我国志愿服务立法刍议

姜广秀

北京国际青年研修学院，北京 100125

引言

志愿服务指在志愿者独立意志支配下，听从相关志愿组织统一安排，不以获取物质报酬为目的，主动为他人或社会提供服务和帮助的公益行为[1]。目前我国实名注册志愿者总数为1.35亿人，志愿服务组织总数达67.42万，志愿项目总数304.06万，志愿者和志愿服务组织已成为加强和创新社会治理、保障和改善民生事业的重要力量①数据参见中国新闻网：我国实名注册志愿者达1.35亿人服务总时间超16亿小时[EB/OL].[2019-09-21]http：//www.chinanews.com/gn/2019/11-14/9007392.shtml.。随着志愿者服务迅速发展，社会各界要求加强志愿者、志愿组织和服务对象合法权益保障力度，设立国家层面志愿服务法的呼声越来越强烈。如何维护并提高志愿者积极性，保障志愿服务事业良性发展成为社会各界关注问题。

自2003年河南省人大颁布《关于深入开展青年志愿服务活动的决定》和杭州市政府出台《志愿服务条例》以来，我国各省份已制定志愿服务地方性立法20部[2]。这些地方性志愿服务法律文件初步规范了志愿者与志愿服务组织的注册与登记、权利义务及志愿服务协议签订等基本程序。但在理论界，学者围绕志愿服务组织界定、志愿者权益保障、志愿服务法律关系和法律责任等问题，建议进一步加快全国志愿服务整体立法进程。2017年12月1日国务院颁布实施《志愿服务条例》，但该条例不足以支撑新时期志愿服务全面高水平发展，国家层面专门立法长期缺位严重影响志愿服务法制体系建设，故应尽早制定《中华人民共和国志愿服务法》②相关研究如鲍晓晔《我国志愿者权益保护立法研究》，载《湖北社会科学》2012年第6期；宋喆《我国志愿服务立法的实践困境与现实对策》，载《江汉论坛》2014年第10期；杨帆《关于完善中国的应急志愿服务法律保障体系之管见》，载《湖南社会科学》2016年第3期；何荣山、宋宗宇《志愿者激励机制法制化研究》，载《西南民族大学学报（人文社科版）》2017年第2期。。综上，为有序组织开展志愿服务活动，鼓励更多公民和组织主动投身我国公益事业，面对志愿服务活动中问题复杂化、多元化、微妙化趋势，须积极运用全国人大主导立法职能，在顶层设计上加快国家层面志愿服务立法，完善现有地方性法规，以充分发挥其促进社会整体发展、维护公益事业稳定的功能。

一、国内外志愿服务立法概况

现代志愿服务发端于西方，但在我国优秀传统文化中，志愿服务朴素观早已有之。老子曰“善者吾善之，不善者吾亦善之，德善”；孔子曰“为仁由己，而由人乎哉”；孟子主张“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”，这些思想体现出的“乐施助人”精神，与现代志愿服务的奉献精神基本一致。但我国古代以道德约束志愿服务行为，未形成实定法意义上的法律规范。1949年后，我国志愿服务事业逐渐起步并于改革开放后初具雏形。我国志愿服务事业现已取得长足进步，并向规范化、法治化、国际化方向发展。49个规模较大城市近半数已制定志愿服务地方立法③国家层面志愿服务立法刻不容缓[EB/OL].[2019-08-13].http：//pinglun.eastday.com/p/20181218/u1ai12086641.html.。但经过多年实践，仅依靠地方立法或行政法规的弊端日渐显露，如存在效力层级较低、志愿服务主体合法权益保护力度不足、规定内容大同小异、社会认可程度低、执法水平差异大、隶属关系不明确、法规冲突等问题，不利于志愿服务过程中纠纷的妥善解决，削弱部分志愿者积极性。对比域外志愿服务法律发展现状，西方国家志愿服务立法经萌芽、发展、规范阶段，已形成成熟的志愿服务法律体系，广泛运用于志愿服务活动中，有力保障志愿者权益，其中美国、英国、德国最具代表性。

