外部介入与内生权力的再整合——对乡村治理公共秩序的思考

陈 新

(浙江工商大学 公共管理学院，浙江 杭州 310018)

一、问题提出与文献回顾

党的十九大提出：“实施乡村振兴战略。加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”[1]作为一个涉及乡村经济发展、文化传承、秩序维护等方方面面的系统工程，新时代乡村振兴战略的成败关系着国家治理能力和治理体系现代化的实现程度。如何认识和把握当今中国乡村社会结构的深刻转型和历史性变迁，找准乡村振兴的关键突破口显得尤为重要。

多年来，我国主要着眼于促进农民增收和农业发展的实际需要，将乡村经济发展和民生保障作为突破口，希冀在经济发展绩效的基础上实现乡村社会的有效运转。这种以经济发展为中心的破题思路，在改革开放初期提高了农民的积极性，解决了农民的温饱问题。然而，随着农村改革的纵深推进，乡村振兴的突出问题已经不再局限于政治、经济、社会等分割的领域，而是进入了全面振兴的战略攻坚阶段，以经济发展作为乡村振兴的主要评判标准往往会陷入碎片化的治理困境，难以回应乡村治理现代化的整体性诉求。因此，笔者认为，从政治学的角度而言，新时代乡村振兴在于优化乡村治理的公共性秩序，为乡村振兴提供有效的制度保障和运转机制。

迄今为止，理论界针对乡村治理的秩序构建大致延续着三条不同的路径：其一，当今中国乡村振兴的障碍根源于现代国家进程中的制度性缺陷，未来需要通过行政化手段改造基层组织[2]，以制度化的形式在乡土社会建立类似于现代公务系统的科层体制，从而确立农村社会新的治理规则和运行秩序[3]；其二，我国乡土社会的秩序在于保持村级组织的半正式行政管理的特征[4]，既作为“国家代理人”处理好“政务”，又是“村庄当家人”履行好“村务”[5]，在村庄治理行动中践行中国传统文化中实用主义的治理理念[6]和集权的简约治理模式[7]，从而确保村级组织的乡土性[8]；其三，主张压缩国家权力对村民自治空间的侵入[9]，需要在界定国家行政权力和社会组织权利边界的基础上，进一步健全村民自治制度，激活乡土社会的内生性治理资源[10]，淡化“国家代理人”的色彩，真正做到让公民来当家[11]。

以上三种乡村秩序振兴路径给未来乡村发展提供了洞见，但当前乡村社会的秩序究竟如何？在实施乡村振兴战略中要注重哪类秩序的重建以及处理好哪些关系？诸如此类问题仍值得深入探讨。本文尝试从我国乡村社会秩序面临的国家权力过度干预与农村自治机制不完善的双重困境的现实出发，阐述乡村社会如何“内外兼修”，保持内生性秩序与外生性秩序的良好耦合，从而建立新时代乡村振兴基础性的公共秩序。

二、乡村治理失序：国家权力与农村自治机制的双重解读

在我国现代化进程中，乡村社会秩序一直处于“重组—解构—重组”的变换之中，这种秩序变换往往包括两种支配性力量，即以乡村精英、乡土规则、血缘关系为核心构建的内生性秩序和以国家行政权力渗入而形成的外生性秩序[12]。因而，对于全球化、市场化、信息化冲击下的现代农村而言，国家权力与农村自治机制是乡村公共秩序得以维持的必不可少的基础性要素，并不是完全矛盾对立的，关键在于处理好国家权力所构建的正式制度与农村自治机制所生发的非正式制度之间的张力和合力，努力寻求二者之间的平衡点，达成在乡土社会治理过程中的一种均衡状态，相辅相成，最大限度地发挥行政权力与农村自治机制在乡村治理关系中的积极作用。正如费孝通(2006)所指出：“以皇权为中心的官僚制机器和以士绅为中心的村社自治‘双轨政治’结构是中华帝国长治久安的密码，士绅作为上下之间的转换器，维系着国家规模之累与治理绩效有效性之间的均衡。”[13]但是，我国在促进农村经济发展过程中，并没有完全处理好农村社会转型中国家权力与农村自治机制的关系，或是国家权力肆无忌惮地扩张，成为乡村资源的“掠夺者”；或是乡村内生性资源匮乏，自治机制难以发挥应有的效用，乡土社会呈现出“无序性”。两者关系的张弛无度使得乡村社会陷入了“弱国家—弱社会”的窠臼之中，具体表现为国家科层权力破碎导致的外生性秩序失范和乡村自治权威异化导致的内生性秩序失衡的双重困境。

