“第一书记”驻村帮扶制度研究的回顾与展望

周琬謦，罗雁龙，杨艳军

（1.大理大学教务处，云南大理 671003；2.大理大学发展规划处，云南大理 671003；3.大理大学团委，云南大理 671003）

2010 年，国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020 年）》，提出“加强定点扶贫”和“加强基层组织建设”的要求，“鼓励和选派优秀年轻干部到贫困村工作”，“第一书记”驻村帮扶实践在安徽（2001 年）、福建（2007 年）、河南（2010 年）等省先行探索的基础上得以在全国范围内推开。2013 年精准扶贫理念提出，“双到扶贫”工作机制（即贫困村有扶贫工作队、贫困户有帮扶责任人）成为其重要内容。2014 年，国务院扶贫办等七部门在《关于印发＜建立精准扶贫工作机制实施方案＞的通知》中提出“建立干部驻村帮扶工作制度”。2015 年，中组部、中央农办、国务院扶贫办联合印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，明确提出“从各级机关、企事业单位选派优秀年轻干部或后备干部到村任第一书记”，使其在乡镇党委的领导和指导下，依靠村党组织，带领村“两委”成员开展帮扶工作，落实建强基层组织、推动精准扶贫、为民办事服务、提升治理水平的职责任务。从此，“第一书记”驻村帮扶得以制度化并自上而下全面深入推进实施〔1〕。目前，该制度的实施已覆盖所有建档立卡贫困村以及原中央苏区、革命老区、边疆和民族地区、灾后恢复重建地区等众多区域。对上述地区而言，该制度的实施对决胜脱贫攻坚、推进乡村振兴、推动基层建设全面发展进步，促使国家早日实现“决胜全面建成小康社会”和“全面建成社会主义现代化强国”宏伟目标发挥着重要作用。现阶段开展“第一书记”相关研究具有重要的现实意义和理论价值。

本文旨在对“第一书记”制度相关研究成果进行系统回顾和总结，探析研究现状，归纳主要学术观点，分析研究局限，并对未来研究进行展望，以期为相关领域的研究者和实践工作者提供有益参考与借鉴。

一、研究成果概况

（一）国内相关研究

随着“第一书记”驻村帮扶实践在安徽等地的探索实行，最早于2003年出现关于“第一书记”实践个案介绍和宣传的文章。此后，相关研究逐渐涌现。通过“中国知网”“读秀”和“超星数据库”3 个检索工具，以“第一书记”和“驻村帮扶”为主题进行检索，截至 2020 年 1 月，找到相关书籍 33 部，含小说4 部，报告文学1 部，工作日记、案例与事迹材料汇编23 部，工作指导手册3 部，制度反思及理论研究著作2 部；查到相关文章1 337 篇，其中，博士论文1 篇（占0.07%），硕士论文27 篇（占2.02%），期刊论文1 101 篇（占82.35%），报纸文章199 篇（占14.89%），会议论文5 篇（占0.37%），辑刊论文4 篇（占0.30%），文章的年度分布呈波浪形上升趋势。概括而言，学界对“第一书记”制度的相关研究经历了三个阶段：萌芽期（2003—2009 年），主要是对部分地区试行的“第一书记”制度实践的介绍和宣传；起步期（2010—2014 年），对先行“第一书记”制度开展实践研究，探究其意义与价值以及“第一书记”的履职能力与管理等；发展期（2015 年至今），对全面推行的“第一书记”制度实践进行审视，探究制度理论、实践成效、问题与对策等，研究呈现多元化、多学科化趋势。

（二）国外相关研究

国外学者直接探究我国“第一书记”制度的研究成果尚未见刊，但其对社区援助项目的研究，特别是对基层扶贫治理中精英俘获现象及其产生机制、不良后果和规避机制等议题的研究①参见Bardhan P（2002），Powis B（2007），Dutta D（2009），Besley T（2012），Lund F J（2013），Platteau J P（2014），Mattingly D C（2016）等人的研究。，对我国深化“第一书记”研究及实践具有一定的借鉴意义。