美国志愿者法历史悠久，具有规范化、程序化、体系化等特点，明确保护和支持志愿者活动，并随着时间推移与社会发展不断修订和完善：1973年颁布《国内志愿服务法》、1989年颁布《国内志愿服务修正法》、1990年颁布《国家和社区服务法案》、1992年颁布《全国与社区服务技艺增订法》、1993年颁布《全美服务信任法案》、1997年颁布《志愿者保护法》等。可见，美国高度重视志愿服务立法活动，通过立法推动志愿服务事业发展。以《国内志愿服务修正法》为例，该法在《国内志愿服务法》基础上，对已有志愿服务机构予以授权、界定志愿服务基本概念、确定志愿服务主体权利义务及激励和保障措施等。此外，政府以财政拨款形式支持志愿服务活动。志愿服务也借助立法内化为美国社会文化的重要组成部分，如尼克松总统所言：“志愿服务是美国生活方式的标志之一”，维护志愿者合法权益被等同于维护美国文化与社会公德[3]。故《志愿者保护法》规定在志愿服务活动中，发生侵权责任事件时对志愿者侵权责任的限制，并规定了监督机制。在一些特定情况下，志愿者在志愿服务时因疏忽造成的损害，不予追究法律责任。法律的调整对象是社会关系参加者的意志行为，美国志愿服务法律体系有助于规范志愿服务过程中各方主体行为，形成有效的志愿服务管理机制，保护志愿服务契约精神，实现其立法宗旨与目的。

英国与德国的志愿服务立法各有特色。英国早在1601年伊丽莎白女王颁布的《济贫法》中便出现志愿服务立法雏形，该法主要通过征税方式对流离失所的贫民实行救济。《济贫法》修正案于1834年通过，即“新济贫法”。经过几百年发展，英国形成的单行法规及判例为志愿服务事业提供了法律保障，主要包括《慈善法》《受托人法案》等[4]，共同构成较完善的志愿服务法律体系，立法规定以税收优惠方式激励志愿服务组织募捐、接受捐赠或交易，政府成立专项基金支持志愿服务事业发展，遵守志愿服务承诺等。因健全的法律保障，志愿活动在英国深入人心，受到社会广泛肯定。德国则于1964年制订《奖励志愿社会年法》和《奖励志愿生态年法》，2002年全文修订《奖励社会志愿年法》进一步扩大志愿服务范围，鼓励16到27岁青年暂时离开校园，投身社会或环保志愿服务行列[5]。

分析上述发达国家志愿服务立法可知，志愿服务立法在保障志愿者权益、促进志愿服务发展方面具有基础性作用。西方国家多以成文法形式确定志愿者法律地位，同时采取财政拨款形式加大对志愿服务事业的支持、加强对志愿者的激励和保障工作。这些制度举措使其志愿服务事业呈现良好发展态势。目前，我国尚无一部统一、权威的志愿服务全国性法律。最新出台的《志愿服务条例》在法律位阶上仅属行政性法规，在志愿服务中难以高效凝聚社会向心力、约束社会公益行为。鉴于我国志愿服务法律法规存在诸多现实问题，为更好地发展志愿服务事业，我国应根据国情，在志愿服务立法方面适当借鉴西方发达国家有益经验，进一步扩展立法视野，推进国家层面统一志愿者服务立法，完善志愿服务法律制度体系。

二、我国志愿服务的突出问题与立法意义

（一）强化志愿服务法律保障机制

志愿服务立法体现国家治理体系和治理能力进步及政府“放管服”改革精神。志愿服务法既是促进法也是规范法，志愿服务作为一项普遍实在的高尚社会事业，需要政府、社会组织和公民支持，才能良性有序发展[6]。在今年年初新冠肺炎疫情爆发后，各地志愿者自愿到疫情防控一线加入社区志愿者队伍务，配合做好进出社区人员登记排查、体温检测、宣传服务等疫情防控服务工作，以“勇于担当、甘于奉献”的精神坚守全国各地街道和社区，构建了联防联控的人民防线④参见战“疫”团旗飘：联防联控中的大学生团员们[EB/OL].[2020-02-25]https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6134380.。在肯定志愿者行为的同时，也应切实关注志愿者合法权益的保护，尊重隐私权并及时给予人文关怀和必要精神物质奖励，提升其公益参与积极性。

