。所谓的归档信息包就是将电子公文的内容数据和元数据，按照一定的结构组织，组合而成的文件包，主要包括说明性文件、目录文件、归档的电子公文、元数据等。 开展“四性检测”是电子公文归档的必需环节，是确保电子档案真实性、完整性、可用性和安全性的重要手段。通过“四性检测”发现电子公文归档主要存在以下方面的问题。

（一）归档电子公文真实性不明确

真实性是指电子档案的内容、逻辑结构和背景与形成时的原始状况相一致。目前存在的问题主要包括，电子公文来源不明确，缺少技术支撑；元数据著录不准确，存在错误；归档电子公文与实际应归档文件不一致；归档信息包缺少固化信息、结构不符合要求等。

（二）电子公文归档信息不完整

完整性是指电子档案的内容、结构和背景信息齐全且没有破坏、变异或丢失。目前存在的问题主要包括，归档的电子公文内容不完整，缺少文件材料；元数据采集不完整，必填著录项有漏项；归档信息包文件数量与实际应归档数量不一致等。

（三）电子公文和元数据不可用

可用性是指电子档案可以被检索、呈现和理解。目前存在的问题主要，包括电子公文不可读、格式不符合要求；元数据无法访问、读取；归档信息包压缩格式不符合要求、数据被加密等。

（四）归档数据和存储载体存在安全风险

安全性是指电子档案的管理过程可控、数据存储可靠，未被破坏、未被访问。目前存在的问题主要包括，文件和存储载体被病毒、木马感染；涉密文件存在失泄密风险等。

二、开展“四性检测”的对策分析

（一）真实性方面

1. 电子公文来源真实性方面。为保证电子公文来源的真实性，需要采用技术手段对电子文件固化，同时固化信息要真实有效。目前，党政机关使用较多的是利用电子印章技术固化原始电子文件信息，但受基础设施建设的影响，部分党政机关单位没有建立电子印章系统，无法对电子公文加盖电子印章，或者是电子印章系统不符合国家相关标准要求，导致电子公文归档后缺乏法律效力。因此，各级党政机关电子公文系统要利用数字摘要、数字签名、电子印章、可信时间戳等技术手段，确保电子文件的原始性和真实性，尤其是在使用范围较广的电子印章方面，要依托国家统一的电子印章基础设施，建立健全电子印章服务应用体系，按照国家电子印章管理要求和技术规范，建立电子印章用章系统，规范印章使用管理，确保加盖电子印章的电子材料安全有效。

2. 元数据准确性方面。元数据著录错误、时间格式不符合要求、著录项中包含特殊字符、档号重复等是影响元数据准确性的主要因素。要根据《文书类电子文件元数据方案》要求，制定本单位电子公文元数据捕获方案，并以此为依据对元数据项开展检测，保证元数据项的长度、格式、值域等符合规定要求。

3. 电子公文内容的真实性方面。归档时，通过对归档电子公文的电子属性信息（文件大小、文件名、文件类型、创建时间等）和元数据中的记录信息进行比对，检测二者的一致性。

4. 归档信息包的真实性方面。归档信息包一般以数字摘要或可信时间戳的方式进行固化，归档时要重新计算数字摘要或可信时间戳，并与归档前的数字摘要或可信时间戳进行比对，检测归档的信息包与业务部门发送的信息包是否一致。另外，归档信息包的电子文件夹结构是按照年度、保管期限、组织结构（问题）等分类方式建立的层级文件并以档号对文件夹命名，归档时要检测归档信息包组织结构是否符合规定要求。

（二）完整性方面

1. 电子公文内容完整性方面。对同一事由的往来电子公文应保证齐全、完整，归档电子公文一般应包括公文处理单、正本、定稿、记录修改过程的彩色留痕稿、重要修改稿、附件、归档文件元数据等。为确保电子档案的齐全完整，应按照《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》和《电子文件归档与电子档案管理规范》要求，坚持做到“应收尽收、应归尽归、应交尽交”，尽量避免缺少版式文件、留痕稿或修改稿收集不全、纸质类附件不采取数字化扫描方式上传、元数据缺失等问题。

2. 元数据著录项完整性方面。元数据是电子文件的“生命线”，用来描述其内容、背景、结构及其管理过程，元数据采集不完整，会影响电子文件和电子档案的使用、管理和效力。电子公文的归档应参照《文书类电子文件元数据方案》来设置、捕获电子公文元数据，归档时要注意检查元数据著录项是否齐全完整，必填项是否有漏项，电子公文处理的过程信息是否齐全等。