二、已有研究的主要学术观点

（一）对“第一书记”能力、素质的研究

该部分的研究文献较少，有吴效林、王志恺、孙绣宗、刘春春、王建军、刘湖北、杨阳、王婷等人的研究。研究指出：“第一书记”须理想信念坚定、求真务实、吃苦耐劳、勇于奉献、履职尽责、担当作为〔2-3〕，强化政治、作风、创新、群众四种意识〔4〕，处理好与村“两委”、乡镇领导和派驻单位的关系〔2〕，处理好物质帮扶与精神帮扶的关系〔5〕，不断提高“贯彻落实政策”“与群众打交道”“组织宣传动员”“调研分析谋划”“化解各类矛盾”“协调统筹资源”“建设制度机制”“带领支部班子”等工作能力〔6〕，善于创新使用教育引导、典型示范、利益驱动、民主决策、真情感化、活动促进等群众工作方法〔7〕。刘湖北、杨阳等的研究发现：“第一书记”的文化素质、工作能力、工作态度是其工作绩效的重要影响因素〔8-9〕。

（二）对“第一书记”选派、培训、管理的研究

该部分的研究文献不多，被援引较多的有彭小兰、蒋建、李长胜、黄家同、翟娟、再米娜·伊力哈木、王卓、王弢、卫红亮等人的研究，研究指出：“第一书记”的选派不够精准，学习培训机制不完善，过程管理不规范，服务保障体系不健全，考核评价与激励机制不完善，需进一步优选、赋权、严管、强训、联评、善励，推动其履职作为。翟娟认为：“第一书记”选派缺乏规划，选派制度缺失、操作规范性不强，管理存在真空，考核结果运用不充分〔10〕。彭小兰建议：应加强组织领导，明确岗位职责，严肃工作纪律，健全保障机制，强化业务培训〔11〕。蒋建认为：应健全组织强责任，严格条件重选拔，强化培训树典型，强化目标考核与激励机制〔12〕。黄家同指出，应“严格选派标准，注重服务保障，加强挂任管理，强化考核激励，强化机制建设，注重宣传氛围营造”〔13〕。王卓、罗江月指出：应“扩大选人用人范围，增强人岗相适性；落实事权与财权，提高履职效率；完善保障与激励措施，确保制度的有效性和持续性”〔14〕。

（三）对“第一书记”制度的理论研究

该部分的研究文献也不多，被援引较多的有宋洋、钟庆君、谢小芹、杨芳、舒全峰、吕忠、李利宏、刘建军、李军、袁铭建等人的研究。宋洋认为：“第一书记”制度的提出，源自“基层党建的重要性、紧迫性与建设形式多样性”和“基层党组织能力下滑、功能残缺、建设滞后”的现实需要〔15〕。钟庆君认为：派驻“第一书记”是变革农村上层建筑的需要，对加强和创新农村社会管理具有重要作用〔16〕。杨芳认为：“第一书记”制度为新农村建设注入了新活力，将改变村庄治理模式，形成新的村庄治理格局〔17〕。吕忠认为：下派“第一书记”是动员式治理逻辑的延续与展现，是党和政府在国家基础性能力制约下的理性选择〔18〕。袁铭健认为：“第一书记”与“村支书”为代表的村干部形成了“国家治理”和“基层治理”的交叉与融合〔19〕。学者们形成了以下共识：“第一书记”是国家创新制度设置、开展党建扶贫的新模式，是以精准扶贫为抓手推动国家治理体系和治理能力现代化的重要乡村实践，有助于形成国家支持、村委主导、村民参与的村庄治理新格局。同时，也有学者提出需要警觉的制度悖论。舒全峰认为：该制度在促进农村公共治理绩效提升的同时，也产生了基层社会对“第一书记”治村的路径依赖，反过来逐渐瓦解了村庄事务的公共性，消解了乡村政权原先的公共治理能力〔20-21〕。

基于对“第一书记”制度的研究，学者们提出了以下五种理论观点：一是“接点治理”观，认为“第一书记”是嵌入村级组织的新“接点”，旨在联通“国家-组织-社会”三元关系的扶贫结构场域，实现“接点治贫”的多元政治目标〔22〕。二是“双轨治理”观，认为“第一书记”制度（代表“国家治理”）与村支书制度（代表“基层治理”）在扶贫领域相互作用而形成“双轨治理”格局，“双轨治理”中因合作而使扶贫绩效最大化，因竞争而导致扶贫效果弱化〔23〕。三是“嵌入治理”观，认为“第一书记”制度通过组织、政策、利益和关系的嵌入，促使精准扶贫走向规范化和制度化，推动村庄内部矛盾的化解和外部资源的调动，提升内生发展动力，实现贫困有效治理〔24-25〕。四是“多元治理”观，认为政府、“第一书记”、民族村寨等主体构建了以“第一书记”为纽带的多元协同反贫困治理机制，通过各主体之间的平等对话、沟通协商与信任合作，发挥各自的资本、信息、资源、技术等优势，达成更大合力的共同扶贫行动，实现精准扶贫和全面推进乡村振兴的共同目标〔26〕。五是“互动治理”观，认为“第一书记”的制度实践是党和各级政府、“第一书记”、村干部与贫困户等各主体在分工、合作或冲突过程中达成基层治理效率（如脱贫攻坚）和秩序（如基层党建、维稳）双重目标的互动治理过程，“第一书记”与村治力量的良好互动是驻村扶贫的重要前提，“时间压力”和“利害关系”是决定“第一书记”权威运用的重要因素，信息传递的充分度和贫困户参与意愿对互动结果产生重要影响〔1〕。