志愿服务立法为志愿服务提供法律保障，可在以下方面依法落实志愿者管理与激励举措：依法管理志愿者招募、服务组织的设立与运营、志愿服务捐赠；依法受理对志愿服务组织违法行为的投诉、举报；依法打击泄露志愿者隐私等侵害其合法权益的行为，规范志愿者在志愿服务中的行为；依法表彰奖励优秀志愿者和志愿服务组织等。

（二）防止志愿服务契约精神缺失

志愿服务契约是指志愿者、志愿服务组织与服务对象间的法律约定，当三者发生纠纷、意见不一致时可有效解决矛盾，保护各自民事权利。志愿服务是社会文明和契约精神的体现方式[7]。志愿服务目的是帮助服务对象完成或更好完成相关事务，服务对象应尊重志愿者劳动和人格，不侵害志愿者合法权益。志愿者具有志愿服务活动参与选择权和获知志愿服务相关内容、要求、条件的基本权利，志愿服务组织应告知志愿者活动内容，不能强迫志愿者参与。依据志愿服务工作内容，志愿者享有被保护、领取相关津贴、回避安全风险等权利。但在实践过程中，志愿服务契约精神往往处于缺失状态，出现志愿者无故不按规定完成志愿服务；志愿服务组织失信于志愿者和服务对象，不按约定兑现承诺事项；服务对象无视志愿协议，随意侵犯志愿者权益等现象，损害志愿者、志愿组织、服务对象合法权益，严重阻碍志愿服务事业发展⑤如引发社会广泛关注的“小凤雅事件”。该事件起源于志愿者和家属的矛盾冲突，志愿者在网络上发表文章指出小凤雅父母“重男轻女”思想并用众筹来的15万元给女孩治病的钱给儿子治病，导致女童不幸去世。舆论普遍质疑志愿者不顾服务对象隐私与真实情况，任意公开其家庭情况，即便符合道义也有违志愿服务契约精神[EB/OL].[2020-01-18]https：//www.sohu.com/a/233331100_640245.。

志愿者和服务对象诚信问题、集资平台捐款管理等一直饱受社会公众质疑和诟病。在许多志愿服务舆论事件中，信任危机背后揭示出法律等强制性工具保护社会公益契约精神的迫切性与必要性。具体而言，随着志愿者队伍不断扩大，因缺乏统一规范，致使一些志愿服务出现内部管理不严、公益服务质量低下、信息公开滞后、缺乏多方维权机制等问题。借助志愿服务立法明确规范志愿服务活动，有助于发挥主体、机制、规范作用，将志愿者招募、注册、培训、评价、使用、激励、保障等制度具体化，从而保护志愿服务契约精神，激发参与志愿服务活动积极性。

（三）明确志愿服务主体权责

马克思认为：“没有无义务的权利，也没有无权利的义务。”在志愿服务中，明确志愿者及志愿服务组织权利义务和责任承担至关重要。如尊重志愿者人格权，保护志愿者人身权、知情权等。在个别志愿服务活动中，志愿者还存在生命权和健康权被侵害风险，故部分志愿服务地方性法规明确要求，志愿服务组织必须为志愿者购买保险，同时应对志愿者开展安全培训并告之潜在风险[8]。但在实践中志愿者合法权益受到侵害时，后续处理通常会面临许多棘手问题。其中，以志愿者在提供服务过程中造成服务对象损害的责任划分与承担最具争议性。有观点认为，志愿者根据志愿服务组织安排开展服务如侵害服务对象权利，志愿服务组织应依法承担民事责任，但志愿服务组织与服务对象另有约定的除外[9]。志愿服务组织承担民事责任后，有权向有故意或重大过失的志愿者追偿部分或全部赔偿费用。但志愿者在志愿活动中的侵权责任承担判定较为复杂，若在志愿服务活动中志愿者非故意造成服务对象损害，责任由谁承担及承担比例始终缺乏明确规定。

考虑到我国志愿服务立法主要以地方性法规为主，缺乏统一国家层面立法规范，导致各地规定不一，加剧了志愿服务主体权利责任不清的困境。此外，既有地方性立法大多仅针对青年志愿者群体，条文所涉权利义务内容与责任界定范围相对狭隘，且志愿服务风险防范相关条文笼统简单，急需出台上位法，故加快志愿服务立法，明确志愿服务主体相关权利责任刻不容缓。

