我国行政强制措施及可诉性

王清水

广西欣和律师事务所，广西 南宁 530022

一、行政强制措施的含义

行政强制措施，一般是指行政机关或法律授权的组织依法采用国家强制手段，对行政相对人的人身或财产实施的暂时性处置措施。此处的行政相对人，一般是负有履行法律义务的公民、法人或者其他组织，该法律义务可以是普遍性的也可以是特定的；针对不同的公民、法人或者其他组织及其他不同的情形，行政机关或法律授权的组织可以实施不同的处置措施。我国《行政强制法》进一步明确了行政强制措施的定义：在行政管理过程中，行政机关为制止行政相对人违法行为、减少该行为带来的危害以及避免证据的灭失等，依法对行政相对人的人身自由或财物实施的暂时控制行为。

二、行政强制措施的特征

（一）权力来源法定。行政强制措施作为一种国家强制力保障实施的，对相对人人身权利、财产权利带来影响的行政管理手段，必须经法律、法规明确的规定或依法的授权后行政主体才能实行。其权力来源法定，不但要求实施强制措施的行政主体必须依法规定或授权，也包括其权限的设定需要法律规定，更要求行政主体必须按照法律规定的程序、范围及条件采取相应的措施。禁止法律规定之外的任何行政机关或超越法律法规的规定范围，擅自或违法向行政相对人采取强制措施。

（二）实施目的多样。行政主体实施的行政强制措施可以是为了制止相对人的违法行为，可以是防止相对人带来损失的进一步扩大，可以是防止证据的灭失，可以是为了查清违法的事实，也可以是针对特殊时期的特殊事件采取的非常措施等。不仅如此，根据不同情况的不同需要，行政主体实施的行政强制措施可以是为了一种目的或多重目的的同时实现。因此，行政强制措施实施目的多样。

（三）程序相对独立。采取行政强制措施的程序一般是以一个相对独立的环节存在于行政管理行为过程中，它较其他的行政执法程序相对独立。我们常见的比如，在行政管理行为过程中采取行政处罚时，为了查清违法事实要进行调查取证，或防止行政相对人为了逃避法律责任而转移财产；此时，就会伴随财产保全类的行政强制措施发生，而该行政强制措施实施，在环节和程序上与行政处罚程序是相对独立的存在。

（四）行为的暂时性。如前所述，行政强制措施可能是为了行政处罚或行政强制执行等程序而采取的一种临时性手段，该手段只是为了保障其他行政行为目的实现，一般不是终局的行为，只是为了达到实现行政行为目的过程中的一个过程或一个阶段，而采取的一种临时性手段，具有行为的暂时性。

（五）行为的从属性。行政强制措施的实施往往依附于行政处罚或行政强制执行的程序中，一般不会就行政相对人单独采取行政强制措施，采取行政强制措施的目的是进一步完善行政处罚或其他执法程序，进一步查明违法事实。因此，行政强制措施一般是以相对独立的环节存在于行政管理行为过程中，但对于该行政管理行为具有一定的从属性。

（六）行为的强制性。行政强制措施能够得以充分的实施，离不开国家强制力作保障，当行政主体在实施行政强制措施遇到障碍或行政相对人拒绝履行时，行政主体就可以采取必要的强制措施限制行政相对人的人身自由或对其财产的控制。

（七）行为的可诉性。虽然，我国《行政诉讼法》规定行政强制措施是可诉的具体行政行为。但，并不是所有的行政强制措施都具有可诉性。其是否具有可诉性，要看措施是否为依法单独存在的具体行政行为以及该措施对行政相对人权利义务的影响。

三、实施行政强制措施的原则

（一）依法原则。行政强制措施的行政主体和实施程序等必须经法律法规的明确规定，行政强制措施的具体实施应依据法律法规规定的范围、权限、程序和条件去实行，任何单位和个人不能突破和违反相关法律法规规定而擅自设定和执行。决不允许行政主体违法强行扣押他人财物、强制限制人身自由、强制征收个人财物以及强制查封、冻结他人物品等行为的存在。否则，将给行政相对人人身或财产带来很大的损害，将依法承担赔偿责任等法律后果。

（二）比例性原则。我国《行政强制法》的制定与实施，不但彰显了“以人为本”的法治理念，更是践行“以人为本、执法为民”的过程。因此，行政强制措施的实施要和违法事实的紧急程度、严重程度相匹配，应兼顾措施目标的实现和保护相对人的权益，尽可能将可能造成相对人的损害降到最低，二者之间应保持适当的比例或平衡。（三）强制与教育相结合。法律的规范作用有指引、评价、教育、预测和强制五种，基于法律的性质和价值的不同，法的规范作用的实现程度有所不同。教育的作用是为了提高公民法律意识，促使公民自觉遵守法律；强制的作用是通过制裁违法犯罪行为来强制人们遵守法律。因此，行政强制措施应将教育与强制法律作用相结合，才能有效达到规范人们日常行为的目的，才能自觉地将其作为生活中的一种行为规范。