（四）对“第一书记”制度执行问题与对策的研究

随着“第一书记”制度的深入推进，对其执行问题与对策的研究不断丰富，其中，被援引较多的有韩尚稳、周群、陈国申、蒋永甫、陶正付、许汉泽、王亚华、为公、袁铭健、李胜蓝、贾姝宁、兰奎、何阳等人的研究。研究发现，制度执行过程中主要存在以下问题：一是选派不够精准，供需“匹配难”；二是多元主体间权责交叉，协同“共治难”；三是条件保障及社会支持不足，工作“落实难”；四是管理及激励不善，存在基层镀金、业务悬浮与权力寻租现象，作用“发挥难”；五是帮扶缺长期规划，基层内生动力激发不够，政策目标“达成难”。蒋永甫、莫荣妹指出：“第一书记”与村庄社会存在“嵌入”困境，与当地多元扶贫主体存在职责交叉，导致工作效率低〔27〕。陶正付、李芳云认为：“第一书记”自身实力有待提升，帮扶机制运行不畅，帮扶任务与农村各项建设规划之间缺少有效衔接，需要统筹协调和改进〔28〕。李胜蓝、江立华指出：多重刚性任务重压、双重体制的力量较量给“第一书记”带来两难困境，“军令状”式的工作机制衍生的考核和评比压力，使其容易采取“仪式化表演”策略，难以真正发挥主体性进行有效创新〔29〕。针对制度执行中出现的问题，学者们从不同角度提出了一些行之有效的对策建议。韩尚稳、吴东民认为：加强基层党组织制度建设是根本，创新工作领导方式是途径，改善党员队伍结构是关键〔30〕。周群、薛祥伟指出：应着眼于从健全工作机制、强化基层党组织建设、发展农村基础教育等方面优化人力资源开发机制〔31〕。陈国申、唐京华指出：“第一书记”发挥作用的关键在于培育村民自治能力，实现靠人帮扶到制度立村的转变〔32〕。许汉泽、李小云建议：增加“第一书记”权力、加大资源支持、优化干部选派、打破乡村干部的“共谋”与“垄断”〔33〕。王亚华、舒全峰认为：应加大财政支持、资源和制度保障，加强基层治理体系建设，完善治贫机制；要注重制度和文化建设，提高人口素质，培养农村人才，实现领导力的内生性供给，为乡村社会“良治”和精准脱贫的可持续性奠定基础〔34〕。

（五）对“第一书记”制度执行成效与经验的研究

该部分研究中，对“成效”的研究较多，对“经验”的研究较少。研究指出：“第一书记”制度锻炼了年轻干部，强化了基层组织建设，提高了党在农村的执政能力，夯实了执政基础①参见彭小兰《强化第一书记管理 推进农村科学发展》，《新远见》2009年第5期第99-105页；范攀学位论文《乡村治理视角下的“第一书记”包村扶贫研究》，山东大学，2015年。；创新了农村社会管理，构建了基层治理新格局，提升了乡村治理能力和水平②参见钟庆君《“第一书记”在创新农村社会管理中的作用与发挥》，《理论学习》2013 年第3 期第28-30 页；舒全峰、苏毅清、张明慧、王亚华《第一书记、公共领导力与村庄集体行动——基于CIRS“百村调查”数据的实证分析》，《公共管理学报》2018年第3期第51-65页；蔡莉英《“驻村第一书记”推进凉山彝区基层治理现代化的调查与思考》，《西昌学院学报》（社会科学版）2017第2期第1-5页。；提高了政府扶贫能力和扶贫成效，开创了农村扶贫工作新局面〔35〕；促进了农村“五位一体”建设与发展，推进了全面小康社会建设〔36-37〕。宋洋认为，“坚持能力本位用人原则、服务农民工作方针、特色发展工作思路”是该制度取得实效的主要经验〔15〕。周晓燕通过对典型个案——沈浩的研究，揭示“干部为村庄谋发展做实事”是其取得实效的决定性因素〔38〕。尹利民、况伟认为：要提高制度执行成效，需保持政策供给与农民需求间的平衡，推动“第一书记”双重角色（政府代理人与村庄当家人）融合〔39〕。