(一)科层权力式微与外生性秩序失范

新中国成立之后，中国共产党及其领导下的新生政权通过废除保甲制度、土地改革、建立农村合作社等一系列社会主义政治改造措施，建立了“政社合一”的人民公社体制，行政力量逐渐渗透至基层乡村，通过国家权力重构了乡村社会的外生性秩序，确立国家行政力量的治理权威，实现了对基层社会的全能主义式[14]的控制。

这种新的乡村社会的权威，本质上是在外部力量的作用下得以建构和取得合法性的。与此同时，除了通过对乡村社会的经济、政治、文化等系统进行改造和调整以适应这种外生性的乡村社会秩序的需要之外，执政者还凭借生产生活的计划经济约束和思想文化教育，规范乡村社会的各主体内部关系，形成相对稳定的社会结构，使得行政权威性的社会规范和国家行政权力直接建立的外生性公共权威获得合法性与认同感。

尽管这种行政化秩序整合对群众的积极性、主动性、创造性等有很大的挫伤，但是仍然通过强制性手段构建了一种行政权威，将分散的乡土社会整合起来，把广大的乡村社会纳入到科层体制之中。国家行政权力延伸到广大的乡村地区，打破传统的“皇权不下乡”局面，从而表现为“政党下乡”[15]或“行政下乡”[16]的典型特征。

随着家庭联产承包制的推广实施，乡村社会全能主义控制的经济基础坍塌了，农户家庭成为原子化的个体，乡村社会的活力得到了极大的释放，无法再支撑起传统的外生性控制，最终导致人民公社体制彻底退出历史舞台。但是，国家权力并没有放弃对乡村的治理。在赋予乡土社会更多的自主治理权和推进基层民主实践的同时，乡镇政府和基层党组织也对乡村社会进行着干预和管理，行政权力从过去直接的、全方位的控制转变为间接的、有选择的介入；乡村社会不再作为科层制的一环，政党力量与国家权力在乡村社会呈现出碎片化管理。计划经济所构建的强制性外生秩序在乡村社会发生了断裂，这种断裂势必也导致制度化的公共规则的坍塌；而现有的制度化治理资源无法承接这一任务，导致外生性权威的失范，最终表现为基层治理内卷化的倾向。

(二)自治机制异化与内生性秩序失衡

在国家权力从乡土社会逐步退出的过程中，村民自治制度逐步兴起并被执政党所接纳，形成了当前我国“乡政村治”的治理格局。但是，以村民委员会为代表的乡村自治力量能否承担起乡土社会的秩序重建呢？经过多年的实践检验，答案似乎是否定的，非制度化的内生性治理资源难以填补国家力量原来开拓的社会秩序空间。

更为严重的是，在现代化转型的冲击下，乡村社会结构及基础发生质性变革。一方面，乡村共同体意识的弱化。新兴市场经济、消费主义以及工具理性等现代性观念在乡土社会的扩张与入侵，加剧了乡村社会的阶层分化和人员流动。传统集体组织在个体化利益面前显得日益薄弱，村民的村社共同体意识快速消失和瓦解[17]，使得中国传统乡村的感性秩序解体[18]，导致乡村社会建设的“公共性困境”[19]日益突出。另一方面，建国前的长期战乱以及建国后的全能控制主义，活动在乡村社会的地主乡绅被肃清干净，乡土社会的乡绅自治权威、礼俗文化的社会结构基础也被清除，传统的乡村治理的内生性资源几乎消失殆尽。改革开放以来，尽管各地陆续修复族谱、礼堂、庙宇等连接传统乡土社会的空间纽带，但这些往往是从外在形式上加以修缮，而连通家国信仰和乡村文化网络等民间自发形成的习俗、乡约、宗族文化等非制度性的内在治理规则和价值支撑并没有得到有效的恢复，这些才是乡村社会保持相对稳定和均衡的现实基础，更是乡村社会合法性权威的来源。