三、我国志愿服务立法路径分析

（一）在立法中构建激励机制

我国最新出台的《志愿服务条例》在鼓励和规范志愿服务等方面提供了制度保障，助推志愿服务事业发展，但关键性问题上仍无较好解决方案。志愿服务立法应着眼于服务精神、服务活动、志愿者、服务组织、服务对象、服务事业等要素，遵循“倡导—鼓励和规范—保障—促进”逻辑，让志愿者有信心和热情做好服务；使志愿服务组织有法可依，积极搭建志愿活动平台；让服务对象在感受社会温暖同时，获得法律保障。倡导志愿服务精神，鼓励和规范志愿服务行为，保障志愿者、志愿服务组织、志愿服务对象的合法权益，建立激励机制至关重要。

以志愿服务组织激励制度为例，西方发达国家政府多通过税收优惠、财政资助和服务购买合同等方式为志愿服务组织发展提供帮助⑥如美国税法明确规定教育、宗教、卫生、科学发展、消除贫困等27种组织可享受税收减免，并对公民捐赠部分免征财产税和遗产税。此外，政府通过购买合同及基金等形式直接为志愿服务提供资金；英国除税收优惠方式外，还通过购买合同形式间接支持志愿服务事业发展，并成立专项基金支持志愿服务事业发展，如每年政府基金将16.7%的博彩业收益用于志愿服务组织。参见李磊、席恒《英美志愿服务立法的经验及启示》，载《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2017年第2期。。我国可借鉴相关经验，从以下两方面加大对志愿服务组织的资金支持力度：第一，做好政府购买服务，制定重点志愿服务项目清单，加大志愿服务项目资金投入力度，在税收等方面给予倾斜。第二，建立志愿服务基金，多方募集资金为志愿服务组织提供有效保障，并建立基金监督制度[10]。对依法开展活动并取得良好社会效益的志愿服务组织，民政等部门应加大表彰力度，树立典型。第三，对违法乱纪的志愿服务组织建立惩罚机制，如建立“黑名单”机制。在各级民政部门官方网站设立志愿服务组织黑名单，供政府、社会组织、民众查询。

（二）在立法中突出契约精神

第一，建立权责对等机制。契约精神以权责对等为重要原则。因此，应在志愿者、志愿服务组织、服务对象间建立参与者彼此负责的制度以体现契约精神。针对目前我国志愿服务领域中权责不清问题，以建立多方责任关系方式保障志愿服务的契约精神。首先，政府部门或志愿服务协调组织应承担志愿服务评估与监督责任，志愿服务组织也应对服务提供过程中出现的问题负责。其次，因志愿服务组织导致相关主体利益受损，政府部门或志愿服务协调组织也应承担利益协调与补偿责任。最后，明确志愿服务组织和服务对象间的服务关系，确保志愿服务组织责任落实。

第二，建立契约保护机制。我国志愿服务立法应通过法律约束相关主体遵守约定，建立契约保护机制。在法律中明确志愿者、志愿服务组织、服务对象间基于合同的民事法律关系。志愿组织与志愿者、服务对象应签订书面协议，出现纠纷时，司法部门依法按合同约定予以裁量判决⑦在部分地方性法规中已有体现，如《上海市志愿服务条例》第17条和第21条明确要求，一般情况下志愿服务活动的组织者与志愿者之间、志愿服务活动的组织者与志愿服务接受者之间,“可以根据需要就服务的内容、期限、要求及其他必要事项签订书面协议”。但在特殊情形下,如安排志愿者从事“需要承担重大管理责任、经济责任或者具有较大人身伤害风险的服务活动”则“应当签订书面协议”。其凸显出的契约精神值得肯定，应纳入未来全国统一志愿服务法立法考量范畴。。

第三，建立倾斜保护机制。倾斜保护是指在立法中不再单纯强调民事主体形式平等，而是基于身份等差异，对相对弱者予以特别保护。对志愿者的倾斜保护，应明确：一是立法倾斜而非司法倾斜[11]；二是适当倾斜，倾斜保护目的不是对强者的压制与排斥，而是实现社会公平正义。当然，立法对志愿者的特殊保护不能超过合理限度。在不损害志愿服务组织合法权益的同时，为志愿者和志愿组织、服务对象留下自由协商空间，让三者依据协议而决定。建立倾斜保护机制并不是一种特权，而是保护契约精神的制度安排。