需要特别指出的是，只有少数研究者对“第一书记”的工作绩效考核问题③参见张博学位论文《山东省J县县派驻村第一书记绩效考核问题研究》，广西师范大学，2019年。、扶贫绩效影响因素④参见刘湖北、闵炜琪、陈靓《“第一书记”社会资本与扶贫工作绩效的关系研究》，《江西社会科学》2019年第9期第212-218 页；李华、李一凡《精准扶贫“第一书记”工作绩效及其影响因素实证分析》，《安徽农业科学》2018年第27期第220-224页；郑甜甜学位论文《嵌入性视角下第一书记扶贫绩效差异因素研究》，山西大学，2018年。和提升机制⑤参见李群峰《驻村“第一书记”对扶贫重点村精准扶贫绩效提升机制研究》，《吉林农业》2017年第4期第73-74页。进行了探究，尚无关于该制度绩效评估的文献见刊。此外，对该制度“云南实践”的研究也较少，其中，余锋以云南永红乡为例，探究了乡村扶贫场域中的自治与他治关系问题，认为“第一书记与作为自治主体的村民及村干部之间如何实现和谐共治，是当下亟待解决的问题”〔40〕。付宇以普洱市德化镇为例，分析了“第一书记”职能变迁中的问题与原因，给出“提升服务职能、完善管理机制、推进整体性治理、建立成效保障机制”的对策建议〔41〕。

三、对已有研究的评价

综上所述，学界对我国“第一书记”制度相关问题开展了卓有成效的研究，取得了比较丰富的成果。一方面，聚焦“第一书记”制度的执行者——“第一书记”，对其能力、素质、选派、培训与管理等开展了较为丰富的研究，为促进“第一书记”的队伍建设、管理优化、履职能力与成效提升提供了理论指导。另一方面，聚焦“第一书记”制度的实践现状，对其执行成效、问题与对策等开展了较为丰富的研究，尤其是开展了较为丰富的个案研究（涉及400 多名“第一书记”的工作案例和事迹材料）和实证调查（涉及山东、广西、安徽、河南等多省市的县、镇、村推进“第一书记”制度的境况），同时也对制度理论进行了一定的科学探讨，为“第一书记”制度的完善及其实践的优化提供了一定的参考依据。然而，研究还存在一定局限。

（一）成果总量还不够丰富，存在研究盲点

“第一书记”制度起源于2001年安徽省的试行，发展于2010年国家扶贫开发需要下的推广，深化于2015 年中组部自上而下提出的制度化要求。然而，从“第一书记”相关研究文献发表的年度趋势看，2010 年以前的研究较少，2010 年至2015 年间的研究也不多，2015 年以后相关研究才快速丰富起来，研究在一定程度上滞后于制度实践，且存在一些盲点：其一，从学科视角看，相关研究主要集中在管理学、政治学、经济学等学科领域，政策学、民族学、社会学、人类学、历史学、哲学等学科视角的研究还比较欠缺。其二，从研究者看，多是“他者”对“第一书记”及制度的研究，“当事人”（第一书记）开展的叙事研究和行动研究亟待丰富。其三，从研究对象看，对“第一书记”个案的关注和研究较多，对“第一书记”群体的关注不足，对该队伍优化建设与可持续发展的研究还比较少；对“第一书记”及制度在部分省区（如山东、安徽、广西、河南）实践的研究较多，但对其在深度贫困地区（如全国14 个集中连片特困地区）实践的研究远远不够，而这些地区恰恰是最需要深化该制度实践研究并促进其可持续发展的。其四，从研究方法看，对“第一书记”制度在不同区域实践的比较研究较少，对制度的基础理论研究还较为薄弱。其五，从研究主题看，关于政策绩效评估与实践经验方面的研究还较为欠缺，政策实施的绩效尚未得到系统评估，其实践经验也尚未得到科学总结。

