粤港澳大湾区创新创业政策量化分析

周 雨 黄晓阳 李楷键 吴泽芬 何少冰

(1.广州大学 广州发展研究院；2.广州大学 经济与统计学院，广东 广州 510000 )

0 引言

创新创业是当今时代经济和社会发展的主要力量源泉，政策环境的不断完善将促进大湾区创新力和竞争力不断增强，推进内地与港澳密切交流合作，使港澳进一步融入国家发展大局。政策变迁是政治或社会变迁的逻辑，而政策学习为推动政策变迁的重要动力[1]。2008-2019年期间大湾区各市级部门根据不同时期的创新创业发展特点和需求制定较具有针对性的政策，不同时期政策文本反应不同阶段的政策价值、政策目标和政策工具等内容，政策变迁研究可以分为政策创新、政策接续、政策维持和政策终结。[4]本文从政策文本内容变迁量化分析和生命周期两个角度对大湾区创新创业政策进行剖析，通过共词分析和聚类分析，探索大湾区创新创业政策的政策变迁趋势。

1 研究思路与研究对象

基于供给型政策工具视角，通过官网查阅、申请信息公开渠道，系统梳理并剔除部分政策，共812份大湾区双创政策有效研究样本。以政策文本量化分析和文本数量分布特征为切入点，运用关键词提取器和人工筛选方式获得规范化政策文本关键词，对提取的关键词进行共词中心度分析，并基于共词网络图对关键词进行聚类分析，呈现12年大湾区双创政策总体热点及变迁态势，从宏观视角揭示大湾区双创政策演进路径。同时对应于企业不同的生命周期，研究大湾区的政策文本类型分布特征，揭示以双创主体为对象的阶段性差异化需求，更好展现双创主体需求与政府政策之间的匹配关系。综合上述角度归纳大湾区双创政策存在“两张皮”情况、政策热点群特征突出等系列结论，提出优化双创政策的政策传导机制等相关意见。

选取的大湾区“9+2”城市群双创政策的时间范围是2008-2019年，时间跨度为12年。大湾区城市群包括香港特别行政区、澳门特别行政区和广东省广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市和肇庆市。借鉴ROTHWELL(2010)[5]对政策工具的划分标准，基本政策工具可分为供给型政策工具、环境面政策工具和需求面政策工具3类。供给型政策工具指政府直接扩大双创活动生产要素的供给，可细分为人才支持、科技支持、资金支持和基础设施建设4种。

表1 供给型政策工具分类描述

研究样本是大湾区各个地级市中的市级创新创业供给型政策，本文将大湾区城市群的双创政策数量初步整理。由图 1可知，大湾区城市群于2008-2019年发布的双创政策数量大体呈现上升的趋势。

图 1 “9+2”城市群12年间发布的双创政策数量走势

2 创新创业供给型政策量化分析

2.1 创新创业政策关键词共词与聚类分析

使用社会科学软件UCINET和SPSS 25.0将其量化分析，减少主观因素干扰，使分析结果更具客观性和科学性。为深度挖掘热点词内化联系，确定政策制定大致趋向，共词分析法不失为切合原意的研究方法。

2.1.1 样本收集

通过阅读斟酌每一条政策文件的词语和句子，以“政策编号-序列号”的编码方式对所选取的政策文件进行编码分析。通过对具体内容进行较为准确的界定，以保证政策的细则互斥性和完备性。部分基于政策工具的政策文本内容分析单元编码，如表2所示。最终形成双创政策库。

表2 政策部分编码(部分)

2.1.2 关键词提取和规范化

本文将每一份政策文件视为一篇文献，通过关键词提取器和人工筛选方式获得较为规范化的政策文本关键词。

步骤1：提取关键词。将政策文本内容导入关键词提取器，生成政策文本关键词。

步骤2：筛选关键词。基于共词分析法提取关键词，并人工剔除与研究主题偏离甚至无关的关键词，例如“申报”“大亚湾”等。

步骤3：合并同义关键词。将具有相同含义关键词进行合并，例如“实验室”和“研发机构”等同义词均用“研发机构”代替。

步骤4：组成高频次组。选择在11个城市中出现频次超过20的关键词组成高频词组，高频关键词囊括了双创政策的关注重点。

2.1.3 创新创业政策各关键词关联度

借鉴郑石明、彭芮、高灿玉(2019)[6]对共词强度的定义，共词频次统计中，“共词强度”指同时包含关键词A和关键词B的文献篇数。通过对两两关键词同时出现在同一篇政策文本中的文本份数统计，构成21*21高频关键词共词矩阵。将共词矩阵导入社会网络分析软件UCINET，通过NETDRAW功能实现可视化，形成政策关键词网络如图 2所示。图2中两个关键词间的线段粗细程度反映关键词同时出现在同一份政策文本中的频次，节点大小则反映每一个关键词的中心度。