正是村社共同体意识的匮乏以及乡村社会治理资源的萎缩，使得现阶段乡村社会的合法性自治权威也在功利主义的侵扰下出现了权威(1)我们这里所讲的权威主要是指乡村自治主体的权威(不包括行政力量)，包括乡土社会的各类精英权威。这种权威的来源主要包括半行政化的村干部的政治权威、传统乡绅资源的文化权威以及市场经济发展过程中成长起来的经济权威。这些内生性的权威主体可以凭借着自身的各种资源以寻求地方政府的支持和认可。异化现象，诸如，村霸(混混)横行乡里、基层权力家族化、宗族派系斗争激烈等问题层出不穷。权威异化使得乡土社会失去了利益协调机制与矛盾处理缓冲带，作为天然共同体的村庄基于人、自然与社会的长期互动和相互统一而形成的，且内生于这种长期互动的自生秩序[20]陷入失衡状态。

三、治理失序与转型困境：我国乡村治理的反思

进入21世纪以来，面对乡土社会的秩序基础、秩序关系、秩序机制等方面的治理失序和转型困境，党和政府先后实施社会主义新农村建设、美丽乡村建设等一系列举措，通过制度性资源输入，强调物质技术方面的能力建设，对乡村进行外部改造，试图实现乡村的振兴繁荣与治理转型。然而，这种外源性“造血”模式依靠现代技术和财政资金输入自上而下地推动乡村“造血”机能建设[21]，往往容易偏离乡村民众的真实想法和乡村社会发展的秩序需求，难以真正有效解决外生性秩序与内生性秩序双重缺失的难题。换言之，只要破碎的国家行政权力和坍塌的自治机制没有修复，国家权力与农村自治机制二者仍处于一种弱质性整合状态，乡土社会的现代化转型便依旧困难重重。

(一)制度性输入与乡村自治的张力

在现代乡村治理转型过程中，国家权威的嵌入不可缺少，但是行政权力过多地干预乡村社会发展，导致政府对乡村社会的支配关系。在我国乡村治理过程中，基层政府及其职能部门通过大规模的制度性财政输入直接推动乡村治理变革，已经远远超出了政府职能边界，导致乡村社会发展的行政化趋势越来越明显。一方面，项目制给政府及其职能部门介入乡村治理提供了合法性和自由裁量权，导致政府部门可以根据自己的意志有选择地向乡村和社会组织放权，并以财政投入诱导村两委组织完成政府目标，致使村两委以完成政府目标为宗旨，而不是以向村民提供服务和社会自治为己任，最终使村民委员会失去了自治组织的基本属性。另一方面，政府在乡村建设中的支配地位和决定性角色，使得乡村公共服务的供给和社会问题的治理仍要靠行政手段来实现。效率又成为了主管部门考核乡村工作人员的重要依据，为应对考核，村干部、村小组长偏离了原有的公共服务的初衷，乡村治理丧失了社会公共价值，成为政府的行政附庸。特别是税费改革后，中央政府为了精简基层队伍，地方政府为了减轻财政负担，自上而下地推行合村并组举措，行政村取代自然村，超出了“熟人社会”范围，成为了典型的“半熟人社会”[22]。每个行政村治理半径往往很大，村委会成员还要应付由乡镇布置的大量工作事项，更要完成上级各职能部门下派的各项临时的行政事务，大量行政事务的下沉使得村组织疲于应付，难以专注于做好乡村治理工作，乡村自治功能进一步弱化。