（四）保障救济权利。与行政处罚等具体行政行政一样，行政强制措施应将程序正当作为依法行政的基本要求，在实施行政强制措施的同时，应依法保障行政相对人的知情权利与救济权利，即：行政相对人或利害关系人具有陈述与申辩的权利，享有依法申请行政复议或者提起诉讼的权利。

（五）不得谋取利益。不得谋取利益是对行政机关工作人员保持廉洁性的起码要求，我国《行政强制法》规定，行政机关及其工作人员不得利用强制权为单位或个人谋取利益。因此，如果行政机关工作人员借实施行政强制措施为个人谋取私利，就违背了为公共利益服务的宗旨，将依法承担责任。

四、行政强制措施的程序

（一）行政强制措施的一般程序

1.报批程序，一般在实施行政强制措施时情况比较紧急，且会给当事人权利带来较大影响，所以要求行政执法人员在实施强制措施之前，应向单位领导进行报告并经其批准后才能实行。

2.执法身份，为保障行政执法程序正当合法，行政执法人员在采取行政强制措施时，应有两名或两名以上执法人员在场方可实行，且应向当事人主动出示执法相关身份类证件。

3.通知、告知义务，为保证当事人的合法权益，通知当事人到场是行政执法人员在采取行政强制措施前应履行的义务，作出行政强制措施时应当场告知当事人采取措施的事实、理由、依据和决定，以及当事人依法享有的陈述、申辩权利和行政复议、行政诉讼的救济途径。

4.现场笔录的要求，制作现场笔录是采取行政强制措施的行政执法人员必须完成的一项程序性内容，该笔录除了记录时间、地点、事由等一般事项外，还要载明是否有见证人在场，并由当事人和执法人员签字、盖章。当事人拒绝签字的，应在笔录上注明。

5.陈述和申辩，如行政处罚等具体行政行为一样，在作出强制措施的决定前，行政执法人员应主动书面或口头告知当事人依法享有的陈述和申辩权利，当事人提出陈述或申辩的，执法人员应予以听取并记录在案。

（二）行政强制措施的特殊程序

1.关于限制人身自由措施的特殊程序

首先，应及时通知当事人家属。在采取行政强制措施当场或实行后，应将采取强制措施的决定电话通知当事人家属，无法电话联系的，应及时将行政强制措施决定书邮寄给其家属。其次，应立即补办报批手续。因特殊情况需要当场采取强制措施，行政机关工作人员应及时向其单位的领导报告并补办审批手续。

2.关于查封、扣押措施的特殊程序

首先，查封、扣押的对象必须与案件有关，禁止将公民个人或其家属的生活基本用品进行查封、扣押，也不能进行重复查封、扣押。其次，实施查封、扣押措施应制作一式二份的决定书和查封扣押清单并当场予以交付。再次，查封、扣押期限一般为30 天，特殊情况经行政机关负责人同意的可延长30 天，且应书面告知相对人并说明事实与理由；查封、扣押措施过程中，若需要第三方进行鉴定、检测的，该时间不计入30 天的期限内。又次，采取查封、扣押措施的行政机关应尽保管被查封、扣押物品义务，该物品被损坏的行政机关应予以赔偿；行政机关也可以委托第三方保管该物品。最后，如被查封扣押物品的当事人不存在违法行为，或被查封扣押物品与违法行为无关，或行政机关已对违法行为处理完毕的，或查封扣押期限届满的，均应予以及时解除。

3.关于冻结措施的特殊程序

首先，可以实施冻结措施的主体，只能是法律规定的行政机关本身，禁止行政机关委托第三方去实施。其次，行政机关不能超出涉案的违法金额冻结当事人银行账户。再次，采取冻结措施的行政机关，应向银行送达执行通知书，银行收到执行通知应立即予以冻结。又次，冻结的期限一般为30 日，经行政机关负责人批准可以延长30 日。最后，如被冻结的当事人不存在违法行为，或被查封冻结的资金并非当事人所有，或当事人的违法行为已处理完毕的，或冻结期限届满的，均应予以及时解除。

五、行政强制措施的可诉性

依据我国《行政诉讼法》的规定，行政强制措施是可诉的具体行政行为。但并非所有的行政强制措施都具有可诉性，达到可诉性条件有两个：一是看该行政强制措施是否为依法单独成立的具体行政行为；二是看该措施对行政相对人权利义务的影响。即：在实施行政强制措施的同时，是否给行政相对人形成了新的义务。例如，在作出行政处罚决定之前，行政机关往往会对相对人财产的采取查封、扣押等行政强制措施；而该行政处罚决定书是否违法，并不影响查封、扣押措施行为的独立存在和合法性。换句话说：行政机关采取的查封、扣押措施与其作出的行政处罚决定是两个彼此独立的具体行政行为。另外，该查封、扣押措施业已给相对人产生了法律后果，对行政相对人的权利义务也带来了新的影响。

综上，行政强制措施的含义和特征决定了其行为是一个复杂、多样的存在。其是否具有可诉性，不仅要符合一般具体行政行为的构成要件，还要看采取的该强制措施是否为依法单独成立的具体行政行为以及能否对行政相对人的权利义务产生了实际的影响；只有同时具备两条件，该行政强制措施才是可诉的行政行为。