图2 关键词网络可视图

关键词的中心度数越大则表明该关键词与其它关键词共同出现在同一篇文章的次数越多，与其它关键词的关联度越大，这个关键词的作用越大。双创政策高频关键词点度中心度统计如表3所示。创新的点度中心度最高，绝对中心度达5 852，表明其拥有5 852条关系，相对中心度为57.576%，所占份额为0.070，创新关键词处于共词网络中的核心位置，说明政府重点扶持创新活动。创业的绝对中心度4 337，相对中心度是42.670%，所占份额是0.052，相比创新活动，创业仍需要更多政策支持。研发机构、贴息和担保三个关键词的点度中心度较低，处于网络图的边缘地带，此处政策倾向少，表明政策制定较少涉及这些领域。

表3 大湾区双创供给型政策词频

表4 关键词中心度

2.1.4 创新与创业政策的关键词分类特征

本文将数据矩阵导入UCINET软件，对其进行系统聚类，通过SPSS的系统聚类功能输出聚类树状图，如图 3所示。聚类树状图纵轴是各个关键词，横轴表示关键词之间的距离，两两关键词距离越近，越易形成聚类，聚类的关键词内部相似性更高。根据图 3的结果，可将双创供给型的政策制定热点聚焦于三大类。

图3 聚类分析树状图

C1类热点为科研创新，由创新、科学技术、政策扶持、专项资金、资金支助、奖励、引进、科研、人才和补贴10个关键词组成。而通过分析树状图还可以将C1类热点细分为科技创新类和人才类。科技作为生产要素的根源动力，具有时代更迭的创新特性，多应用于开发企业新产品。大湾区在颁布双创政策以创新为导向，下拨各类专项科学技术资金，甚至设立专项资金定点支持，扶持初创期企业内部技术提升，成长期创新型科技企业形成技术优势，衰退期企业蜕变为新兴科技企业。

人才要素往往视为激发企业活力核心生产要素。大湾区各地级市针对自身定位，引进“海归人员”“创新团队”等科研型人才，完善人才队伍建设的政策方法。在政策颁布中，往往通过资助人才，开放绿色通道，按其引进时的职称、科研结果年度评比等方面进行补贴、奖励。

C2类热点为知识产权转化，由知识产权、信息支持、研发机构和成果转化4个关键词组成。政府注重对知识产权的保护，也重视科技成果的有效转化。政府、企业和高等学府等不同主体积极建设自己的研发机构，加快科学知识向先进生产力的转化，政府利用公共平台实现科研成果和相关数据有效互通进而促进科技成果转化，实现各主体技术交流融合，达到多赢的局面。

C3类热点为创业支持，由技能培训、创业、企业孵化、融资和基金5个关键词组成。政府为创业团队孵化提供资金支持，运用宏观手段提供资金融通，利用贴息政策缓解企业偿还高额贷款的压力，从而在一定程度上解决中小企业融资难、融资贵问题，并且提供必要的技能培训，提高创业者的创业水平，增强创新创业带来的行业新力量以及产业升级动力，更好实现经济新常态下的高速发展。

2.2 创新创业政策的企业生命周期和政策类型分布

企业生命周期是指模拟生物的生命历程解释企业发展与成长轨迹的一种模型。陈佳贵(1995)[10]和李业(2000)[11]分别从企业规模和销售量的角度对企业生命周期进行划分。本文将企业周期划分为初创期、成长期、衰退期和创新研发期4个阶段。如图 4所示，双创政策支持初创期占65.2%；成长期52.4%；衰退期13.6%；创新研发期69.1%。适用企业整个创新研发期的政策数量最多，初创期企业支持数量较多，而衰退期企业支持力度最小。