3. 归档信息包的完整性方面。要对归档信息包元数据中记录的文件数量和归档信息包中实际包含的文件数量进行比对，检查数量是否相符，有无遗漏情况。

（三）可用性方面

1. 电子公文内容可用性方面。一是检测归档的电子公文是否可读，文件有没有破坏，要根据检测结果对有问题的文件及时修改、更新；二是电子公文数据格式是否符合长期保存要求。目前，电子公文一般是由WPS、WORD等文字编辑软件生成，以DOC、WPS等流式文档格式保存，根据电子文件归档要求，正本、定稿、公文处理单应以版式文件格式保存，版式文件一般采用PDF、OFD格式。尤其是对办公生成的某些非通用格式，随着时间的推移，可能会被淘汰且技术无法支撑、系统无法识别，在归档时应按长期保存的要求转化成通用格式。

2. 元数据可用性方面。电子文件元数据一般基于XML格式保存，也可以通过关系型数据库保存。归档时应对存放元数据的XML文件开展解析、读取检测，对数据库开展访问性检测，确保元数据可访问、可读取。

3. 归档信息包可用性方面。检测归档信息包是否包含影响其可用性的因素，如是否使用非公开压缩算法、是否加密，是否包含不符合归档要求的文件格式等。归档信息包中的电子文件不得加密，采用技术手段加密的文件应当解密后归档。归档信息包压缩格式一般采用RAR和ZIP两种格式。

（四）安全性方面

1. 电子公文病毒检测方面。电子公文在产生、传输、收集、整理、存储等各环节中，如果所处的系统环境中存在计算机病毒，都可能会对电子公文造成感染。要在计算机、服务器等的操作系统中安装杀毒软件，并定期查杀病毒，确保电子公文的不被病毒感染。

2. 存储载体安全检测方面。档案存储载体一般为硬盘、光盘、磁带等，电子公文的有效性很大程度上取决于存储载体的寿命，如果载体出现损坏，对电子公文的伤害是致命性。要做好数据的备份管理工作，同时定期对载体开展读取检测和合格性检测，对不合格的、损坏的载体立即更新。

3. 涉密数据管理方面。涉密和非涉密电子公文系统管理要求不同，非涉密信息系统按照等级保护管理，涉密信息系统实施分级保护管理，涉密数据在非涉密网络、系统、终端、载体中传输、使用、存储和管理，会造成失泄密，严重的会给国家和社会造成重大损失。必须加强对涉密电子公文的安全保密管理，将涉密和非涉密数据分开保管，按照涉及国家秘密的信息系统分级保护要求，严防电子公文失泄密。

4. 归档信息包安全性方面。要通过病毒查杀方式，对归档信息包开展检测，检查是否感染计算机病毒和木马程序。

三、推进电子公文归档的重要举措

（一）加快数字档案室建设步伐

数字档案室是信息化条件下档案室的“升级版”，是管理机关档案信息、联结机关办公自动化与数字档案馆建设的关键一环。机关数字档案室在机关OA系统、各业务管理系统和综合档案馆的数字档案馆系统中起到承上启下的作用，实现各系统之间的无缝对接。对上负责收集、整理、存储和管理机关OA系统、各业务管理系统中的电子档案以及传统载体档案数字化副本，对下负责和综合档案馆数字档案馆系统对接，移交立档单位产生的各类电子档案及其元数据。各单位要把数字档案室建设列入工作计划，纳入信息化建设整体布局，按照《数字档案室建设指南》要求，加强基础设施、应用系统、数字档案资源、保障体系建设，对电子文件、电子档案实施全程和集中管理。

（二）加强新技术推广应用

当前是一个新技术革命时代，网络技术、大数据、云计算、区域链等正在深刻改变着人类社会生活的各个方面，档案工作也面临着深刻变革，传统的档案工作方式不能适应新形势的要求。必须顺应新技术快速发展的趋势，推进档案“数字转型”，积极探索新技术在电子文件“单轨制”运行、电子档案“单套制”管理方面的应用，如借助大数据发掘电子文件、电子档案潜在价值信息，利用云计算解决数据的存储、备份，采用区块链技术验证信息的真伪性、有效性等。

（三）抓好专业人才培养力度

随着电子政务的全面铺开，办公自动化、档案信息化全面推进，传统的档案管理模式、技术、手段已经不能适应新时代的需求，档案工作者必须转变思想观念和管理水平，与时俱进，提升自我能力水平。专业人才缺乏是制约档案发展的一个重要问题，尤其是信息化专业人才缺乏，档案部门必须通过技术培训、人才引进等方式，加强档案信息化专业人才队伍建设，着力建设一支与新时代档案事业发展相适应的高素质专业化档案人才队伍。

《党政机关电子公文处理工作办法》规定“党政机关电子公文同纸质公文具有同等效力”，《国务院关于在线政务服务的若干规定》规定“符合档案管理要求的电子档案与纸质档案具有同等法律效力”。随着国家层面法律政策的出台，制约电子公文、电子档案法律效力的瓶颈性问题已经得到解决，“单套制”“单轨制”已成大势所趋。各级党政机关，尤其是档案部门，应顺时而动、主动作为，切实抓好电子公文管理工作，建立健全电子公文、电子档案管理制度，实现对电子公文的产生、流转、归档等各环节全程管理，确保安全规范。