(二)公共性式微与村民原子化

随着城镇化的快速推进和市场经济的迅猛发展，乡村社会的封闭性逐渐被打破。乡村社会从科层控制向现代社会转型过程中，国家行政权力和意识形态教育共同构建的公共性认同因原有的行为秩序体系的坍塌而消失。与此同时，村民个体也逐步脱离原有的乡村社会秩序，成为市场化浪潮中的独立个体，其社会行动的价值法则不再是集体目标而是个人利益[23]。在村民原子化的状态下，集体的认同感建立在经济利益基础之上，大部分乡村因难以满足村民的个体利益需求而失去权威性及认同基础，最终难以建立现代公共性[24]。在乡村集体无法为村民提供显性的利益时，逐步脱离乡村公共事务成为了民众的理性选择，与自身利益无关的公共活动不再是个人的必要选择，乡村社会集体行动陷入了僵局。与之而来的，各级政府不得不通过行政手段来供给乡村社会的公共物品，政府干预进一步加剧村民参与社会事务的冷漠心理。此外，随着村民个体生活空间的扩展，其社会关系不再局限于所在乡村的熟人圈子，而是扩展到自身跨区域的社交活动范围，流动化的熟人边界已经大大超出了乡村社会的公共性，这也是乡村组织无法应对的。

(三)基层民主的形式化与公共权力的腐败

乡土社会的公共权力是在宗族势力、村两委成员以及经济精英等行为主体之间进行分配的，其运行方式以村民自治的民主化制度运作为前提。然而，在现有乡村权力运行过程中，“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的村民自治制度并没有按照制度文本的预期发展，而是走向了程序性参与和实质性参与的不平衡、选举阶段参与和后选举阶段参与的不协调、输出性参与和输入性参与的不对称等非均衡的运作态势[25]，民主选举成为了村民自治的“替代品”，民主决策、民主管理和民主监督等环节在权力运行过程中被掌权者虚化。在村民选举赋予了村级组织及各类精英内生性权力的合法性的同时，乡村中的能人或精英在执掌公共权力之后，能够主导和操控村庄公共权力的运作过程，实现政治地位与经济利益的联合，甚至很多村庄出现了权力家族化的现象。随着乡村经济发展的利益密集化，在基层民主监督失效的情况下，乡村公共权力滥用盛行，资本腐蚀的风险大大增加，村干部通过间接手段挪用上级政府向乡村的转移支付资源[26]掠夺公共利益，抑或成为集体经济财产的直接分配者和侵占者。于是，村干部腐败成为了常态(2)根据2017年的公开资料显示，在全国查处的基层违法违纪案件中，村干部腐败案占比七成以上，由村干部腐败引发的群众信访和越级上访，占农村信访总量五成以上。其中，2015 年11 月，中纪委官网点名通报的193 起侵害群众利益的不正之风和腐败案件中，有近六成涉及村干部；2016 年8 月2日，中纪委通报9 起扶贫领域的腐败问题典型案例，有4起违纪违法主体为村委会主任或村党支部书记。，“村官巨腐”也上了新闻头条(3)哈尔滨市南岗区红旗满族乡曙光村原党总支书记兼村委会主任于福祥贪污公款2亿多；安徽省淮北市烈山村原党委书记刘大伟贪污公款1.5亿元等。，乡村民主治理体系沦为形式化的条文。

四、内外兼修：新时代乡村公共秩序重建的路径选择

作为今后乡村社会发展的伟大战略，新时代乡村振兴势必会对中国乡村的未来发展产生深远的影响，其影响程度与治理秩序的构建息息相关。这种良好有序的治理秩序在于整合国家权力与农村自治机制二元力量，既要增强乡村社会内部的自我整合能力，培育乡村公共精神，也要重塑国家权力和市场力量运作相契合的地方性知识，通过内外兼修，实现两者关系的动态均衡。具体言之，就是打造共建共治共享治理体系，实现乡土社会公共性的再生产以及推进基层民主制度的实质化运作，从而创建乡村社会秩序主体的“良性互构”治理机制，实现乡村经济、社会、文化的可持续发展。

