“单套制”模式下 电子档案信息治理理念研究

文·任惠平

2019年4月国务院颁布《国务院关于在线政务服务的若干规定》，其中规定“政务服务机构应当对履行职责过程中形成的电子文件进行规范管理，按照档案管理要求及时以电子形式归档并向档案部门移交。除法律、行政法规另有规定外，电子文件不再以纸质形式归档和移交。[1]”《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》提出，在有条件的部门开展电子档案单套制（即电子设备生成的档案仅以电子方式保存）、单轨制（即不再生成纸质档案）管理试点[2]。

这些规定及要求的逐步提出，标志着从制度层面对档案“单套制”这一档案管理模式的推行提供了制度保障。同时随着“单套制”模式的逐步推进，在档案管理制度、电子档案管理模式、档案信息治理理念等方面对档案工作者都提出了新的更高的挑战及要求。

一、开展电子档案“单套制”管理的基础条件

（一）当前档案行业发展的政策要求

档案管理“双套制”模式是档案信息化发展过程中出现的一种特殊、折中的管理模式，这种模式不仅消耗大量人力物力，也对档案的保管及利用造成困难，已经严重阻碍了无纸化信息系统和电子政务系统的发展。同时随着相关法律法规、标准规范的逐步完善，电子档案管理模式逐步成熟，实行档案“单套制”模式的制度条件已经具备，如果再不去做，将会严重阻碍档案事业的发展。

（二）对档案管理工作的重视程度得到加强

近年来，人们对档案管理工作的重要性认识程度在逐渐上升，各单位也逐渐意识到档案数字化、信息化建设对日后档案管理及查考利用具有重要价值，对档案管理的标准化、规范化程度要求也日渐提高。同时，《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》中明确提出了要进一步增强电子档案管理水平，在有条件的部门开展电子档案“单套制”“单轨制”管理试点，这标志着“单套制”模式将成为今后档案管理的发展趋势。

（三）新时代档案数据形成方式转变

浙江省档案馆是电子文件单套制保存的试点单位，其在“最多跑一次”背景下开展了电子化归档试验。浙江这样定义电子化归档：“电子化归档，是指在保障电子文件安全、可靠、有效的前提下，将浙江政务服务网产生的电子文件，直接以电子方式进行存档，不需要以‘纸质+电子’方式保存，形成‘最多跑一次’事项在线归档、保存、移交，利用的长效机制。[3]”

随着政务服务、全程电子化、无纸化办公等系统的广泛建设及投入使用，各单位在日常业务工作中将会产生大量的原生电子数据，将这些系统中的电子数据全部纸质化后再进行归档保存是不科学也是不现实的。而且现在很多业务基本在信息系统中进行业务办理和传输，不再有纸质文件产出，在信息系统中还保存了相关元数据信息，转换成纸质载体保存必然会导致部分数据的丢失。因此在信息化时代背景下继续实行档案的双套制管理是对各种资源的极大浪费，档案的单套制管理已经成为未来电子档案管理的必然选择。

（四）信息资源管理技术与手段的不断发展

随着信息化技术的发展，各单位信息化水平取得显著进步，信息管理系统、计算机软硬件设备、各类存储设备的功能或性能不断提高，电子文件之间的流转、备份、格式转换和存储利用的规范化、信息化程度持续提升，信息加密、身份认证、防火墙等技术的广泛应用，为档案的真实保存，长期可用提供了条件，实行单套制档案管理的技术条件已经逐渐完善。

二、“单套制”模式下电子档案信息治理的关键要素

（一）建立完善的电子档案标准规范体系

由于各类业务信息系统的使用，形成了大量的电子文件与电子档案，其管理、存储、利用都以数字形式体现，彻底颠覆了传统档案管理模式。电子档案标准规范体系建设是数字档案馆建设乃至档案信息化体系建设的基础性工作和重要组成部分，是实现系统互联互通、信息资源共享、档案资源治理、业务协同、安全可靠运行的前提条件。以信息生命周期理论和信息生态理论作为档案数据治理能力结构体系构建的理论基础，逐步形成档案数据治理能力的结构体系。《全国档案事业发展十三五规划纲要》确定了电子档案“单轨制”的政策认可；《合同法》《电子签名法》《电子公文传输管理办法》等法律法规的颁布明确了电子档案的合法地位；权威机构颁发的数字证书、电子印章、可靠电子签名等技术对电子文件、电子档案的真实性和安全性提供保障。所以针对电子文件管理的法律、规章、制度的明确制定，给档案“单套制”模式的管理及档案数据治理提供了指导方针与政策支持，从而会影响档案信息化建设的成败。