（二）成果质量总体还不高，影响力有待提升

十多年来，学界虽然对“第一书记”及其制度开展了较为丰富的研究，产生了一批学术研究成果，但是对该制度研究的理论著作还屈指可数，发表在《公共管理学报》《理论与改革》《公共行政评论》《国家行政学院学报》《农村经济》《人民论坛》《中国农村研究》《中国特色社会主义研究》《贵州社会科学》等影响力较大的学术刊物上的文章还较少，在中文核心期刊发表的论文只有26篇，获国家基金资助的研究成果仅19项，研究成果的价值和作用的发挥还有待提升。

四、研究的展望

政策研究是促进政策及其实践改革发展的重要手段。“第一书记”制度作为自上而下的一项特殊政策，具有较强的价值选择性和目的性，是国家“脱贫攻坚”和“乡村振兴”的重要抓手。推动基层建设全面发展进步、促使国家“决胜全面建成小康社会”和“全面建成社会主义现代化强国”宏伟目标早日实现是其最高目标。现阶段开展“第一书记”相关研究具有重要的现实意义和理论价值。结合已有研究局限以及“第一书记”制度完善及其实践改革发展的需要，应着重从以下三个方面加强研究。

（一）应加强“第一书记”制度的比较研究

“第一书记”制度的实施在不同区域有不同的模式、经验和特点，通过跨文化比较、跨学科比较、跨地区比较和历史比较，可以找出共性与差异，发现普遍性和特殊性的问题，能更好地认清各地“第一书记”制度的实施状况，有效地推动政策及其实践的完善与发展。例如同属西部少数民族贫困地区，云南与贵州的“第一书记”制度实践各有不同，立足某一省份开展比较研究，能更好地分析自身的优点与劣势，并通过学习借鉴他人的成功经验，取长补短，更好地指导制度实践的改革发展。此外，比较研究的视野还可以向国外拓展，可以比较别国实施的类似政策（如社区援助项目）和扶贫模式与我国现行政策制度的异同，寻找可以攻玉的它山之石。总之，通过比较研究，可以从制度实践中汲取经验教训，有效规避制度实践与探索中的潜在风险，也有助于为政策制度及其实践的完善探索新的思路与模式，更好地促进政策目标的达成。

（二）应加强“第一书记”制度的实践和理论研究

随着脱贫攻坚与决胜全面建成小康社会的阶段性任务与目标的完成，作为党建扶贫重要抓手的“第一书记”制度，如何无缝对接乡村振兴战略，担当起促进“乡村善治”、推动基层建设全面发展进步的历史使命，是政策的制定部门、执行部门和利益相关者关注的问题。以不同区域（尤其是深度贫困地区）与不同类型政策执行单位为个案开展政策的实践研究，引导“第一书记”参与开展政策的行动研究，以及开展“第一书记”的叙事研究，从而全面了解“第一书记”制度的实施状况，系统评估其在不同区域的实施绩效，探析其实践问题及成因，挖掘典型经验与案例，有助于加深各界对政策的客观认识，为政策的优化完善提供有价值的建议。此外，目前关于“第一书记”制度的理论研究多是对其他理论的借鉴与模仿建构，对“第一书记”制度本身的理论研究与创新不够，从理论上对“第一书记”帮扶的意义、价值、经验等研究不深入，对“第一书记”的角色定位问题及其与多元主体在乡村场域中的互动、融合、冲突与协调问题〔42〕，以及“第一书记”双重身份带来的党组织权威与行政权威的融合与分离机制问题〔1〕等缺乏社会学和人类学视角的理论探讨。总之，“第一书记”制度的理论研究还比较薄弱，实践研究也不够丰富，应重点加强这方面的研究。

（三）应加强“第一书记”制度的特殊主题研究

从政策生态学的视角看，文化是影响政策执行的重要因素。我国是一个多民族国家，关注并研究地域文化、民族文化、政治文化以及不同政策执行单位的制度文化对政策实践的影响，是“第一书记”制度特殊主题研究的重要内容，也是研究的难点问题，研究并解决这些问题既是实践所需，也能为政策的发展提供新的素材与依据。例如应聚焦我国实行民族区域自治的省区市（内蒙、广西、西藏、宁夏、新疆等）和14 个集中连片特困地区的县、乡、村，对“第一书记”制度实践的“特殊性”问题开展专门研究，剖析“特殊性”问题产生的原因，提出可观照不同区域和民族的政策优化路径，促进政策的优化完善。