图4 创新创业政策的生命周期分布特征

借鉴赵筱媛、苏竣(2007)[12]、宁甜甜、张再生(2014)[13]，王苗苗、李华、王方(2018)[14]对供给型政策工具的研究，本文基于供给型政策工具视角对双创政策进行分析，大湾区创新创业政策中资金政策、科技政策、基础设施政策和人才政策数量所占比例分别是48.2%、42.1%、27.9%和25.4%。

数据表明，基础设施政策和人才政策是创新创业供给型政策较为薄弱领域，而针对企业不同生命周期政策侧重点不同。政府重视对初创企业提供直接的资金支持，重点解决初创期企业资金不足的难题。当企业发展到一定规模时，政府更倾向于科技支持。通过奖励与协助科技创新加速成长期企业突破技术难关。政策对于成长阶段双创活动也提供较为充足的资金支持，但未制定相对完善的人才政策，补足双创人才储备。对于衰退期企业，政府通过政策引导和人才政策支持促进其转型升级，而政府资金投入较少。转型升级成功的衰退期企业将进入下一轮创新周期继续发展，转型失败只能由市场淘汰出局。创新研发期则贯穿于整个双创活动，政府通过资金支持政策和科技政策相互配合，提高社会创新创业积极性。

3 主要结论

3.1 创新创业供给型政策支持领域分布不均

大湾区各市双创政策支持领域分布不均，各市政府注重资金、科技支持，但人才和基础设施支持力度较小。不同领域的支持力度不均会造成 “瘸腿”后果。而且政策涉及的支持手段较为单一，未能激发政策工具组合连环效应。亟需丰富双创政策支持手段；同时灵活转化政策职能，提高资源配置效率。

3.2 政府需要更重视企业生命周期在创新创业政策设计中的作用

大湾区各城市需要注重双创政策细化处理，政策制定过程中需考虑企业所处生命周期阶段。资金不足是初创期企业创新活动的主要掣肘。初创企业成立时间短，自有资金不足且融资难，需要政策提供创新专项资金支持。成长期企业需要科技政策的指引和保障，科技成果转化和知识产权保护是成长期企业创新的主要动力。人才政策是政府支持衰退期企业的重要手段，创新人才引进将为衰退期企业转型升级注入新活力。

3.3 创新创业供给型政策关键词中心度高和关键词组群特征明显

创新是众多关键词中最重要的一个，科技创新、创新型企业和创新人才等都是创新活动的重要组成部分。双创政策较大程度覆盖到创新创业活动各个领域。科学技术是热点区域，双创主体以科学技术创新为发展导向，共同提高大湾区双创活力，助力大湾区建设。

3.4 创新政策和创业政策联结性不强，创新创业政策出现分离化现象

创新创业是一个相辅相成、不可分割的有机整体。然而，在研究过程中发现，“大众创业、万众创新”将创新创业活动作为整体，但在政策出台实施过程中，存在“两张皮”现象——将双创活动分离开来。相关部门之间缺乏互联互通机制，创新创业内容联合颁布数量稀少，双创联结动能不强。

4 对策建议

4.1 注重创新创业政策连续性

大湾区各城市要提高制定政策能动性，既要配合中央政府规划，也需发现本地区创新创业活动难题并制定相关政策应对。创新创业活动需要政府长期跟踪和支持，双创政策稳定存续有利于推动重点技术攻坚进程和提高初创企业存活率。

4.2 健全创新创业政策内容，拓宽支持领域

政府制定双创政策需要考虑双创主体所处生命周期阶段，制定针对性较强的政策，并在此基础上拓宽支持领域。双创活动需要资金、科技、人才和基础设施支持，4类政策工具形成的合力将推动大湾区创新创业稳健有序发展。双创活动要扎根现在，面向未来，创新创业政策内容应不断提高实效性和前瞻性。

4.3 加快监督制度建设

政策监督是政策制定和实行过程中重要一环，完善的监督体系将更好发挥双创政策作用。政策监督不能模糊边界，部门职责不明。政策制定和实行责任需要落实到执行部门，建立严格奖惩制度。政策不宜朝令夕改，同时在执行过程中进行政策内容补充。