(一)打造乡村社会共建共治共享的治理体系

在现代化转型中，乡村社会治理过程越来越复杂，远远超过了传统乡村的治理事务范围，既包括乡村内部的公共事务，也包括资源下村的国家治理任务，乡村社会治理的问题仅仅依靠重返行政化的制度规则建设或者传统乡村自治路径是无法解决的，其未来走向在于处理好治理转型过程中基层政权组织与市场组织、社会组织三者的关系，通过培育政府、社会、市场等领域的多中心公共治理主体[27]，打造共建共治共享的乡村社会治理体系。这个共建共治共享的治理体系意味着无论是精英阶层，还是普通村民抑或是国家行政权力、市场资本力量，都是参与乡村社会建设的重要主体。因此，基层党组织和政府在发挥领导作用的同时，不能无视社会组织和市场力量在乡村社会变迁过程中的滞后性，过快推进制度化的公共规则建设进程，需要为市场力量、社会组织和广大民众预留空间和创造机会，特别是积极发展类似乡贤理事会的社会组织和农业合作社的经济组织，发挥其在乡村治理现代化中的重要作用。除此之外，政府还需要在可操作的范围内进行权力下沉，通过激励性政策引导乡村社会人力、物力、财力等内生性资源的聚集，将原先由行政力量推动的“输血型”被动发展模式转变为由社会内源生长机制支撑的“造血型”主动发展模式[28]，从而缓解制度性输入与乡村自治之间的内在张力。

(二)乡村社会公共性的再生产

作为乡村社会良好秩序的重要属性之一，乡村社会公共性的再生产对于新时代乡村振兴尤为重要。而乡村社会公共性的破坏源于社会结构的剧烈变化和村民利益无法得到满足，使得乡村公共精神流失，公共性日渐萎缩[29]。因此，乡村社会公共性再生的核心在于乡村记忆的回归和村民利益的满足。一是寻找乡村记忆。乡村社会不同于城市社区，其公共性孕育在历史积淀而成的地缘习俗文化之中，寻找乡村记忆是乡村社会公共性再生产的重要机制，这些记忆既包括乡村的历史文化、传统习俗等精神记忆，也包括楼阁庙宇、家谱祠堂等物质记忆。例如，浙江省龙游县的文化礼堂建设以及湖北省秭归县的“幸福村落”创建工程，都试图通过公共文化空间的构建以探索乡村公共性再生产的可能性。二是公共利益整合。除了自发的公共奉献精神外，大多数民众是否参与乡村社会公共事务有赖于自身受益程度，因而公共利益是集体行动的形成、乡村公共性的再生产的核心源动力[30]。通过合理的制度安排，将村民个人利益诉求纳入乡村治理过程中，设计符合民众切身利益的公共政策，特别是组织民众利益感知性强的公共活动，以整合公共利益与个人利益的共通之处，在公共利益供给过程中实现乡村社会公共性的再生产。

(三)优化农村基层民主自治

在加强民主选举的同时，亟须处理好精英寡头治理与民众广泛参与的关系，不断完善基层民主的制度供给，推动民主监督和协商民主制度在乡村社会落地。首先，加强民主监督的制度创新，民主监督是遏制公权力腐败的有效机制，也是村民自治的关键所在，只有真正让民众了解和监督乡村公共权力运作的各个环节，民众利益才能得到保护。在推进民主监督制度供给过程中，可以借鉴一些先行先试地区的创新实践经验，例如，浙江省武义县后陈村率先实行村务监督委员会制度，通过构建村级权力制衡机制，增强村民代表会议的政治地位以加强村级民主管理制度的体系化运作[31]；宁波市宁海县建立“小微权力”清单制度，通过梳理村级组织的权力，明确村干部的权力边界，进而规范权力运行流程[32]。其次，完善乡村社会的协商民主机制。虽然村民自治制度赋予了村民选举村委会成员的权力，但是民主选举无法保证村民的意见与需求被精英决策吸纳。因此，乡村民主应该从村民选举扩展至乡村协商制度，通过乡村民主协商培养民众的政治参与热情，进一步深化和巩固乡村民主自治制度[33]。浙江省温岭市泽国镇的“民主恳谈会”、四川省邛崃市“新村发展议事会”等地方性探索实践为民主协商制度在乡村社会落地提供了成功的经验。