（三）在立法中厘清主体权责

一是切实加强志愿者合法权益保障。我国志愿者服务事业经历漫长发展过程，志愿服务涉及领域不断拓宽，志愿者数量不断增加。因此，应在立法方面建立志愿者保障制度，保护其合法权益，建立资金补助制度[12]。以往因志愿服务的无偿性，难以吸引社会公众广泛参与，而部分志愿工作任务重、安全风险大，于立法层面建立资金保障制度必不可少。这样不仅可保护志愿者生命财产权益，还能充分激发志愿者服务积极性，推动志愿事业发展。

二是明确志愿者与志愿服务对象间的权责关系。志愿服务对象一般是老年人、残疾人等有特殊困难需要社会帮助的弱势群体，志愿者多数无偿为其提供帮助和服务。为保障志愿活动有序开展，保证志愿者与志愿服务对象间平等、相互尊重，在立法时明确志愿者与志愿服务对象间的法律关系和法律责任。具体而言，应注意以下两点：第一，明确志愿服务立法基本准则和方向，构建志愿服务双方地位平等的合同性关系；第二，具体分析个案中的法律责任。因人员素质、服务对象和服务方式不同，难免会发生纠纷，导致志愿者或被服务对象合法权益遭到损害。因此，要通过立法手段保证多种责任状态下志愿服务活动有序开展，维护双方合法权益[13]。如志愿者在为他人提供服务时造成被服务对象人身安全受损、财产损失，若主观具有故意则应由志愿者承担相应法律责任。而当志愿者自身合法权益受到伤害时，应严格依照法律保护志愿者合法权益。在立法过程中，要严格界定志愿者与被服务对象间的法律关系，同时明确当有人遭受损失或伤害时志愿者与志愿服务对象的法律责任。

三是明确志愿服务组织与志愿者间法律关系。作为志愿活动组织者和参与者，志愿服务组织和志愿者的法律关系和责任划分同样是志愿服务立法重点。志愿活动虽是无偿为他人提供服务的公益性活动，但仍具有社会性，也会导致一定法律后果。明确二者责任划分和法律关系，可保证志愿活动有序开展，及时救济利益受损者，保护志愿者和志愿组织合法权利[14]。在实际立法过程中，首先，明确志愿者与志愿组织间协议关系。志愿者在参加志愿活动前，应以书面形式与志愿者组织签订相关服务协议书，明确与服务相关时间、内容和地点等，充分保障志愿者知情权；其次，因志愿活动是在志愿组织的组织、安排和委托下进行，志愿者也与志愿组织签订相关服务协议。在服务立法时要充分体现其作为平等民事主体签订合同的契约关系。再次，明确志愿者与志愿组织间平等关系。志愿者参加志愿活动是基于自愿无偿的公益性行为，而志愿者组织作为公益性组织，招募吸收志愿者以服务社会[15]。因此二者间不存在雇佣与被雇佣关系，志愿者服务立法要坚持平等原则，必须将志愿者与志愿组织视作平等主体。

四、结语

十九大报告中明确提出要推进志愿服务制度化。随着“一带一路”倡议得到国际社会广泛认同及中国在国际舞台地位不断提升，我国志愿服务事业必将向国际化目标迈进。而在国际志愿服务中，更需强有力的法律保障。同时，志愿服务作为国家治理体系的重要组成部分，在推进依法治国过程中，加快志愿服务立法将直接推动志愿服务事业的持续健康发展，依法调动社会各方面积极性，塑造志愿服务精神。我国志愿服务相较于西方发达国家起步较晚，且存在志愿者合法权益保障不力、志愿服务契约精神缺失、志愿服务主体权责规定笼统等突出问题。但若能以激励机制、契约精神、权责厘定为抓手统一明确志愿者、志愿服务组织、服务对象的权利义务关系，规范政府、公民和社会组织在保障社会志愿服务中的职责界限，以上问题将得到有效解决。因此，国家层面应加快志愿服务基本法制定进程，为我国公益事业持续健康发展提供制度保障。