（二）提升档案数据质量管控能力

档案数据质量管控能力是指在收集档案数据的过程中保证档案数据的真实和长远价值，通过制定档案数据质量标准和管理制度，高质量地收集档案数据资源，保证档案数据质量，为之后档案数据的治理提供数据保障。各单位的业务应用系统是电子文件产生的源头，由于业务信息系统与数字档案馆（室）建设不同步、不配套，导致大量的电子文件留存在业务信息系统中，无法形成真正的电子档案。各单位应当把各业务应用系统的建设与数字档案馆（室）建设密切结合起来，统筹规划，提升档案数据质量管控能力。

（三）重视档案资源的细粒度开发

数据粒度指的是数据细化和综合的程度，数据的细化程度越高，数据粒度越小。我国档案馆当前对档案资源的收集及保管等不够精细，基本采取粗粒度的方式进行管理。对档案数据资源进行细颗粒化的开发，是档案工作参与社会大数据治理乃至大数据战略的前提。其一，档案馆保存着大量高价值数据，对这些信息进行挖掘和利用有助于政府进行科学决策。档案部门应当对馆藏数据进行细粒度开发，以此实现大数据治理中的知识挖掘和档案数据资产的增值。其二，档案部门应积极主动的树立新思维、应用新技术。文本挖掘、语义关联、知识图谱、可视化等技术进入档案领域，为提高档案数据资源开发水平带来了契机。

（四）推动电子档案资源安全可靠体系建设

对于电子档案而言，修改其内容比较简单，甚至不会留下痕迹，因此形成电子档案并对其进行归档管理时，需要实施鉴别档案信息的工作，确定电子档案是否是原始档案，其内容是否真实可信；电子档案还存在易逝性的特点，初期形成电子档案之后，就要设定其保存时间，鉴定工作需要坚持超前性原则，利用严苛的管理制度与技术措施来监管电子档案，避免在存储过程中，降低档案的应用价值。同时需要电子签名的技术支持，相应的操作不能违背电子签名法，否则电子文件的效用难以被认可，数据电文也要符合基本的法规要求。

（五）推动电子档案信息资源开放共享

“据统计，自2013年以来，我国档案馆馆藏呈现逐年增长，档案的开放率却在整体下降”[4]。总体而言，我国综合档案馆档案开放情况与我国的档案资源量很不匹配，档案信息只收不放、闭而不开，档案信息共享及治理难以实现。为推动电子档案信息治理开放透明，首先要对档案进行鉴定，鉴定完成后及时将非涉密或非敏感信息，尤其是涉及民生、公众关切的档案信息予以开放，使档案能够服务社会、服务大众。其次，档案治理的开放还要体现在档案工作、档案事业的不断开放上。多元主体参与是治理的主要特征之一，扩展用户群体，创新开放方式，吸纳社会力量参与档案馆建设，构建有效的档案数据治理参与机制，增进档案数据治理的成效。最后“档案部门要立足用户需求，强调用户参与，注重用户互动、用户反馈、用户体验和开放效果，灵活调整开放策略[5]”，形成“共建共享共治”档案数据治理格局。

档案管理“单套制”模式是回应时代挑战，顺应信息技术发展趋势，推进新时代档案事业转型升级、提质增效的必然要求，其对档案行业的创新能力，档案资源的治理能力，档案服务社会的能力都提出了更高的要求。未来挑战与机遇并存，档案部门要牢牢抓住机遇，顺势而为、乘势而上，继续探讨有效的体制机制、法规制度、标准规范和技术支撑，稳步推进“单套制”模式下的电子档案信息治理工作，努力开创档案事业新局面，逐步完善以信息化为核心的档案治理现代化新模式。